Uczestnicy przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego

Realizacja przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego wymaga za-angażowania dużej liczby uczestników. Każdy z podmiotów ma do odegrania istotną rolę i od jego umiejętności i doświadczenia uzależniony będzie sukces bądź porażka przedsięwzięcia.

Głównymi uczestnikami projektu PPP mogą być54:

 Podmioty sektora publicznego, przez które rozumie się jednostki sekto-ra finansów publicznych55 w rozumieniu Ustawy o finansach publicznych, osoby prawne utworzone w celu zaspokojenia potrzeb o charakterze powszechnym, niemających charakteru przemysłowego ani handlowego, jeśli podmioty te bezpośrednio lub pośrednio:

o finansują ją w ponad 50% bądź

o posiadają ponad połowę udziałów lub akcji, albo o sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub

o mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub zarządzającego, a także związki tych podmiotów.

Zadaniem podmiotów publicznych jest zdefiniowanie potrzeb w zakresie infrastruktury, mających znaczny wpływ na określenie wielkości, sposobu finansowania, struktury własności, sposobu eksploatacji gotowych urządzeń. Decyzje sektora publicznego zależą od wielu czynników, m.in. indywidualnych cech samego przedsięwzięcia czy aktualnej sytuacji polityczno-gospodarczej. Dążeniem władz publicznych jest uzyskanie odpowiedniej infrastruktury przy jak najniższych kosztach społecznych, zaspokajających funkcje społeczne. Niedobór środków budżetowych zmusza je do poszukiwania nowych metod

54 Zob. K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne. Przesłanki…, s. 34–37; Zarys eko-nomii sektora publicznego, red. M. Brol, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2010, s. 178; Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce, Raport Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, Warszawa 2002, s. 8–10.

55 W art. 2 Ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2008 r. znajduje się słowniczek ustawowy, w którym określone zostały pojęcia na potrzeby powyższej ustawy. W ustępie 1 ustawodawca określił podmiot publiczny jako jednostkę sektora publicznego. Nie dokonał jednak numerycznego wymienienia podmiotów. Określając krąg podmiotów publicznych, którym przysługuje prawo nawiązania współpracy partnerskiej, należy odnieść się do art. 9 Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU, 2009, nr 157, poz. 1240 ze zm.).

finansowa, partnerstwo publiczno-prywatne stwarza zaś możliwość wykorzysta-nia kapitału prywatnego powszechnie niedostępnego dla sektora publicznego. Fakt ten nabrał szczególnego znaczenia w 2011 r., z chwilą umocowania prawnego zakazu finansowania bieżących wydatków z innych źródeł niż dochody bieżące56. Wzrosła presja na ograniczenie wydatków bieżących poprzez przekazanie części zadań w ręce sektora prywatnego, co przełoży się na odcią-żenie długu publicznego57.

 Partner prywatny, rzeczywisty wykonawca przedsięwzięcia. Partnerem prywatnym może być przedsiębiorca krajowy lub zagraniczny. Nowa ustawa o PPP zawęziła grono prywatnych inwestorów, wykluczając z niego organizacje pozarządowe, Kościół i związki wyznaniowe58. Podmiot prywatny odpowiada za zorganizowanie przedsięwzięcia, prowadzenie negocjacji ze stronami potencjal-nie zainteresowanymi realizacją inwestycji, opracowapotencjal-nie struktury finansowa-nia, promocję przedsięwzięcia. Fizycznie odpowiadają za realizację przedsię-wzięcia, od etapu przygotowania, wykonania, eksploatacji i finansowania, po ostateczne przekazanie sektorowi publicznemu. Współpraca pomiędzy podmio-tem publicznym i podmiopodmio-tem prywatnym może zostać zawarta w formie spółki celowej. Jej zawarcie uznane jest za najbardziej złożoną i zaawansowaną formę współpracy partnerskiej określaną mianem partnerstwa zinstytucjonalizowa-nego59.

56 M. Mekiński, Finanse publiczne 2010. Tekst nowej ustawy o finansach publicznych z prak-tycznym omówieniem, Wydawnictwo Wiedza i Praktyka Sp. z o.o., Warszawa 2010, s. 61.

57 W. Lubieniecki, Koncepcja partnerstwa publiczno-prywatnego na drogach wojewódzkich Dolnego Śląska, „Inwestycje sektora publicznego” 2011, nr 5, s. 13.

58 Ustawa o PPP z 2005 r. jednoznacznie wskazywała, że za partnera prywatnego będzie przyjmować się przedsiębiorcę, którego statut został określony w ustawie o swobodzie działalno-ści gospodarczej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 za przedsiębiorcę uznaje się osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców zaś uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodar-czej. (zob. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, DzU, 2011, nr 232, poz. 1378). W ustawie o PPP z 2008 r. ustawodawca nie sprecyzował pojęcia przedsiębiorcy. Z uwagi na brak w polskim prawodawstwie jednobrzmiącej definicji przedsiębiorstwa podmioty zawiązujące współpracę muszą bazować na zapisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz kodeksu cywilnego, który w art. 431 określa przedsiębiorcę jako osobę fizyczną, osobę prawną i jednostkę organizacyjną niebędącą osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną, prowadzoną we własnym imieniu działalność gospodarczą lub zawodową. (Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, DzU, 2011, nr 230, poz. 1370). Identyczną definicję zawiera także Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze, DzU, 2012, nr 173, poz. 578, art. 5 ust. 1 poprzez odwołanie do zapisów kodeksu cywilnego.

59 Partnerstwo zinstytucjonalizowane może funkcjonować w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, spółki akcyjnej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej z zastrzeżeniem, że strona publiczna nie może być komplementariuszem. Zapis taki wynika z konieczności uniknięcia sytuacji, w której podmiot publiczny zobowiązany byłby do odpowiedzialności za zobowiązania spółki całym swoim majątkiem. Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym

 Instytucje finansujące przedsięwzięcie, najczęściej banki, które uczest-niczą w PPP poprzez jego finansowanie w formie kredytów. Pieniądz pożycz-kowy najczęściej udzielany jest spółce SPV. Jego wielkość, struktura uzależnio-ne są od ryzyka kredytowego związauzależnio-nego z przedsięwzięciem i od możliwości generowania przyszłych przychodów oraz poniesionych kosztów. W praktyce niewielu prywatnych inwestorów dysponuje tak dużym kapitałem, aby w całości pokryć koszty inwestycji. Konieczne jest więc wsparcie i udział banków jako dawców kapitału. W celu zabezpieczenia własnych interesów banki tworzą konsorcja bankowe dzieląc ryzyko proporcjonalnie do wniesionego wkładu60. Bank jako uczestnik przedsięwzięcia sprawuje stałą kontrolę nad przebiegiem inwestycji, służy doradztwem w celu minimalizowania ryzyka.

 Podwykonawcy – obowiązki wynikające z umowy wobec sektora pu-blicznego bezpośrednio realizowane są przez wyspecjalizowanych podwyko-nawców. Na nich ciąży techniczna realizacja przedmiotu umowy. Zadania obejmować mogą budowę obiektu, dostarczanie materiałów budowlanych, wyposażenia. Każde zadanie wykonywane przez podwykonawcę wymaga spo-rządzenia odrębnej umowy z głównym podmiotem partnerstwa, np. spółką celową (SPV). Banki kredytujące przedsięwzięcie mogą wymagać od podwyko-nawców zaangażowania kapitałowego, które będzie stanowić swoistą gwarancję terminowego i rzetelnego wykonania kontraktu.

 Operatorzy – spółki operatorskie, które zajmują się eksploatacją i utrzy-maniem stanu gotowości urządzeń infrastruktury. Funkcję operatora może pełnić jeden ze sponsorów lub podwykonawców. Możliwe jest także wyłonienie zewnętrznego operatora. Decyzji o zaangażowaniu operatora zewnętrznego przyświeca dążenie do zatrudnienia profesjonalnego i doświadczonego zespołu lub wyeliminowanie wszelkich możliwych ogniw konfliktu pomiędzy firmami które występują w roli sponsorów, podwykonawców i operatorów.

 Instytucje ubezpieczające przedsięwzięcie – udział instytucji ubezpie-czeniowych ma na celu zmniejszenie ryzyka komercyjnego i politycznego przedsięwzięcia. Instytucje ubezpieczeniowe najczęściej ściśle współpracują z instytucjami finansowymi w celu stworzenia pakietu ubezpieczeniowego redukującego negatywne skutki poszczególnych ryzyk w zamian za przystępną opłatę.

 Inni uczestnicy, m.in. doradcy, agencje ratingowe, instytucje gwarantu-jące. Doradcy odgrywają istotną rolę świadcząc usługi doradcze zarówno sektorowi publicznemu, jak i prywatnemu przy PPP. Doradztwo prowadzone jest w obszarze finansowym, prawnym, a także technicznym. Z uwagi na

z 2008 r. w rozdziale 4 precyzuje zasady funkcjonowania partnerstwa w formie spółki oraz prawa stron wynikające ze zinstytucjonalizowanej formy prowadzenia przedsięwzięcia. W art. 16 powyższej ustawy określono zasady zbycia akcji lub udziałów w spółce przy zachowaniu przez podmiot publiczny prawa pierwokupu.

złożony charakter przedsięwzięć PPP wsparcie doradców podnosi jakość i efektywność inwestycji, prowadzi do podpisania kontraktu. Zadaniem agencji ratingowych jest nadanie oceny wiarygodności kredytowej w sytuacji, gdy przedsięwzięcie finansowane jest poprzez publiczną emisję papierów dłużnych. Agencje zaangażowane są wówczas w początkowej fazie realizacji przedsię-wzięcia, aby uzgodnić warunki finansowania i pozyskania na niego niezbędnych funduszy.

Optymalny układ uczestników przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-pry-watnego prezentuje schemat 2.3.

Schemat 2.3. Uczestnicy przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego

Źródło: Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda rozwoju infrastruktury w Polsce, Ra-port Amerykańskiej Izby Handlowej w Polsce, Warszawa 2002, s. 7

Autorzy raportu przygotowanego przez Amerykańską Izbę Handlową61

zwracają uwagę, że w koncepcji PPP nie należy ograniczać się do współpracy pomiędzy jednostką występującą po stronie sektora publicznego i jednym podmiotem prywatnym. W praktyce może występować wiele pośrednich powiązań tych dwóch sektorów na różnych poziomach. Za przykład podaje się agencję rządową jako instytucję bezpośrednio realizującą przedsięwzięcie PPP, ale istotna może być także rola jednostek o profilu nadzorczym, np. rządu lub jednostki samorządu terytorialnego. Po stronie prywatnej wystąpić może nie tylko wybrany zgodnie z przyjętą procedurą podmiot, ale także kredytodawcy, podwykonawcy, dostawcy.

61 Partnerstwo publiczno-prywatne jako metoda rozwoju…, s. 6–7.

Umowa PPP określająca szczegółowe warunki współpracy P ł a t n o ś c i Udziałowcy spółki SPV: • podwykonawcy • instytucje finansowe • potencjalnie – instytucje sektora publicz-nego

Instytucja sektora publicznego

U s ł u g a Prywatna spółka SPV Instytucje finansowe Kapitał dłużny Projekt i budowa Eksploatacja Utrzymanie Wyposażenie Obowiązkowe zakupy usług Kontrakty na realizację prac Kapitał własny

Wszyscy uczestnicy, z wyjątkiem władz publicznych, zaangażowani w partnerstwo publiczno-prywatnego zaliczani są do sektora prywatnego, a wniesione środki traktowane są jako kapitał prywatny. Szeroki krąg uczestni-ków partnerstwa wymaga więc ścisłej współpracy i płynnego przeprowadzenia poszczególnych czynności składających się na poszczególne etapy procedury partnerstwa. Następujące po sobie czynności, wykonywane przez partnera publicznego lub prywatnego składają się na cykl życia przedsięwzięcia, obejmu-jący zagadnienia techniczne (przygotowanie, projektowanie, budowę, utrzyma-nie, eksploatację i zarządzanie), ekonomiczno-finansowe (wstępne analizy opłacalności i efektywności, źródła finansowania, opłaty za usługi, zwrot kapitału, wynagrodzenie partnera prywatnego) i prawne (prawa własności majątku, pozwolenia, tryb wyboru partnera prywatnego, konstrukcja umowy).

2.4. Umowa jako podstawa prawna realizacji przedsięwzięcia