1. Partnerstwo publiczno-prywatne jako formuła realizacji przedsięwzięć inwestycyj-
1.2. Pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego i jego cechy
1.2.2. Pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego w literaturze
W literaturze zarówno światowej, jak i polskiej istnieje wiele definicji part-nerstwa publiczno-prywatnego. Wiele z nich bazuje na unormowaniach praw-nych zaprezentowapraw-nych wcześniej, inne stanowią analizę pojęciową w kontek-ście warunków prawno-politycznych, wyznaczających ramy dla koncepcji.
W literaturze anglojęzycznej definicje PPP obarczone są z jednej strony konkretnym typem podejścia, w jakim koncepcja poddawana jest diagnozie i ocenie, a z drugiej strony uwarunkowane specyfiką terytorialną, która nadaje takiemu przedsięwzięciu unikatowy charakter. Specyfika danego terytorium wyznaczana jest przez system uwarunkowań prawno-politycznych i relacje pomiędzy poszczególnymi uczestnikami przedsięwzięcia. Inne wyzwania stoją przed PPP na obszarach o silnie rozwiniętym kapitale relacyjnym podmiotów publicznych i prywatnych, a inaczej przebiegać ono będzie na obszarach, gdzie trudno buduje się relacje partnerskie. Łatwiej koncepcje PPP rozwijają się w gminach przedsiębiorczych, a trudniej w silnie zhierarchizowanych i nieinno-wacyjnych środowiskach skupionych wokół władz lokalnych51. R. W. McQuaid definiuje PPP jako
przedsięwzięcie partnerskie pomiędzy podmiotem publicznym i prywatnym w celu realizacji wspólnych, jednakże nie identycznych celów poprzez różne mechanizmy realizacji i zmie-niającą się rolę kluczowych uczestników52.
Wzajemne korzyści wynikające ze współpracy stanowią wartość dodaną dla jej uczestników oraz odbiorców dóbr i/lub usług dostarczanych w tej formule.
50 Pojęcia podane na stronach internetowych The National Council for Public-Private Part-nerships, www.ncppp.org (20.10. 2010).
51 Zob. M. Baron, A. Ochojski, Partnerstwo publiczno-prywatne – próba systematyzacji do-świadczeń, [w:] Studia regionalne w Polsce. Teoria, polityka, projektowanie, red. F. Kużnik, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adameckiego w Katowicach, Katowice 2005, s. 347.
52 R. W. McQuaid, The Role of Partnerships in Urban Economic Regeneration, „International Journal of Public-Private Partnerships. Sheffield Hallam University Press” [Sheffield] 1999, vol. 2 (1), s. 3–5; cyt. za . M. Baron, A. Ochojski, Partnerstwo publiczno-prywatne – próba systematyza-cji…, s. 348.
Wartość dodana stanowi istotę PPP, a nie, jak to jest najczęściej przyjmowane, pozyskanie określonych zasobów. Znacznie szerzej PPP postrzega N. Flynn53, dla którego współdziałanie sektorów publicznego i prywatnego jest próbą zmian w obszarze kontroli finansowej i zarządzania poprzez transfer określonych aspektów usług publicznych na rzecz sektora prywatnego, z uwzględnieniem racjonalnego podziału ryzyk. N. Flynn wskazuje również na odmienny charakter PPP i PFI. Różnica pomiędzy formami polega na długości trwania współpracy. O ile PFI mają, według autora, ściśle określony czas trwania, którym często jest moment zakończenia inwestycji, o tyle w przypadku PPP współpraca z reguły nawiązywana jest na kilkunastoletni okres z możliwością jej przedłużenia. Obecnie obie formy często traktowane są jako bliskoznaczne, a ich rozróżnienie wynika z przesłanek historycznych (określenie PFI pochodzi z Wielkiej Bryta-nii, gdzie w latach dziewięćdziesiątych zostało zastąpione pojęciem PPP).
S. H. Linder partnerstwo publiczno-prywatne postrzega przez pryzmat sze-ściu elementów charakteryzujących tę formułę. Według autora na partnerstwo publiczno-prywatne można spojrzeć jako na54:
1. Element reformy zarządzania; postrzegane jest wówczas jako narzędzie zmiany sposobu zarządzania polegającej na przepływie wiedzy i doświadczenia ze sfery biznesu do sfery administracji;
2. Komercjalizację zadań związanych z świadczeniem usług publicznych; 3. Moralne odrodzenie władz zarządzających sprawami publicznymi; 4. Zmianę (przerzucenie) ryzyk, będącą odpowiedzią władz publicznych na ograniczenia fiskalne i zainteresowanie sektora prywatnego sprawami (zadaniami) publicznymi;
5. Restrukturyzację usług publicznych; dostosowanie procedur administra-cyjnych w zakresie realizacji zadań publicznych do procedur występujących w sektorze prywatnym;
6. Zmianę pozycji władzy; następuje ewolucja postrzegania przez władzę publiczną etosu współpracy z biznesem, korzystnego podziału odpowiedzialno-ści, wiedzy i ryzyka oraz umiejętności negocjowania współpracy i osiągania kompromisu.
Według S. H. Lindera partnerstwo publiczno-prywatne to formuła polegają-ca na zmianie zachowania władz publicznych w kontekście realizacji zadań publicznych i czynnego zaangażowania partnera publicznego w realizację owych zadań. Istotne miejsce zajmuje problematyka negocjacji warunków współpracy oraz osiągnięcie kompromisu w kwestii podziału ryzyk pomiędzy strony.
53 N. Flynn, Public Sector Management, Pearson Education Ltd., Essex 2002, s. 257. 54 S. H. Linder, Coming to terms with the public-private partnership, „American Behavioral Scentist” 1999, 43 (1), s. 35–51.
Kolejne podejście, często w literaturze przywoływane, prezentuje B. G. Pe-ters. Zdaniem autora partnerstwo publiczno-prywatne55:
1) obejmuje dwa lub więcej podmiotów, z których jeden zaliczany jest do sektora publicznego,
2) to równoprawne traktowanie partnerów realizujących zadanie publiczne, 3) to trwały związek pomiędzy partnerami i ich wzajemnymi interakcjami, 4) polega na konieczności finansowego lub materialnego partycypowania w związku,
5) to wspólna odpowiedzialność wobec odbiorców dóbr i usług publicz-nych za skutki podjętych wspólnie działań.
Spojrzenie B. G. Petersa na istotę partnerstwa publiczno-prywatnego jest wyprowadzone z formalno-prawnego punktu widzenia. Definicja PPP jest wypunktowaniem niezbędnych, formalnych elementów, jakie muszą zaistnieć, aby można było relacje pomiędzy co najmniej dwoma podmiotami z różnych sektorów nazwać partnerstwem publiczno-prywatnym. Zbieżne poglądy na definicję partnerstwa reprezentuje O. J. Andersen, dodatkowo zwracając uwagę na rozwiązania organizacyjne, które muszą w formule być dostosowane do celów, zakresu zadań oraz formy finansowania56.
Znaczenie podziału zadań i wynikających z nich zobowiązań oraz ryzyk zaakcentowane zostało w pozycji P. Nijkampa57, gdzie partnerstwo publiczno-prywatne definiowane jest jako zinstytucjonalizowana forma współpracy podmiotów publicznych i prywatnych, które na podstawie zawartej umowy współpracują na rzecz wspólnie określonego celu, a obie strony przyjmują ryzyka inwestycyjne na podstawie z góry określonej dystrybucji przychodów i kosztów.
Klijn & Reisman58, obok wymienianych cech, zwracają uwagę na wartość dodaną wynikającą z partnerstwa publiczno-prywatnego. Według nich partner-stwo to oznacza trwałą (długoterminową) współpracę podmiotów publicznych i prywatnych, w której ryzyko, koszty i korzyści są wspólne, a wynikiem jest
55 B. G. Peters, Witch alittle help from our friends: public-private partnerships as institutions and instruments, [w:] J. Pierre (ed.), Partnerships in Urban Governance: European and American Experiences, Macmillan, London 1997, s. 11–33.
56 Definicja partnerstwa publiczno-prywatnego w ujęciu Andersena złożona jest z czterech charakterystycznych dla formuły (powszechnie uznanych) elementów. Autor wymieniane elementy charakteryzuje w sposób odpowiadający podejściu wcześniej omówionej definicji Petersa. O. J. Andersen, Public-private partnerships: organizational hybrids as channel for local mobilisation and participation?, „Scandinavian Political Studies” 2004, 27 (1), s. 1–21.
57 P. Nijkamp, M. Burch, G. Vindigni, A comparative institutional evaluation of public-private partnerships in Dutch urban land-use and revitalization projects, „Urban Studies” 2002, 39 (10), s. 1865.
58 E. H. Klijan, G. R. Teisman, Institutional and strategic barriers to public-private partner-ship: an analysis of Dutch cases, „Public Money and Management” 2003, 23 (3), s. 137.
wartość dodana, której przejawem powinno być ograniczenie kosztów i wzrost efektywności świadczonych usług publicznych.
Zaprezentowane określenia wyraźnie akcentują formalne wymogi, które składają się na elementy definicji partnerstwa publiczno-prywatnego. Przyto-czone definicje zawierają tylko część określeń przyjętych przez podmioty stosujące koncepcję PPP. Pomimo zastosowania różnorodnych sformułowań są zgodne co do istoty partnerstwa, a zarazem oddają różnorodność i złożoność zjawiska, jakie występuje w praktyce.
W literaturze polskiej dominuje punkt widzenia władz (podmiotów) pu-blicznych na koncepcję PPP. Przykładem jest ujęcie zaproponowane przez B. P. Korbusa i M. Strawińskiego, według których partnerstwo publiczno-prywatne to
forma (instrument) sprawnego wywiązywania się przez administrację (czy obsługiwaną przez nią władzę) z zadań publicznych, w tym świadczenia usług użyteczności publicznej we współpracy z partnerem prywatnym, a sama budowa lub modernizacja infrastruktury jest jedynie konsekwencją lub warunkiem sprawnego wykonywania określonych zadań stawia-nych władzom lokalnym59.
Tak sformułowaną definicję propaguje Instytut Partnerstwa Publiczno-Prywatnego w Polsce. Główny nacisk położony zostaje na obowiązki władz lokalnych wobec społeczeństwa, a przyjęte formy realizacji zadań stanowią jedynie narządzie wywiązywania się z nałożonych obowiązków.
Zdaniem J. Stefanowicza wszelkie formy zaangażowania pozagospodarcze-go środków prywatnych, bez powiększania zadłużenia publicznepozagospodarcze-go, dla realiza-cji zadań publicznych można określić mianem partnerstwa60.
M. Moszoro przez partnerstwo publiczno-prywatne rozumie
przedsięwzięcie o charakterze użyteczności publicznej prowadzone przez współpracujące podmioty prywatne i publiczne, przy wzajemnym zaangażowaniu instytucjonalnym, kapita-łowym oraz solidarnym podziale korzyści i ryzyka z niego wynikających61.
Dla K. Brzozowskiej partnerstwo publiczno-prywatne oznacza
współpracę między sektorami: publicznym i prywatnym, polegającą na realizacji zadań tra-dycyjnie wykonywanych przez sektor publiczny62.
Jest to model przynoszący korzyści obu stronom, rozdzielający zadania i ryzyko w sposób uwzględniający specyfikę danego sektora. Każdy z sektorów
59 B. P. Korbus, M. Strawiński, Partnerstwo publiczno-prywatne. Nowa forma realizacji zadań publicznych, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 23.
60 J. A. Stefanowicz, Kiedy partnerstwo publiczno-prywatne, www.freepress.org.pl (10.11. 2010). 61 M. Moszoro, Partnerstwo publiczno-prywatne…, s. 49.
62 K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne w Europie, cele, uwarunkowania, efekty, Wydawnictwo Fachowe CeDeWu, Warszawa 2010, s. 30.
działa na tym obszarze, na którym jest specjalistą, co umożliwia wykonanie zadań w sposób bardziej efektywny niż w okresie poprzedzającym nawiązanie współpracy.
J. Zysnarski partnerstwo publiczno-prywatne rozumie jako współpracę podmiotów zaliczanych do sektora publicznego oraz podmiotów z sektora prywatnego, której przedmiotem jest sfera zadań publicznych63.
A. Cenkier definiuje formułę PPP jako
współpracę sektora publicznego z sektorem prywatnym w realizacji zadań publicznych, umożliwiającą każdej ze stron osiągniecie własnego celu: sektorowi publicznemu – zaspoko-jenie potrzeb zbiorowych, inwestorom prywatnym – uzyskanie satysfakcjonującej ich stopy zwrotu64.
Mnogość definicji i podejść do PPP w literaturze powoduje, że trudno wy-odrębnić jedną uniwersalną, standardową definicję, która unifikowałaby współpracę pomiędzy sektorem publicznym i sektorem prywatnym, eliminując różnorodność i wieloznaczność form. Funkcjonujące definicje można pogrupo-wać na te zawarte w przepisach prawa regulujących partnerstwo publiczno-prywatne oraz ukształtowane przez praktykę. Przytoczone definicje zawierają w swojej treści trzy aspekty: finansowy, prawny i administracyjno-organizacyjny (tab. 1.1).
Tabela 1.1
Aspekty definicji partnerstwa publiczno-prywatnego
Aspekt Zakres
Aspekt finansowy
– plan finansowy współpracy – podział ryzyk
– podział kosztów i dochodów Aspekt prawny
– umowy – podmioty – przepisy prawa Aspekt administracyjno-organizacyjny
– zadania i zakres odpowiedzialności – harmonogram prac
– zakres uprawnień do podejmowania decyzji Źródło: oprac. własne na podstawie M. Bult-Spiering, G. Dewulf, Strategic Issues in Public-Private Partnerships. An international perspective, Blackwell Publishing, Oxford 2006, s. 19.
W każdym z przytoczonych ujęć pojawiają się charakterystyczne czynniki, którymi są:
63 J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług komunalnych, Ośrodek Do-radztwa i Doskonalenia Kadr Sp. z o.o., Gdańsk 2007, s. 9.
64 A. Cenkier, Partnerstwo publiczno-prywatne, INFOS, Zagadnienia społeczno-gospodarcze nr 13 (37), Biuro Analiz Sejmowych, Warszawa 2008, s. 1.
• potrzeba publiczna, • podmiot publiczny, • partner prywatny, • usługa,
• współpraca.
Jednoczesne wystąpienie wymienionych czynników jest przesłanką do pod-jęcia partnerstwa publiczno-prywatnego, które przełoży się na:
• partnerskie działanie,
• całościowe podejście do przedsięwzięcia, • połączenie kompetencji,
• podział korzyści i ryzyk,
• zachowanie odpowiedzialności i kontroli przez podmiot publiczny. Wzajemne zależności i powiązania jakie zachodzą w modelu partnerstwa publiczno-prywatnego przedstawia wykres 1.2.
Wykres 1.2. Wzajemne powiązania w formule partnerstwa publiczno-prywatnego
Źródło: A. Gajewska-Jedwabny, Partnerstwo publiczno-prywatne, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2007, s. 4 Potrzeba publiczna (1) Odpowiedzialność Kontrola (9) Całościowe podejście (6) Połączenie kompetencji (7) Podział ryzyk i korzyści (8) Partner prywatny (3) Partner publiczny (2) Usługa (4) Partnerstwo (5)
Na pojęcie partnerstwo publiczno-prywatne można spojrzeć w kontekście jego zakresu, wyróżniając ujęcie węższe i szersze. Rozszerzone ujęcie wskazuje, że partnerstwem publiczno-prywatnym są wszelkie formy współpracy sektora publicznego z sektorem prywatnym przy realizacji szeroko pojętego dobra publicznego. Węższe ujęcie zostało sprecyzowane dla przedsięwzięć o charakte-rze użyteczności publicznej prowadzonych pcharakte-rzez podmioty publiczne i prywat-ne, przy wzajemnym zaangażowaniu, podziale ryzyk i korzyści wynikających ze wspólnego zaangażowania65.
Sektor publiczny i sektor prywatny od zawsze funkcjonowały obok siebie, a skala i zakres ich współpracy na przestrzeni wieków ulegały zmianie. Sektor publiczny był zawsze, choć w różnym stopniu, hermetyczny i wykazywał tendencję do samowystarczalności w zakresie swej działalności. W tych warun-kach przekazanie zadań publicznych do realizacji sektorowi prywatnemu traktowane było jako przejaw rozdawania przywilejów, nagradzania. Wiek XX był okresem, w którym sektor publiczny był niemalże jedynym dostawcą dóbr i usług publicznych. W konsekwencji mieliśmy do czynienia z jednej strony z niską efektywnością usług, których rozmiary nie odpowiadały szybko rosną-cym potrzebom zgłaszanym przez obywateli, a z drugiej strony z rosnąrosną-cym zadłużeniem sektora publicznego. W latach siedemdziesiątych minionego stulecia rządzący systematycznie ograniczali zakres stosowania koncepcji „welfare state” i coraz częściej przekazywali zadania publiczne do sektora prywatnego.
Tak rozumiane partnerstwo publiczno-prywatne charakteryzują następujące cechy66:
• długoterminowość umowy; partner prywatny staje się długoletnim do-stawcą usługi publicznej, co skutkuje koniecznością zawarcia umowy na okres kilkunastu lat; umożliwi to planową, harmonijną politykę władz lokalnych w zakresie rozwoju infrastruktury i sfery usług publicznych; działanie strony prywatnej nie ogranicza się tylko do pojedynczego wykonania zadania, ale wymaga długoterminowego zaangażowania stron (strona prywatna wykonuje inwestycje i dostarcza zamówione usługi, a strona publiczna planuje i monitoru-je wykonanie),
65 K. Brzozowska, Partnerstwo publiczno-prywatne…, s. 21.
66 Szerzej na temat cech w: A. Cenkier, Partnerstwo publiczno-prywatne…, s. 52; K. Brzo-zowska, Partnerstwo publiczno-prywatne…, s. 30; K. Kietlińska, Rozwój form powiązań instytucji sektora publicznego i prywatnego w Polsce, [w:] Nauki finansowe wobec współczesnych problemów gospodarki polskiej. Finanse publiczne, t. I, red. S. Owsiak, Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2004, s. 45; Nowoczesne systemy realizacji zadań publicznych. Poradnik PPP, red. M. Chałas, Dom Wydawniczy ELIPSA, Warszawa 2006, s. 18.
• konkurencyjność ofert; wybór partnera prywatnego dokonuje się w sposób obiektywny, oparty na postępowaniu przetargowym,
• efektywny podział zadań i ryzyk dokonany według zasady, że każda ze stron przyjmuje na siebie te zadania i ten rodzaj ryzyka, którym potrafi najlepiej zarządzać,
• wykorzystanie zdolności zarządczych podmiotu prywatnego, które daje szansę na prawidłowy, zgodny z przyjętym harmonogramem, przebieg realizacji przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot umowy,
• realizacja wyznaczonego celu i osiągnięcie korzyści przez strony umowy; każdy z podmiotów realizuje określone zadanie, strona publiczna zaspokaja potrzeby społeczne, strona prywatna realizuje satysfakcjonującą ją stopę zwrotu. Osiąganie celów jednostkowych przekłada się na cel główny zawarty w umowie i będący najważniejszym powodem nawiązania współpracy,
• zwiększenie wartości (value for money); niezbędne jest przeprowadzenie analizy porównawczej pomiędzy sumą korzyści wynikających z zastosowania PPP w odniesieniu do kosztów. Istotna rolę we wskaźniku odgrywają koszty, które należy porównać w metodzie tradycyjnej (zamówienie publiczne) koncep-cji PPP,
• oparcie współpracy na zasadach uwzględniających realia rynkowe, ściśle związane z osiąganiem wyznaczonego celu. Oparcie współpracy na zasadach rynkowych daje pierwszeństwo uwarunkowaniom ekonomicznym, a nie politycznym, w realizacji przedsięwzięć i zaspokajaniu potrzeb publicznych, dzięki czemu jest wielce prawdopodobne, że świadczenie dóbr i usług stanie się efektywniejsze i tańsze.
Współpraca podmiotów, aby uznana została za partnerstwo publiczno- -prywatne powinna odpowiadać następującym zasadom67:
1) musi opierać się na umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym, 2) musi być zawiązana pomiędzy podmiotami, które w ustawie o PPP zo-stały określone jako podmiot publiczny i jako partner prywatny,
3) musi służyć realizacji zadania publicznego,
4) przedmiotem umowy o PPP musi być realizacja przez partnera prywat-nego przedsięwzięcia za wynagrodzeniem na rzecz podmiotu publiczprywat-nego,
5) parter prywatny co najmniej w części powinien ponosić nakłady na rea-lizację przedsięwzięcia lub zapewnić ich poniesienie przez podmioty trzecie,
6) partnerstwo powinno przynosić korzyści dla interesu publicznego, przeważające w stosunku do korzyści wynikających z innych sposobów realiza-cji tego przedsięwzięcia,
67 Por. M. Kulesza, M. Bitner, A. Kozłowska, Ustawa o partnerstwie publiczno-pry-watnym..., s. 29.
7) przystąpienie do współpracy z partnerem prywatnym powinno być po-przedzone zamieszczeniem informacji o planowanej realizacji zadania w „Biu-letynie Zamówień Publicznych” (BZP) i „Biu„Biu-letynie Informacji Publicznej” (BIP), „Europejskim Dzienniku Zamówień Publicznych” („Tenders Electronic Daily” – TED)68,
8) wybór partnera prywatnego musi zostać dokonany na zasadach i w try-bie określonym w ustawie o PPP,
9) realizację przedsięwzięcia ma określać umowa zawarta pomiędzy stro-nami.
Partnerstwo publiczno-prywatne to złożony proces, obejmujący całokształt działań organizacyjnych, prawnych i finansowych zmierzających do osiągnięcia założonego celu, który wynika z roli i funkcji podmiotu publicznego.
Udział partnerów prywatnych w przedsięwzięciach realizowanych w for-mule partnerstwa publiczno-prywatnego umożliwia sektorowi publicznemu dostęp do:
1) środków finansowych sektora prywatnego, do których sektor publiczny nie ma dostępu przy tradycyjnych metodach finansowania zadań,
2) nowoczesnych, innowacyjnych rozwiązań, które podmioty prywatne udostępniają w ramach realizowanego przedsięwzięcia,
3) wiedzy i umiejętności prywatnego inwestora.
Na potrzeby niniejszej pracy autorka przyjęła, że partnerstwem publiczno-prywatnym będzie formuła finansowania zadań publicznych oparta na współ-pracy dwóch sektorów – publicznego i prywatnego – w zakresie realizacji przedsięwzięć inwestycyjnych lub świadczenia usług, która będzie efektem zgodnej woli w zakresie osiąganych korzyści (volue for money) z przedsięwzięcia i racjonalnego podziału ryzyk z nim związanych, będąca rezultatem wychodzenia naprzeciw oczekiwaniom i potrzebom zgłaszanym przez użytkowników, oparta na regulacjach prawnych w zakresie PPP. Jednocześnie formuła ta zwiększa
możliwości inwestycyjne sektora publicznego, gdyż środki finansowe zaanga-żowane w przedsięwzięcia PPP pochodzą od prywatnego inwestora. Tym samym sektor publiczny własne środki pieniężne może przeznaczać na zadania, których realizacja byłaby niemożliwa przy tradycyjnej metodzie finansowania wszystkich zadań. Zmienia się rola podmiotu publicznego z głównego dostawcy zadań publicznych w zarządcę i kontrolera. Rośnie zarazem znaczenie i rola sektora prywatnego z wykonawcy w dostawcę i koordynatora, a także głównego inwestora.
68 „Biuletyn Zamówień Publicznych” i „Europejski Dziennik Zamówień Publicznych” – zamiennie stosuje się w pracy określenie publikatory.