Modele partnerstwa publiczno-prywatnego

Wybór struktury organizacyjnej PPP uzależniony jest od charakteru inwe-stycji i warunków, w jakich będzie ona realizowana. Złożoność koncepcji i brak jednomyślności co do interpretacji partnerstwa publiczno-prywatnego powodują, że w praktyce wygenerowano różne rozwiązania (modele, formy), które odpo-wiadają idei. PPP nie przypisuje się w związku z powyższym jednego, konkret-nego schematu działania, ale umożliwia kombinacje zależne od specyfiki realizowanego przedsięwzięcia. Podstawą wyodrębnienia schematu współpracy są relacje pomiędzy stronami, charakter uczestnictwa w przedsięwzięciu oraz

podział ryzyka. Za najważniejszy jednak element przyjmuje się prawo własności do infrastruktury. Z tego punktu widzenia wyróżnia się dwa zasadnicze wa-rianty:

• wariant I – łączenie funkcji właściciela i operatora majątku, • wariant II – oddzielenie funkcji właściciela i operatora majątku90.

W wymienionych wariantach w praktyce ukształtowały się następujące mo-dele, w ramach których mogą być realizowane przedsięwzięcia partnerstwa publiczno-prywatnego:

• model niemiecki, • model brytyjski, • model francuski, • model przemysłowy91.

Zdaniem J. Zysnarskiego92 każdy z tych modeli może występować w formie czystej bądź mieszanej (typu BOT, Build-Operate-Transfer), łącząc w sobie elementy charakterystyczne dla co najmniej dwóch podstawowych modeli. Wyznacznikiem poszczególnych modeli jest prawo do własności infrastruktury.

W modelu niemieckim następuje połączenie funkcji właściciela i operatora. Podmioty, które sprawują obie te funkcje pozostają własnością jednostki samorządu terytorialnego, najczęściej gminy. Na uwagę zasługuje fakt, że podmiot świadczący usługi jest uzależniony od polityki władz lokalnych. Atrybut władzy najczęściej wykorzystywany jest przy ustalaniu cen za usługi (taryf), przy czym należy mieć na względzie interes najuboższych grup lokalnej społeczności. Polityka władz lokalnych w odniesieniu do cen i poziomu świad-czonych usług w tym modelu zaostrza się w okresach wyborczych, niejedno-krotnie stanowiąc ważną kartę przetargową. Doraźna polityka cenowa nie uwzględnia wydatków inwestycyjnych, co przekłada się na brak możliwości planowania cen w przyszłości, określenia przychodów, a nawet przygotowania dobrego biznesplanu, który stanowiłby podstawę określenia źródeł finansowania niezbędnych inwestycji. W sytuacji, gdy wpływy z opłat nie są w stanie pokryć wydatków inwestycyjnych oraz niemożliwe jest precyzyjne zaplanowanie przychodów niezbędne jest wsparcie finansowe ze strony władz lokalnych. W sposób naturalny ograniczane są przyszłe możliwości inwestycyjne, które uzależnione są od budżetu gminy.

Model niemiecki charakterystyczny jest dla większości funkcjonujących w Polsce przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych oraz ciepłowniczych. Jego zaletą jest łatwość utrzymania kontroli nad daną sferą usług, niski poziom cen,

90 J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług…, s. 28.

91 M. Bitner, Modele partnerstwa publiczno-prywatnego w krajach Unii Europejskiej, „Fi-nanse Komunalne” 2003, nr 2 Ekstra, s. 23–34; J. Szreder, Współdziałanie sektora publicznego i prywatnego w rozwoju lokalnym, Wyższa Szkoła Zarządzania w Słupsku, Słupsk 2004, s. 113– 114; J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne w sferze usług…, s. 28.

ochrona interesów najsłabszych grup społecznych. Za wadę należy uznać wpływ polityki lokalnej, ograniczoną rolę operatora oraz brak samodzielności w kształtowaniu polityki cenowej. Podmioty najczęściej zawierają kontrakty na usługi lub kontrakty na obsługę i zarządzanie.

Model brytyjski w ogólnych założeniach zbieżny jest z modelem niemiec-kim. Różnica polega na tym, że infrastruktura jest w nim własnością prywatną. Takie rozwiązanie stwarza możliwość działania kilku podmiotom świadczącym ten sam rodzaj usługi. Gmina zostaje pozbawiona praw kontrolno-nadzorczych nad zakresem świadczonych usług i poziomem cen za usługi. W odniesieniu do monopoli naturalnych wpływ na wybrane elementy może zostać zagwarantowa-ny w umowie sporządzanej przez strozagwarantowa-ny. Przyjmuje się, że istotna rola spoczywa wówczas na branżowych organach regulacyjnych, które kontrolują wzrost taryf oraz określają zasady przyłączenia do sieci nowych odbiorców. Rozwiązania przyjęte w tym modelu dopuszczają możliwość funkcjonowania kilku podmio-tów świadczących daną usługę, co sprzyja konkurencji. Właściciel świadczenie usług opiera na rachunku ekonomicznym. Cena usługi powinna pokrywać koszty stałe utrzymania sieci, koszty zmienne wytworzenia usługi oraz marżę zysku dla właściciela. Stąd wszelkie zmiany w otoczeniu prawno-ekono-micznym skutkują prawie natychmiastową zmianą cen. Wysokość taryf jest więc podstawowym elementem, za pośrednictwem którego właściciel-operator osiąga swój cel. Postuluje się, aby dostawcami usług były podmioty silne finansowo, które w razie wystąpienia przejściowych kłopotów zapewnią ciągłość dostaw usług publicznych.

Swoboda działania podmiotu dostarczającego usługi publiczne, stabilne wa-runki działania, możliwość prognozowania dochodów, a tym samym kształto-wanie polityki inwestycyjnej oraz brak bezpośredniego uzależnienia od władz lokalnych to zalety modelu brytyjskiego. Za wadę należy uznać brak ochrony interesów słabych finansowo grup społecznych. Charakterystyczne dla modelu typy umów to kontrakty na budowę, kontrakty na usługi, dzierżawa oraz sprzedaż.

Cechą charakterystyczną dla modelu francuskiego jest wyraźne oddzielenie funkcji właściciela infrastruktury od funkcji operatora. Właścicielem infrastruk-tury pozostaje gmina, a operatorem jest podmiot prywatny, którego wybór następuje w drodze przetargu93. W modelu występują dwie formy: concession de

travaux et de sernice, polegające na tym, że koncesjonariusz buduje i finansuje

inwestycje w zamian za prawo do eksploatacji i pobierania opłat od użytkowni-ków oraz concession de services, w ramach którego koncesjonariusz eksploatuje

93 W polskich warunkach wybór operatora następuje na podstawie przepisów Prawa zamó-wień publicznych. Wybór partnera prywatnego może nastąpić także na podstawie Ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi bądź Ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. Forma pobierania korzyści przez partnera prywatnego jest wyznacznikiem wyboru odpowiednich regulacji prawnych.

już istniejącą infrastrukturę (lub obiekt), utrzymuje, finansuje naprawy, uzysku-jąc przychody ze świadczonych usług. Po terminie umowy przedmiot koncesji trafia do podmiotu publicznego. Podmiot prywatny ma wpływ na politykę cenową oraz czynnie współpracuje z władzami gminy nad opracowaniem planu inwestycyjnego. Władze gminy określają taryfy cen na usługi, decydują o kierunku rozwoju infrastruktury. Umowy zawierane są na okres od 15 do 30 lat. Zarządzanie infrastrukturą może odbywać się w formie kontraktu menedżer-skiego, umowy dzierżawy czy koncesji. Wybór formy uzależniony jest od indywidualnych warunków w jakich mają być dostarczane usługi. Wybór kon-kretnej formy decyduje o zaletach i wadach poszczególnych rozwiązań. Zestawie-nie cech charakteryzujących powyższe modele prezentowane jest w tab. 1.6.

Tabela 1.6

Zestawienie charakterystycznych cech modeli partnerstwa publiczno-prywatnego Cecha Model niemiecki Model brytyjski Model francuski

1 2 3 4

Właściciel infrastruk-tury

Sektor publiczny Sektor prywatny Sektor publiczny Operator Sektor publiczny Sektor prywatny Sektor prywatny Obszar aktywności sektora publicznego kształtowanie polityki cenowej, podejmowanie decyzji inwestycyjnych ograniczona kontrola nad partnerem pry-watnym przez sektor publiczny, istotna rola branżowych organów regulacyjnych określanie taryf, kształtowanie polityki modernizacji i rozwo-ju sieci, finansowanie inwes-tycji Obszar aktywności sektora prywatnego utrzymanie infrastruk-tury, finansowanie modernizacji, zarządzanie mieniem, pobieranie opłat dążenie do efektywno-ści inwestycji, kształ-towanie cen, samodzielność w kształtowaniu po-lityki inwestycyjnej eksploatacja sieci, doradztwo na rzecz gminy w zakresie cen za usługi, współpraca przy ustalaniu kie-runków rozwoju i in-westycji

Poziom samodzielno-ści partnera prywat-nego (operatora)

mała duża ograniczona

Zalety utrzymanie kontroli przez sektor publicz-ny, niski poziom cen na usługi, ochrona interesów najsłab-szych grup społecz-nych

stabilne warunki dzia-łania operatora, brak uzależnienia od poli-tyki władz lokalnych, swoboda w kształto-waniu polityki inwestycyjnej, swobodna polityka cenowa

stabilne warunki funk-cjonowania operatora, niewielkie uzależnie-nie od decyzji polity-cznych

Tabela 1.6 (cd.)

1 2 3 4

Wady ograniczona

samo-dzielność operatora, uzależnienie operatora od polityki władz lokalnych

brak ochrony inte-resów najuboższych grup społecznych

ograniczona umową swoboda w kształto-waniu polityki inwe-stycyjnej

Zastosowanie gospodarka wodno-kanalizacyjna, głównie w Niemczech, Belgii, Holandii, USA komunikacja, oczyszczanie miasta, gospodarka cieplna ochrona zdrowia, edukacja, gospodarka wodno-kanalizacyjna Typ umowy kontrakty na usługi,

kontrakty na obsługę i zarządzanie dzierżawa, kontrakty na budowę, kontrakty na usługi, sprzedaż kontrakty menedżer-skie, koncesje na okres 15–30 lat, dzierżawa Źródło: oprac. własne na podstawie J. Zysnarski, Partnerstwo publiczno-prywatne. Teoria i praktyka, ODiDK Sp. z o.o., Gdańsk 2003, s. 24–33, Zarys ekonomii sektora publicznego, red. M. Brol, Wydawnictwo Uniwersytetu Ekonomicznego we Wrocławiu, Wrocław 2010, s. 180.

W literaturze pojawia się także model przemysłowy jako połączenie prywat-nej własności infrastruktury z zewnętrznym operatorem. W obszarze świadcze-nia usług publicznych model ten nie występuje. Zastosowanie może znaleźć w sieciach przemysłowych, gdzie dąży się do poprawy ich funkcjonowania przez przekazanie zarządu wyspecjalizowanym podmiotom⁹⁴.

Doświadczenia zagraniczne w realizacji zadań komunalnych sprowadzają się w zasadzie do zastosowania dwóch modeli: brytyjskiego, realizowanego w formie pełnej prywatyzacji i francuskiego, w którym publiczna sieć jest w zarządzie prywatnym prowadzonym na zasadzie koncesji lub w formie spółek

joint venture.

1.4.2. Formy organizacyjne występujące w formule partnerstwa