7. Opis wyników badania
7.1 Analiza i ocena stopnia trafności projektów w obszarze usług społecznych i
7.2.4 Efektywność kosztowa wsparcia w zakresie usług społecznych i aktywnej integracji
W niniejszym podrozdziale przeprowadzono analizę pozwalającą udzielić odpowiedzi na pytanie badawcze dotyczące typów projektów, które są najbardziej efektywne, tj.
osiągają najbardziej korzystny stosunek poniesionych nakładów do osiągniętych efektów.
W celu oceny efektywności kosztowej dokonano zestawienia postępu rzeczowego (stopień realizacji celów końcowych wskaźników produktu na 2023 r.) oraz postępu finansowego (stopień wykorzystania alokacji w Poddziałaniu). W celu zapewnienia rzetelności wyników analiza objęła swoim zakresem projekty zakończone (ze złożonym wnioskiem o płatność końcową). Aby możliwe było porównywanie postępu rzeczowego brane pod uwagę były wyłącznie wskaźniki Kluczowe i wskaźniki Specyficzne dla
programu. Przy czym nie dla wszystkich sprawozdawanych przez beneficjentów wskaźników zostały ustalone w Programie cele końcowe, dotyczy to szczególnie Poddziałania 6.1.2, w którym żaden wskaźnik nie ma ustalonego celu końcowego, co stanowiło powód wykluczenia tego wskaźnika z analizy. Warto zaznaczyć, iż moment, w którym przeprowadzona została analiza jest zbyt wczesny dla pełnej oceny efektywności.
Obecnie tylko niewielka część – 25 z 240 projektów – zostało zakończonych i mogło zostać objętych analizą efektywności. Skutkiem tej sytuacji jest brak możliwości uwzględniania w analizie wszystkich Poddziałań wchodzących w zakres badania.
34 K. Wódz, K. Faliszek, B. Kowalczyk, E. Leśniak-Berek, W. Mandrysz (2010) Programy Aktywności Lokalnej
jako instrument aktywizacji środowiska lokalnego w rozwiązywaniu problemów mieszkańców, Przegląd Socjologiczny, nr 4/2010(59) s.
29-60.
Tabela 11. Efektywność kosztowa
Poddziałanie
Średni stopień realizacji celów końcowych wskaźników produktu na 2023 r. (na podstawie danych z projektów zakończonych)
Stopień wykorzystania alokacji (wartość projektów zakończonych)
Koszt uzyskania 1%
celu końcowego wskaźników produktu
Poddziałanie 9.2.1 5,0% 1,7% 454 906,47 zł
Poddziałanie 9.3.2 1,6% 1,0% 1 273 093,22 zł
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych SL2014 oraz zapisów SzOOP
W obu Poddziałaniach średni stopień realizacji celów końcowych wskaźników
przewyższa średni stopień wykorzystania alokacji, co oznacza, iż w obu przypadkach postęp rzeczowy – osiągnięte efekty są proporcjonalnie większe niż postęp finansowy – poniesione nakłady. Sytuacja tak wskazuje na brak problemów w zakresie efektów. O tego rodzaju problemach można by mówić w przypadku gdyby postęp rzeczowy był niższy od finansowego. W Poddziałaniu 9.2.1 średni stopień realizacji celów końcowych wskaźników produktu na 2023 r. to 5,0% z kolei średni stopień wykorzystania alokacji jest niemal 3-krotnie niższy i wynosi 1,7%. W przypadku Poddziałania 9.3.2 różnica nie jest tak wysoka – średni stopień realizacji celów końcowych wskaźników produktu to 1,6%, a stopień wykorzystania alokacji 1,0%, lecz również w tym przypadku mamy do czynienia z korzystną z punktu widzenia efektywności przewagą postępu rzeczowego nad finansowym. Powyższe dane wskazują, iż projekty z zakresu aktywnej integracji (Poddziałanie 9.2.1) charakteryzują się wyższym poziomem efektywności kosztowej niż projekty z zakresu usług społecznych (Poddziałanie 9.3.2). Potwierdza to również
wyliczony koszt uzyskania 1% celu końcowego wskaźników produktu, który w projektach z zakresu aktywnej integracji wynosi 454,9 tys. zł, a w projektach dot. usług społecznych 1 273,1 tys. zł.
Powyższy wniosek o gorszej efektywności kosztowej projektów z zakresu usług
społecznych nie powinien stawać się argumentem dla ograniczania czy też zaprzestania wsparcia w tym zakresie. Ocena z perspektywy ekonomicznej opłacalności wsparcia tego typu czy świadczeń pomocy społecznej w ogóle powinna mieć znaczenie drugorzędne względem doniosłości celów jakie są dzięki nim realizowane. Pomoc społeczna jest wręcz z założenia ekonomicznie nieopłacalna, ale jest realizowana jako ucieleśnienie zasad ekonomii dobrobytu, a korzyści uzyskiwane przez jej beneficjentów są często niemierzalne.
7.3 O
CENA TRWAŁOŚCI I KOMPLEMENTARNOŚCIOstatnia część komponentu analitycznego raportu poświęcona jest ocenie trwałości i komplementarności ewaluowanej interwencji.
7.3.1 Komplementarność wsparcia w zakresie usług społecznych i aktywnej integracji
W niniejszym podrozdziale przeprowadzono ocenę komplementarności wsparcia w zakresie usług społecznych i aktywnej integracji. Komplementarność analizowana była w dwóch aspektach: (a) wewnętrznym – dotyczącym komplementarności inwestycji
dotyczących usług społecznych i aktywnej integracji, finansowanych z EFS i EFRR, wewnątrz Programu, (b) zewnętrznym – dotyczącym komplementarności inwestycji dotyczących usług społecznych i aktywnej integracji z działaniami finansowanymi z innych źródeł (w tym krajowych, m in. z zakresu Programu Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020.
Rozpatrując zagadnienie komplementarności wewnętrznej RPO WK-P 2014 stwierdzić należy, iż konstrukcja wsparcia w dziedzinie aktywnej integracji i usług społecznych stwarza pole do zaistnienia komplementarności pomiędzy wsparciem finansowanym z EFRR i EFS. Jest to możliwe ponieważ w ramach wsparcia EFS możliwe
współfinansowanie działalności / rozwoju placówek, których infrastruktura jest rozwijana w Poddziałaniu 6.1.2 w ramach EFRR. Mowa tu więc o uzupełnianiu wsparcia
infrastrukturalnego o wsparcie o charakterze „miękkim” np. , dzięki temu mamy do czynienia z jednej strony z lepszym wykorzystaniem powstałej infrastruktury, a z drugiej strony z możliwością występowania większej skuteczności wsparcia miękkiego dzięki wykorzystaniu nowej / zmodernizowanej infrastruktury. Opisany wyżej wariant
komplementarności jest najbardziej naturalny w przypadku uzupełniania się wsparcia z EFRR i EFS (komplementarności międzyfunduszowej).
Zapewnienie warunków do zaistnienia komplementarności nie jest działaniem wystarczającym dla faktycznego zapewnienia komplementarności. Konieczne jest
motywowanie działań realizatorów projektów do podejmowania działań zapewniających komplementarność (uzupełnianie się przedsięwzięć). Zgodnie z relacjami respondentów wywiadów jakościowych podejście IZ w tym zakresie zmieniało się w toku wdrażania interwencji. W początkowym okresie dążono do zapewnienia sztywnego powiązania projektów „miękkich” z projektami infrastrukturalnymi poprzez wymaganie realizacji uzupełniających projektów z EFS przez beneficjentów projektów z EFRR. Podejście to ograniczało jednak realizację projektów w ramach EFS, a dodatkowo pojawiał się problem braku środków z EFS na realizację projektów komplementarnych do już realizowanych przedsięwzięć z EFRR. Natomiast w ramach samego wsparcia EFS nie stosowano narzędzi mających zapewnić komplementarność ze wsparciem EFRR.
Rozwiązaniem problemu braków finansowaniu projektów komplementarnych mogłoby być zastosowanie instrumentu projektów zintegrowanych polegającego na prowadzeniu równolegle naborów na przedsięwzięcia „twarde” i „miękkie”, w których składane są
przez wnioskodawców pary powiązanych ze sobą projektów. Jest to jednak złożona proceduralnie formuła w związku z tym bardziej racjonalne byłoby stosowanie na etapie wyboru projektów mechanizmów zachęcających i/lub zobowiązujących projektodawców do łączenia komponentów: infrastrukturalnego i „miękkiego”.
Wyczerpywanie się wsparcia EFRR wymusiło zliberalizowanie podejścia do komplementarności – przy wyróżnianiu projektów komplementarnych przyjęto kryterium spójności celów obu przedsięwzięć bez rozróżniania sposobu finansowania środków. W konsekwencji jako przedsięwzięcia komplementarne możliwe było
wskazywanie dowolnych powiązanych funkcjonalnie działań.
Na poniższych wykresach zaprezentowane zostały wynika badania CAWI dotyczące kwestii realizacji działań komplementarnych do projektów realizowanych w ramach RPO WK-P 2014-2020.
Wykres 59. Uzupełnianie działań podejmowanych o inne działania w celu uzyskania lepszych efektów
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI z beneficjentami; wsparcie infrastrukturalne – n=34, aktywna integracja – n=51, usługi społeczne – n=90, ogółem – n=175
Blisko połowa – 45,7% - badanych realizatorów projektów wskazało, iż podejmowało działania uzupełniające mające na celu uzyskanie lepszych efektów. Tego rodzaju działania komplementarne najczęściej deklarowali realizatorzy projektów
infrastrukturalnych (58,8%), co nie powinno jednak dziwić ponieważ w tym obszarze prowadzone były przez IZ najistotniejsze działania motywujące beneficjentów do realizacji projektów komplementarnych. Nieco rzadziej działania uzupełniające
podejmowane były w odniesieniu do projektów z EFS – dotyczyło to 45,1% projektów z zakresu aktywnej integracji oraz 41,1% projektów z zakresu usług społecznych.
Na kolejnym wykresie scharakteryzowany został charakter realizowanych przedsięwzięć uzupełniających wsparcie RPO WK-P 2014-2020.
58,8%
45,1%
41,1% 45,7%
23,5%
45,1% 42,2% 39,4%
17,7%
9,8% 16,7% 14,9%
0%
20%
40%
60%
80%
wsparcie infrastrukturalne aktywna integracja usługi społeczne ogółem tak nie nie wiem \ trudno powiedzieć
Wykres 60. Charakter działań uzupełniających
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI z beneficjentami; wsparcie infrastrukturalne - n=20, aktywna integracja - n=24, usługi społeczne - n=38, ogółem - n=82, pytanie zadawane osobom, które zadeklarowały podejmowanie działań uzupełniających
Wsparcie infrastrukturalne najczęściej uzupełniane było o projekty „miękkie”
współfinansowane z EFS w ramach RPO WK-P 2014-2020 (65,0%), co wskazuje na częstą komplementarność wewnętrzną tych projektów. Relatywnie jako uzupełniające do projektów infrastrukturalnych podejmowanie były działania o charakterze „miękkim”
finansowane z innych źródeł (35,0%) oraz przedsięwzięcia infrastrukturalne finansowane z innych źródeł (25,0%). Jako działania uzupełniające projekty z zakresu aktywnej
integracji najczęściej wskazywano działania o charakterze „miękkim” finansowane z innych źródeł (37,5%) oraz działania w ramach POPŻ 2014-2020 (33,3%). Wysoki był tu również odsetek wskazań na „innego rodzaju działania”, lecz nie mamy tu do czynienia ze zwartą kategorią odpowiedzi, wskazywano tu głównie takie działania jak dystrybucja zasiłków celowych i innych środków pieniężnych, organizacja wypoczynku czy
finansowanie wyposażenia budynków / lokali. W przypadku projektów z zakresu usług społecznych najczęstszymi przedsięwzięciami uzupełniającymi były działania o
charakterze „miękkim” finansowane z innych źródeł niż RPO (44,7%) oraz inwestycje w infrastrukturę finansowane z innych źródeł niż RPO (34,2%). Można więc zauważyć
35,0%
Działania o charakterze „miękkim”
finansowane z innych źródeł
Działania o charakterze „miękkim”
finansowane z EFS w ramach RPO Województwa Kujawsko-Pomorskiego
Inwestycje w infrastrukturę (budynki / pomieszczenia i ich wyposażenie)
finansowane z innych źródeł Działania podejmowane w ramach Programu
Operacyjnego Pomoc Żywnościowa 2014-2020
Inwestycje w infrastrukturę (budynki / pomieszczenia i ich wyposażenie) finansowane z EFRR w ramach RPO Województwa Kujawsko-Pomorskiego Działania o charakterze „miękkim”
finansowane ze środków Programu Operacyjnego Wiedza Edukacja Rozwój (PO
WER)
Innego rodzaju działania,
wsparcie infrastrukturalne aktywna integracja usługi społeczne ogółem
prawidłowość, iż projektów EFRR częściej dotyczy komplementarność wewnętrzna – z przedsięwzięciami z EFS w ramach RPO, a projektów z EFS częściej dotyczy
komplementarność zewnętrzna – działania finansowane z innych źródeł.
Ze względu na dużą różnorodność oraz szerokie spektrum problemów na jakie odpowiada, wsparcie RPO w zakresie aktywnej integracji i usług społecznych jest komplementarne z działaniami wielu instytucji szczebla krajowego i regionalnego działających w obszarze rynku pracy i pomocy społecznej. Wsparcie z zakresu aktywnej integracji ze względu funkcje w zakresie aktywizacji zawodowej jest komplementarne ze wsparciem finansowanym Funduszu Pracy, w którym niektóre działania dotyczące np.
podnoszenia kompetencji są konkurencyjne w ramach wsparcia RPO. Ze względu na funkcje w zakresie aktywizacji społecznej wsparcie z zakresu aktywnej integracji jest komplementarne z całym spektrum wsparcia świadczonego w ramach systemu pomocy społecznej. Mamy tu do czynienia częściowo z relacją uzupełniania przez wsparcie RPO wsparcia świadczonego w ramach systemu pomocy społecznej, a w pewnym zakresie dochodzi tu do konkurencyjności obu źródeł wsparcia choćby w zakresie pracy socjalnej czy działań aktywizujących w oparciu o kontrakt socjalny. Warto wspomnieć w tym zakresie o komplementarności wsparcia RPO z działaniami finansowanymi z PFRON w zakresie aktywizacji osób z niepełnosprawności oraz organizacji dowozu.
Wsparcie RPO z zakresu usług społecznych jest komplementarne ze wsparciem świadczonym przez placówki stacjonarnej pomocy społecznej, dla których w ramach RPO budowana jest alternatywa w postaci usług świadczonych w środowisku lokalnym.
Analizowany obszar wsparcia RPO jest komplementarny z wieloma programami rządowymi:
▪ Program Senior+ - podobnie jak w ramach RPO możliwe jest wspieranie dziennych domów pobytu oraz klubów seniora,
▪ Program Opieka 75+, którego celem jest poprawa dostępności do usług opiekuńczych, które są wspierane również w ramach RPO,
▪ Program Opieka wytchnieniowa, finansowanie usług krótkotrwałej opieki wytchnieniowej dla osób niepełnosprawnych, w ramach RPO świadczone jest wsparcie o podobnej funkcji w wymiarze długoterminowym,
▪ Program Dostępność Plus – w ramach którego realizowane są działania
zwiększające dostępność dla osób niepełnosprawnych w obszarach architektura, transport, edukacja, służba zdrowia, cyfryzacja, usługi, konkurencyjność i
koordynacja, w ramach RPO również stosowane są wymagania dotyczące dostępności,
▪ Program asystent rodziny i koordynator rodzinnej pieczy zastępczej, w ramach którego dofinansowywane są koszty wynagrodzenia asystentów rodziny i koordynatorów rodzinnej pieczy zastępczej, wsparcie to jest skierowane do tej samej grupy docelowej, co RPO,
▪ Program Od zależności ku samodzielności, wsparcie mające na celu
usamodzielnienie osób z zaburzeniami psychicznymi, w ramach RPO mamy do czynienia ze wsparciem o zbliżonej funkcji,
▪ Program Pokonać bezdomność. Program pomocy osobom bezdomnym, wsparcie infrastruktury miejsc świadczenia usług dla osób bezdomnych oraz wsparcie o charakterze miękkim, wsparcie RPO jest również kierowane do tej grupy docelowej,
▪ Programu Centra opiekuńczo-mieszkalne, program mający na celu zapewnienia osobom niesamodzielnym możliwości zamieszkiwania w formie pobytu
dziennego lub całodobowego, wsparcie o analogicznej funkcji lecz w wariancie środowiskowym znajduje się w RPO,
▪ Program Usługi opiekuńcze dla osób niepełnosprawnych, mający zwiększenie dostępności do usług opiekuńczych, wsparcie tego rodzaju świadczone jest również w RPO,
▪ Rządowy Program na rzecz Aktywności Społecznej Osób Starszych na lata 2014–
2020 - wsparcie aktywizacyjnej o zbliżonych funkcjach, co oferowane w ramach RPO.
Nie sposób w tym aspekcie pominąć komplementarności wsparcia RPO ze wsparciem w postaci świadczenia wychowawczego 500+. W ramach RPO WK-P 2014-2020 nie
występuje wsparcie analogiczne, lecz w tym wypadku mamy do czynienia z relacją uzupełniania się. Wsparcie finansowe może być cenną pomocą dla rodzin w trudnej sytuacji, kiedy ograniczone są możliwości aktywizacji czy podnoszenia kompetencji przez członków rodziny.
Warto wspomnieć również o komplementarności wsparcia RPO WK-P 2014-2020 z innymi programami unijnymi. Na leży wskazać tu przede wszystkim PO WER, w którym obszarami komplementarnymi są wsparcie podmiotów ekonomii społecznej oraz działania mające na celu rozwój kompetencji pracowników pomocy społecznej. Jako komplementarny wyróżnić należy – zgodnie z resztą z zaprezentowanymi wcześniej wskazaniami respondentów – POPŻ 2014-2020 mający na celu dostarczanie osobom najuboższym pomocy żywnościowej w formie paczek lub posiłków. Można tu wyróżnić dwa wymiary komplementarności, z jednej strony mamy tu do czynienia ze wspólnym celem RPO WK-P 2014-2020 i POPŻ 2014-2020 jakim jest zwiększenie jakości życia osób
w najtrudniejszej sytuacji i w tym aspekcie działania obu programów uzupełniają się wzajemnie. Drugim aspektem komplementarności jest podobieństwo instrumentów wsparcia, ponieważ w ramach POPŻ 2014-2020 jako uzupełniające także podejmowane są działania mające na celu włączenie społeczne.
Reasumując, w RPO WK-P 2014-2020 ma miejsce komplementarność wewnętrzna polegającą na uzupełnianiu inwestycji infrastrukturalnymi działaniami o charakterze miękkim. Wsparcie RPO WK-P w zakresie aktywnej integracji i usług społecznych jest komplementarne z wieloma działaniami podejmowanymi przez instytucje rynku pracy, instytucje pomocy społecznej, placówki stacjonarnej pomocy społecznej oraz
działaniami realizowanymi w ramach rządowych i unijnych programów operacyjnych.
Źródłem wielowymiarowej komplementarności jest różnorodność wsparcia RPO WK-P 2014-2020 oraz szerokie spektrum problemów i grup docelowych objętych wsparciem.
W przypadku części form wsparcia RPO WK-P 2014-2020 istnieje wsparcie
konkurencyjne finansowane z innych źródeł (rządowych lub samorządowych). Nie należy jednak spodziewać negatywnych konsekwencji konkurencyjności źródeł finansowania ze względu na odpowiednio duże zapotrzebowanie wśród odbiorców wsparcia.
7.3.2 Trwałość efektów wsparcia w zakresie usług społecznych i aktywnej