7. Opis wyników badania
7.1 Analiza i ocena stopnia trafności projektów w obszarze usług społecznych i
7.2.2 Efekty wsparcia w zakresie poprawy funkcjonowania pomocy społecznej
7.2.2.2 Zmiany w funkcjonowaniu systemu pomocy społecznej
Niniejszy podrozdział dotyczy efektów odnoszących się do zmian w funkcjonowaniu systemu pomocy społecznej. Chodzi tutaj przede wszystkim o kwestię partycypacji podmiotów ekonomii społecznej (w tym: organizacji pozarządowych) we wdrażaniu
działań dotyczących włączenia społecznego oraz skali i jakości współpracy między instytucjami pomocy społecznej oraz sektorem pozarządowym, która to współpraca dotyczyłaby wsparcia osób najbardziej oddalonych od rynku pracy. W ramach oceny efektów wsparcia dla funkcjonowania systemu pomocy społecznej dodatkowo uwzględniono oddziaływanie interwencji na deinstytucjonalizację opieki i sposobu świadczenia usług społecznych w województwie kujawsko-pomorskim.
Na poniższym wykresie przedstawiono dane obrazujące skalę i charakter występowania efektów realizowanych projektów w zakresie współpracy międzysektorowej.
Wykres 48. Efekty projektów w zakresie współpracy pomiędzy instytucjami pomocy społecznej a trzecim sektorem
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI z beneficjentami; współpraca z organizacjami pozarządowymi (pytanie zadawane przedstawicielom instytucji pomocy społecznej) wsparcie infrastrukturalne – n=31, aktywna integracja – n=35, usługi społeczne – n=45, ogółem – n=111; współpraca z ośrodkami pomocy społecznej (pytanie zadawane przedstawicielom NGO) aktywna integracja – n=15, usługi społeczne – n=18, ogółem – n=33
W przypadku żadnego z identyfikowanych efektów nie mamy do czynienia z jego występowaniem w odniesieniu do więcej niż jednej trzeciej projektów. Relatywnie największa skala efektów dotyczy: zwiększenia współpracy z organizacjami
pozarządowymi oraz lepszej jakości współpracy z organizacjami pozarządowymi (po 25,2% wskazań). Z kolei w przypadku efektów dotyczących większej skali współpracy z ośrodkami pomocy społecznej oraz lepszej jakości współpracy z ośrodkami pomocy społecznej skala ich występowania była wyraźnie mniejsza (odpowiednio: 13,2% i 11,9%).
Innymi słowy, znacznie bardziej optymistyczni w ocenie skuteczności interwencji w zakresie zwiększania współpracy międzysektorowej okazali się przedstawiciele sektora publicznego, którzy dostrzegają fakt zwiększenia kooperacji z „trzecim sektorem”.
Przedstawiciele tego ostatniego odczuwają jednak wzrost skali czy poprawę jakości takiej współpracy w znacznie mniejszym stopniu. W obu grupach natomiast dostrzec
31,0%
31,0%
30,2%
32,6%
25,6%
20,9%
20,7%
19,5%
11,5%
11,5%
25,2%
25,2%
13,2%
11,9%
0% 20% 40%
Większa skala współpracy z organizacjami pozarządowymi
Lepsza jakość współpracy z organizacjami pozarządowymi
Większa skala współpracy z ośrodkami pomocy społecznej
Lepsza jakość współpracy z ośrodkami pomocy społecznej
wsparcie infrastrukturalne aktywna integracja usługi społeczne ogółem
należy prawidłowość polegającą na tym, że znacznie większy potencjał kooperacyjny cechuje projekty z zakresu aktywnej integracji niż usług społecznych.
Wyniki badania jakościowego zdają się w większym stopniu uwiarygodniać diagnozę stanu rzeczy wynikającą z opinii przedstawicieli sektora pozarządowego. Respondenci zwracali bowiem uwagę, że cały czas stanowi trudność kwestia nawiązywania
rzeczywistych i dobrze funkcjonujących partnerstw międzysektorowych. Powodami takiej sytuacji są m.in.: niewystarczający kapitał zaufania wśród obu stron ewentualnej
kooperacji; odmienność jakościowa i ilościowa potencjałów oraz różnice w sposobie funkcjonowania podmiotów publicznych i pozarządowych; niechęć sektora publicznego do „oddawania pola” w zakresie usług społecznych. Niewystarczająco skuteczne okazały się w tym kontekście stosowane – na etapie aplikowania o wsparcie – preferencje
dotyczące formowania partnerstw o charakterze międzysektorowym. Jednocześnie, uczestnicy badania jakościowego zwracali uwagę, że – pomimo powyższych zastrzeżeń – pojawiają się przedsięwzięcia, w których mówić możemy o funkcjonalnej współpracy pomiędzy jednostkami samorządowymi a sektorem pozarządowym. Ta funkcjonalność dotyczy m.in. podziału zadań i odpowiedzialności w taki sposób, że podmiot „trzeciego sektora” odpowiedzialny jest w projekcie za realizację określonych działań
merytorycznych, rekrutację uczestników projektu itp., natomiast podmiot samorządowy bierze na siebie odpowiedzialność w zakresie zapewnienia trwałości rezultatów projektu (dysponując niezbędnym do tego potencjałem finansowym i organizacyjnym –
organizacje pozarządowe często takim potencjałem nie dysponują, co podkreśla się także w opracowaniach naukowych na ten temat29). Wydaje się zresztą, że kwestia współpracy międzysektorowej ma – poza zapewnieniem odpowiedniej jakości realizowanych działań projektowych – szczególnie istotne znaczenie właśnie dla zachowania trwałości efektów danego przedsięwzięcia. Dla samodzielnie realizujących projekt organizacji pozarządowych potencjalną barierą jest tutaj bowiem np. brak możliwości korzystania ze środków krajowych, które adresowane są wyłącznie do publicznych jednostek systemu pomocy społecznej.
Uwzględniając powyższe, wydaje się, że w przyszłym okresie finansowania powinny być kontynuowane i wzmacniane działania zorientowane nie tylko na zwiększenie stopnia partycypacji „trzeciego sektora” w realizacji działań z zakresu usług społecznych i
aktywnej integracji, ale przede wszystkim na zwiększenie skali współpracy podmiotów z tego sektora z samorządowymi ogniwami systemu pomocy społecznej.
29 zob. E. Bogacz-Wojtanowska (2012) Problemy organizacji pozarządowych przekształcających się w podmioty ekonomii społecznej, Ekonomia Społeczna NR 1 / 2012 (4); B. Charycka, M. Gumkowska (2019) Kondycja organizacji pozarządowych 2018, Stowarzyszenie Klon/Jawor, Warszawa.
Drugie zagadnienie podejmowane w niniejszym podrozdziale dotyczy efektów zakresie deinstytucjonalizacji opieki i sposobu świadczenia usług społecznych w województwie kujawsko-pomorskim.
Wykres 49. Oferowanie w ramach projektu usług świadczonych w środowisku lokalnym
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI z beneficjentami; aktywna integracja – n=51, usługi społeczne – n=90, ogółem – n=141, pytanie zadawane realizatorom projektów w ramach EFS
Jak wynika z powyższych danych, w większości projektów (70,2%) możemy mówić o realizacji wsparcia w formule zdeinstytucjonalizowanej, tj. świadczonej w środowisku lokalnym. Większy potencjał w zakresie deinstytucjonalizacji cechuje usługi społeczne, gdzie wsparcie w środowisku lokalnym było oferowane uczestnikom w przypadku aż 78,9% projektów. W przypadku projektów z zakresu aktywnej integracji było to 54,9%.
Uwzględniając powyższe dane, ale także analizując charakter wspieranych i faktycznie realizowanych projektów, stwierdzić należy, że ewaluowana interwencja pozytywnie oddziałuje na proces deinstytucjonalizacji. Z punktu widzenia funkcjonalności i użyteczności wsparcia jest to rozwiązanie korzystne, pomoc osobom zagrożonym wykluczeniem społecznym lub niesamodzielnym, właśnie w takiej formule jest o wiele bardziej uzasadniona niż realizowana w formule instytucjonalnej. Jednocześnie jednak, pamiętać należy, że deinstytucjonalizacja jest zjawiskiem i postulatem relatywnie nowym, co oznacza, że po stronie np. dostawców usług społecznych i wsparcia w zakresie
aktywnej integracji, czy nawet samych odbiorców pomocy, może pojawiać się opór przed jej wdrażaniem lub korzystaniem z niej. Z tego względu w prowadzonych badaniach ankietowych obie te grupy poproszono o dokonanie oceny wsparcia w środowisku lokalnym w relacji do wsparcia realizowanego w formule
zinstytucjonalizowanej.
54,9%
78,9%
70,2%
33,3%
15,6% 22,0%
11,8%
5,6% 7,8%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
aktywna integracja usługi społeczne ogółem
tak nie nie wiem \ trudno powiedzieć
Wykres 50. Ocena skali efektów wsparcia instytucjonalnego w opozycji do wsparcia w środowisku lokalnym
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI / CATI z beneficjentami; aktywna integracja – n=28; usługi społeczne – n=71, ogółem – n=99
Wśród realizatorów projektów, którzy dysponują skrystalizowaną opinią w odniesieniu do oceny skali efektów wsparcia instytucjonalnego w opozycji do wsparcia w środowisku lokalnym, dominuje przekonanie o uzyskiwaniu lepszych efektów w przypadku realizacji wsparcia w środowisku lokalnym niż wsparcia instytucjonalnego. Dotyczy to w
szczególności beneficjentów realizujących projekty w zakresie usług społecznych.
Jednocześnie, należy zauważyć, że relatywnie duży odsetek beneficjentów miał kłopot z jednoznacznym określeniem przewagi któregoś z modeli wsparcia (szczególnie dotyczy to realizatorów projektów z zakresu aktywnej integracji). Oznacza to, że stosunkowo duża część podmiotów realizujących ewaluowane projekty nie jest w sposób wyraźny przekonana o przewadze modelu zdeinstytucjonalizowanego (przy czym głosy o zdecydowanie lepszych efektach wsparcia instytucjonalnego były wyrażane przez niewielki odsetek respondentów).
14,3%
0 - Zdecydowanie lepsze efekty wsparcia w środowisku lokalnym
10 - Zdecydowanie lepsze efekty wsparcia instytucjonalnego
aktywna integracja usługi społeczne ogółem
Wykres 51. Preferencje niesamodzielnych uczestników projektów w zakresie formy pomocy
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badania CAWI / CATI z uczestnikami projektów; aktywna integracja – n=13 usługi społeczne – n=77, ogółem – n=90
W przypadku uczestników projektów zdecydowanie dominuje sytuacja preferowania wsparcia w formie zdeinstytucjonalizowanej – aż 72,2% badanych woli tego rodzaju formułę pomocy realizowaną przez wizyty opiekuna / asystenta w domu w celu pomocy w codziennych czynnościach. Stały pobyt w ośrodku pomocy, np. domu pomocy
społecznej jawi się jako bardziej atrakcyjny tylko dla 14,4% badanych (wyłącznie dla uczestników przedsięwzięć z zakresu usług społecznych).
W kontekście analizy kwestii deinstytucjonalizacji pomocy istotne jest także odniesienie do zapisów „Ogólnoeuropejskich wytycznych dotyczących przejścia od opieki
instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności”. Dokument ten stanowi wytyczne dotyczące wspierania i wdrażania trwałego przejścia od opieki instytucjonalnej do innych rozwiązań opieki świadczonej, na poziomie lokalnych społeczności w przypadku dzieci, osób niepełnosprawnych, mających problemy ze zdrowiem psychicznym i osób starszych. W rozumieniu niniejszego dokumentu, „zakład”
definiuje się jako każdą placówkę opieki stacjonarnej, gdzie osoby przebywające w nich są odizolowane od społeczności, zmuszone do mieszkania razem, nie mają
wystarczającej kontroli nad swoim życiem i nad decyzjami, które ich dotyczą, a wymagania organizacyjne mają zazwyczaj pierwszeństwo nad ich indywidualnymi potrzebami. Zalecenia zawarte w tym dokumencie zostały poparte argumentacją, mówiącą o wspieraniu rozwiązań świadczonych na poziomie lokalnych społeczności, które mają być alternatywą dla „zakładów”. Biorąc pod uwagę powszechność opieki instytucjonalnej w Europie oraz to, że zdarzają się w jej ramach naruszenia praw człowieka, czy inne szkodliwe jej skutki, dokument ten sugeruje odchodzenie od rozwiązań „zakładowych”. Należy zamiast tego, przede wszystkim korzystać z istniejących systemów społeczności lokalnych i zaangażować się we wspieranie rozwiązań świadczonych na poziomie lokalnym. W celu ustalenia jakie wystąpią w
0,0%
16,9% 14,5%
84,6%
70,1% 72,2%
15,4% 13,0% 13,3%
0%
20%
40%
60%
80%
100%
aktywna integracja usługi społeczne ogółem
Stały pobyt w ośrodku pomocy np. ośrodku pomocy społecznej
Wizyty opiekuna / asystenta w domu w celu pomocy w codziennych czynnościach Nie wiem / trudno powiedzieć
dokumencie rekomendacje odnośnie deinstytucjonalizacji, dokonana została ocena bieżącej sytuacji, która zawierała analizę istniejących systemów, ocenę zasobów, które mogą być wykorzystane do tytułowego „przejścia” – w tym informacje o istniejących usługach w lokalnych społecznościach. W oparciu o tę analizę, dokument wskazuje jak przygotować strategię oraz plan działania na rzecz przeprowadzenia
deinstytucjonalizacji. Ważnym pytaniem do rozstrzygnięcia, jest pytanie jakich
uczestników zaangażować w ten proces zarówno na szczeblu lokalnym, jak i krajowym oraz stworzenie odpowiednich ram prawnych dla usług, które będą świadczone na poziomie tych lokalnych społeczności. Niezbędny tutaj jest przegląd istniejącego ustawodawstwa i polityki – należy zadbać o prawa poszczególnych grup do życia w społeczeństwie, odpowiednio zdefiniować zdolności do czynności prawnych i opieki prawnej, zapewnić dostęp do podstawowych usług i infrastruktury. Zwrócenie uwagi na przypadki przymusowego umieszczania w zakładzie i przymusowego leczenia, w
kontekście ram prawnych, również jest mocno akcentowane. Omawiany dokument wskazuje jakie są możliwe warianty usług świadczonych na poziomie lokalnych
społeczności: określa on ich zasady rozwoju i świadczenia. Podkreślane jest zwłaszcza, że nie należy rozdzielać rodzin, kiedy nie jest to konieczne (kwestia zapobiegania
umieszczania w zakładach pojawia się dość często), wspierania samodzielności wśród wszystkich grup wsparcia, oraz stosowanie działania profilaktycznego wobec
określonych problemów. Wszystkie działania prowadzone w kierunku
deinstytucjonalizacji „zakładowego” prowadzenia wsparcia dla osób wymagających pomocy, wymagają wykorzystania określonych zasobów finansowych, materialnych i ludzkich. Potrzebna jest ich kontrola i planowanie – o czym również jest mowa w rzeczonym dokumencie. Zdecydowanie ważne jest powiązanie kosztów, potrzeb i wyników wsparcia, wsparcie/finansowanie personelu i istniejących już działań, ale też nowych, tak aby zmieniać bariery życiowe/dostępu wsparcia w jego sposobności. Sam element planowania – według niniejszych wytycznych – powinien być stosowany na wspomnianym wcześniej poziomie „makro”, ale też „mikro”, czyli w relacji do potrzeb indywidualnych osób. Silną rekomendacją w tym względzie jest angażowanie
wspieranych jednostek w podejmowanie decyzji dotyczących ich przyszłości, wspieranie ich w podejmowaniu inicjatyw samemu oraz prowadzenie doradztwa dotyczącego tej aktywności. Kwestią kluczową jest uniknięcie ponownego umieszczenia w „zakładzie”, jeśli tylko jest to możliwe. Dokument podkreśla, że nie wystarczy fizyczne przeniesienie osoby poza „zakład” do nowego miejsca zamieszkania, czy placówki – niezbędne jest stałe wsparcie użytkowników usług podczas tego przejścia, wsparcie samych ich opiekunów i walka z różnymi oporami wobec zmian. Wszelkie działania raczej nie powinny przy tym powielać praktyk stosowanych w „zakładach”. Potrzebna jest ocena i
weryfikacja stosowanych działań. Dokument sugeruje możliwe kryteria pomiaru jakości usług oraz definiowanie treści standardów jakości (samo opracowanie zasad oraz strategii monitorowania i oceny) i wdrażanie ich na różnych szczeblach zarządzania.
Wytyczne dotyczące przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności, wskazują jeszcze także na kwestię jakości i rozwoju personelu zajmującego się tą tematyką wsparcia. W dokumencie mowa jest o tym, jak ważne jest planowanie (nadawanie określonych ról i zadań), szkolenie i wpajanie określonych zachowań zawodowych i etycznych. Wspomina się także o istniejących barierach, występujących w tym procesie rozwoju personelu.
Działania prowadzone w ramach RPO WK-P 2014-2020 rozpoznają problemy oraz potrzeby określonych grup, których dotyczą omawiane powyżej wytyczne. Wśród tych występujących w RPO i Wytycznych są przede wszystkim: osoby niepełnosprawne (fizycznie i umysłowo), dzieci i osoby starsze. Sama kwestia funkcjonowania w
społeczeństwie na satysfakcjonującym poziomie (usuwanie barier stojących na drodze tego funkcjonowania) oraz samej możliwości tego funkcjonowania jest często tematem przewodnim zarówno w RPO jak i „Ogólnoeuropejskich wytycznych dotyczących przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności”.
Program rozpoznaje potrzeby wsparcia osób niesamodzielnych oraz ich otoczenia – pojedynczych osób i rodzin bezradnych sprawach opiekuńczo-wychowawczych i w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Dokument RPO dostrzega, że region
województwa kujawsko-pomorskiego charakteryzuje niski poziom kapitału społecznego i aktywności obywatelskiej. W kontekście podejmowanych w Programie działań
deinstytucjonalizacyjnych należy podkreślić, że wsparcie RPO zakłada realizację idei usamodzielniania. Jest to realizowane poprzez wspieranie domów samopomocy, mieszkań wspomaganych, klubów samopomocy, czy rozwój pomocy środowiska,
sąsiedzkiej, wsparcie materialne (np. wypożyczanie sprzętu), czy edukację i promocję idei społeczeństwa wspieranego lokalnie. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że realizowane w ramach RPO WK-P 2014-2020 działania są zgodne z ideą
deinstytucjonalizacji opieki realizowanej w oparciu o „Ogólnoeuropejskie wytyczne dotyczące przejścia od opieki instytucjonalnej do opieki świadczonej na poziomie lokalnych społeczności”.