Elektronizacja posiedzeń organów kolegialnych

Jedną z najistotniejszych i najszerzej dyskutowa-nych w doktrynie zmian jest wprowadzenie moż-liwości prowadzenia obrad organów kolegialnych w sposób zdalny⁹. Ustawodawca w art. 15zzx ust. 1 6 T.j. Dz.U. 2019, poz. 1843.

7 Dz. U. 2019, poz. 1186, z późn. zm.

8 Dz. U. 2020, poz. 293 i 471.

9 A. Misiejko (2020), Zdalny tryb obradowania orga-nów kolegialnych jednostek samorządu terytorialnego, https://sip.lex.pl/komentarze-i-publikacje/poradniki/

zdalny-tryb-obradowania-organow-kolegialnych-jed-specustawy o COVID-19, obowiązującym od dnia 31 marca 2020 r., wprowadził regulację, zgodnie z którą w okresie obowiązywania stanu zagroże-nia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związ-kach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachun-kowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podej-mować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzy-staniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).

Norma ma zastosowanie w stanach, których wprowadzenie, zarówno w zakresie podmioto-wym, jak i przedmiotopodmioto-wym, jest ściśle uregulowane w Ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi¹⁰.

Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie zgodnie z art. 15 zzx ust. 2 specustawy o COVID-19. Regulację tę stosuje się odpowiednio do kole-gialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz innych organach działających kolegialnie.

Ustawodawca określił zatem dwie formy zdal-nego trybu obradowania: 1) z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość, 2) korespondencyjnie. W zakresie pierwszej z tych form ustawodawca nie wskazuje wprost, czy środki porozumiewania się na odległość obejmują środki komunikacji elektronicznej lub choćby niektóre z nich. Należy jednak zauważyć, iż zgodnie z Ustawą

nostek-samorzadu-151363178 [dostęp: 26.05.2020];

T. Borowski (2020), Samorządy też muszą nauczyć się działać w czasie pandemii, https://www.prawo.pl/

samorzad/zdalne-sesje-i-posiedzenia-komisji-rad-sa-morzadow-sa,499069.html [dostęp: 25.05.2020].

10 Dz.U. 2019, poz. 1239 z późn. zm.

z 18.07.2002 r. o świadczeniu usług drogą elektro-niczną¹¹ środki komunikacji elektronicznej zgod-nie z art. 2 pkt 5) stanowią rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracu-jące z nimi narzędzia programowe, umożliwiawspółpracu-jące indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności poczta elek-troniczna. Należy zatem rozumieć szeroko pojęcie środków komunikacji elektronicznej.

Na gruncie ustawy o świadczeniu usług drogą elektroniczną

poja-wiło się również zapa-trywanie wskazujące, że w niektórych sytu-acjach możemy mieć do czynienia z usługą świadczoną na odległość również w sytuacji, gdy strony fizycznie znajdują się w jednym miejscu¹². Regulacja w art. 15 zzx specustawy o COVID-19 umożliwia ponadto obradowanie w trybie hybrydowym. Może on polegać np. na zorgani-zowaniu sesji z wykorzy-staniem tradycyjnej sali obrad (lub jakiegokolwiek dostępnego i

odpowied-niego pomieszczenia), w której przebywa przewod-niczący i część radnych, natomiast pozostali radni komunikują się za pośrednictwem ustalonych środ-ków (np. aplikacji telekonferencyjnej).

Rozwiązanie to wydaje się bardzo korzystne chociażby ze względu na brak kontrowersji związa-nych z jawnością obrad. Zauważyć bowiem należy, że ustawodawca nie ograniczył wprost stosowa-nia przepisów gwarantujących jawność w sytuacji przeprowadzenia sesji w trybie zdalnym. Z uwagi 11 T.j. Dz.U. 2020, poz. 344.

12 M. Świerczyński (2009), Komentarz do art. 2, w:

Gołaczyński J. (red.), Ustawa o świadczeniu usług drogą elektroniczną, Warszawa: Wydawnictwo Wolters Kluwer, s. 42.

na obradowanie w trybie zdalnym mieszkańcy mają ograniczony dostęp do obrad. Oczywiście zależy to od możliwości technicznych organów. Możliwe jest bowiem, że mieszkańcy otrzymają możliwość uczestniczenia w telekonferencji on-line, pojawiają się jednak pytania o bezpieczeństwo takiego połą-czenia, a także ochronę danych osobowych biorą-cych udział w sesji mieszkańców.

Wątpliwości w zakresie procedowania zdal-nego wyraził także Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zwrócił on uwagę, iż sam zamysł wydaje się słuszny, brak jest jednak przepi-sów określających zasady obradowania i głosowania w sposób zdalny. Stan-dardowe zasady obrad na sesjach rad gmin, w tym sposób przepro-wadzania glosowania, określa statut gminy.

Projektowana ustawa nie reguluje szczegółowo tych kwestii, co może mieć wpływ na ocenę legalności uchwał podjętych przez organy stanowiące gmin w trybie zdalnym, w tym aktów prawa miejsco-wego określających prawa i obowiązki obywateli¹³.

Liczne wątpliwości wzbudza także kwestia, czy zdalny tryb obradowa-nia powinien być regulowany statutem jednostek samorządowych. Wiele gmin wprowadziło zmiany w tym zakresie do statutów. Jednakże przepisy art.

15zzx specustawy COVID-19 stanowią w tym zakre-sie samoistną podstawę działania. Natomiast zmiana statutu może być użyteczna zwłaszcza w zakresie doprecyzowania kwestii wątpliwych.

Pojawiają się jednak zarzuty wadliwości regu-lacji statutowych co do okoliczności uzasadniających 13 RPO (2020), Wystąpienie RPO z dnia 26.03.2020 r.

Koronawirus. Uwagi RPO do projektu specustawy dla Sejmu, https://www.rpo.gov.pl/pl/content/koro-nawirus-uwagi-rpo-do-projektu-specustawy [dostęp:

25.05.2020].

Wątpliwości w zakresie procedowania zdalnego wyraził także Rzecznik Praw Obywatelskich. Zwrócił on uwagę, iż sam

zamysł wydaje się słuszny, brak jest jednak przepisów określających zasady

obradowania i głosowania w sposób zdalny. Standardowe zasady obrad na sesjach rad gmin, w tym sposób przeprowadzania glosowania, określa statut gminy. Projektowana ustawa nie

reguluje szczegółowo tych kwestii, co może mieć wpływ na ocenę legalności

uchwał podjętych przez organy stanowiące gmin w trybie zdalnym,

w tym aktów prawa miejscowego określających prawa i obowiązki

obywateli.

stosowanie zdalnych form obradowania. Uchwalone przepisy mają charakter regulacji szczególnej. Wynika to z faktu, iż wprowadzone zmiany nie zostały dodane do wszystkich trzech ustrojowych ustaw samorzą-dowych, lecz do ustawy zawierającej – jak wynika już z samego jej tytułu – rozwiązania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywo-łanych nimi sytuacji kryzysowych. Szczególny cha-rakter tych regulacji wynika także z tego, że mogą być one stosowane wyłącznie w okresie obowiązy-wania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii. Wynika z tego jednoznacznie, iż zdalny tryb obradowania nie będzie możliwy po zakończe-niu obecnie trwającego stanu epidemii, o ile w jego miejsce nie zostanie wprowadzony czas zagrożenia epidemiologicznego. Na taką interpretację wska-zuje także uzasadnienie do specustawy o COVID-19, w którym stwierdzono, że dopiero specustawą następuje „wprowadzenie możliwości zdalnego obradowania i podejmowania rozstrzygnięć przez kolegialne organy w jednostkach samorządu tery-torialnego (rady, sejmiki i zarządy) oraz w regional-nych izbach obrachunkowych oraz samorządowych kolegiach odwoławczych (kolegium)”¹⁴.

Należy zwrócić uwagę na rozstrzygnięcia nad-zorcze wojewodów zapadłe w wyniku kontroli uchwał o zmianie statutów, w których wskazuje się, że w przy-padku wprowadzania regulacji odmiennej aniżeli wynika z normy art. 15 zzx specustawy o COVID-19 postanowienia te naruszają prawo. Przykładowo stanowienie w statutach gmin okoliczności umoż-liwiających przeprowadzenie sesji zdalnych nie tylko w przypadku wprowadzenia stanu epidemii, ale umożliwiających również zdalny tryb obrad w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej albo stanu wojennego, nie jest prawidłowe. Rozszerzenie regulacji ustawowej o okoliczności w niej niewskazane, przy wystąpie-niu których stosowanie zdalnego trybu obradowa-nia byłoby dopuszczalne (w przypadku wprowadze-nia stanu wyjątkowego, stanu klęski żywiołowej albo stanu wojennego), stanowi zatem naruszenie prawa.

14 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 14.05. 2020 r. NK-N.4131.7.3.2020.MC2, Dz.U. Woj.

Doln. 2020, poz. 3215.

W kontekście powyższego organy nadzoru zwracają uwagę, że poza okolicznościami wskazanymi w art.

15zzx ustawy nie ma prawnych podstaw do prowa-dzenia obrad, sesji, posiedzeń, zgromadzeń lub innych form działania właściwych dla organów, a także podej-mowania rozstrzygnięć, w tym uchwał, z wykorzy-staniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Tym samym w obecnym stanie prawnym jedyną i bezpośrednią podstawą prawną, w oparciu o którą rada gminy może odbywać sesje w trybie zdalnym, są przepisy art. 15zzx specustawy o COVID-19. Organy nadzorcze za niedopuszczalne uznają dokonywanie w uchwale modyfikacji treści przepisu ustawowego przez poszerzenie lub ogra-niczenie katalogu okoliczności, w których może mieć on zastosowanie¹⁵. Należy przy tym podkre-ślić, że rodzaje stanów nadzwyczajnych, sposób ich wprowadzania oraz zasady działania organów wła-dzy publicznej określa Konstytucja RP¹⁶. Stanowi ona, iż w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatko-wemu podaniu do publicznej wiadomości. Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych sta-nów nadzwyczajnych, określa ustawa art. 228 ust. 3 Konstytucji RP.

Zasady działania organów władzy publicznej w okresie obowiązywania:

• stanu wojennego – reguluje Ustawa z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kom-petencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej¹⁷;

15 Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z 14.05.2020 r. NK-N.4131.7.3.2020.MC2, Dz. U. Woj.

Dolno. 2020, poz. 3215; Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 11.05.2020 r.

PN.4131.193.2020, Dz.U. Woj. Warmi. 2020, poz. 2160.

16 Ustawa Zasadnicza – Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483.

17 Dz.U. 2017, poz. 1932.

• stanu wyjątkowego – reguluje Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym¹⁸;

• stanu klęski żywiołowej – reguluje Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej¹⁹.

Żadna z wymienionych ustaw nie przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu tery-torialnego kompetencji do organizowania sesji w zdalnym trybie w okresie obowiązywania stanu nadzwyczajnego.

Zaznaczyć nadto należy, że skorzystanie przez organy kolegialne ze zdalnego trybu obradowania stanowiącego szczególne rozwiązanie wprowadzone w celu zapobiegania, przeciwdziałania i zwalczania COVID-19 ma charakter fakultatywny. Z przypisu tego wynika jednoznacznie, że zdalny tryb obrado-wania może (a zatem nie

musi) zostać wykorzy-stany przez przewodni-czącego organu zwołu-jącego sesję.

Istotną zmianą jest także przepis art. 15zzzr specustawy o COVID-19 stanowiący, że oświadcze-nie woli członka organu osoby prawnej innej niż Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego może zostać złożone w formie

dokumentowej, a posiedzenia organów osób prawnych odbywać się mogą z wykorzystaniem środków komunikacji elektronicznej bez koniecz-ności jednoczesnej obeckoniecz-ności członków tych orga-nów. Do skuteczności takiego oświadczenia nie jest wymagane wypełnienie formularza udostępnionego w systemie teleinformatycznym, opatrzenie kwali-fikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, bez względu na odmienne zastrzeżenie ustawy lub czynności prawnej.

18 Dz.U. 2017, poz. 1928.

19 Dz.U. z 2017, poz. 1897.

2. Konsekwencje prawne niewydolności