Lucyna Staniszewska
5. Konsekwencje specustawy o COVID- COVID-19 w zamówieniach publicznych
Należy zwrócić uwagę, że na mocy art. 6 ust. 1 specustawy o COVID-19 do zamówień na usługi lub dostawy niezbędne do przeciwdziałania COVID-19 nie stosuje się przepisów prawa zamówień publicz-nych, jeżeli zachodzi wysokie prawdopodobieństwo szybkiego i niekontrolowanego rozprzestrzeniania się choroby lub jeżeli wymaga tego ochrona zdro-wia publicznego. Brak obowiązku stosowania prze-pisów prawa zamówień publicznych rodzi ryzyko dowolnego dysponowania środkami publicznymi, zwłaszcza że przesłanka do wyłączenia stosowania Ustawy o zamówieniach publicznych jest nieostra i otwiera pole do nadużyć.
Należy także zauważyć, że ustawa o COVID-19 wprowadziła zmiany dotyczące kwestii realizacji umów, uwzględniające specyfikę sytuacji społecz-no-gospodarczej wywołanej COVID-19, w tym przede wszystkim konieczność podjęcia szybkich i efektywnych działań. Po spełnieniu określonych w tej ustawie przesłanek, możliwe są w szczególności:
a) zmiany terminu wykonania umowy lub jej części, lub czasowe zawieszenie wykonywania umowy lub jej części;
b) zmiany sposobu wykonywania dostaw, usług lub robót budowlanych;
c) zmiany zakresu świadczenia wykonawcy i odpowiadające im zmianę wynagrodzenia wykonawcy.
Regulacje art. 15r–15v ustawy o COVID-19, które mają istotne znaczenie dla realizacji umowy o zamówienie publiczne w okresie wprowadzenia w Polsce stanu epidemii, wzbudzają sporo kon-trowersji22. Na mocy art. 15r ustawy o COVID-19 22 Szerzej B. Potemska (2020), Wpływ specustawy
koro-nawirusowej na funkcjonowanie jednostek samorządu
strony umowy w sprawie zamówienia publicznego niezwłocznie wzajemnie informują się o wpływie okoliczności związanych z wystąpieniem COVID-19 na należyte wykonanie tej umowy, o ile taki wpływ wystąpił lub może wystąpić. Do takiej infor-macji należy dołączyć oświadczenie lub dokument potwierdzający wystąpienie wskazanych okoliczno-ści, który może dotyczyć w szczególności:
1. nieobecności pracowników lub osób świad-czących pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy, które uczest-niczą lub mogłyby uczestniczyć w realizacji zamówienia;
2. decyzji wydanych przez Głównego Inspektora Sanitarnego lub działającego z jego upoważnie-nia państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nakładających na wykonawcę obo-wiązek podjęcia określonych czynności zapo-biegawczych lub kontrolnych;
3. poleceń wydanych przez wojewodów lub decy-zji wydanych przez Prezesa Rady Ministrów związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, o których mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o COVID-19;
4. wstrzymania dostaw produktów, komponentów produktu lub materiałów, trudności w dostę-pie do sprzętu lub trudności w realizacji usług transportowych;
5. okoliczności, o których mowa w art. 15r ust.
1 pkt 1–4 ustawy o COVID-19, w zakresie, w jakim dotyczą one podwykonawcy lub dal-szego podwykonawcy.
Ustawodawca w art. 15s ustawy o COVID-19 zastrzegł, aby zmiana umowy oraz odstąpienie od ustalenia i dochodzenia należności powsta-łych w związku z niewykonaniem lub nienależy-tym wykonaniem umowy w sprawie zamówienia publicznego na skutek okoliczności związanych z wystąpieniem COVID-19 nie stanowiły naru-szenia dyscypliny finansów publicznych. Budzi to
terytorialnego, https://sip.lex.pl/komentarze-i-publikacje/
komentarze-praktyczne/wplyw-specustawy-korona-wirusowej-na-funkcjonowanie-470129138 [dostęp:
27.05.2020].
ryzyko niekontrolowanego dysponowania środkami publicznymi. Poza tym zgodnie z art. 15t ustawy o COVID-19 nie popełnia przestępstwa, o którym mowa w art. 296 § 1–4 Kodeksu karnego, kto nie ustala lub nie dochodzi od strony umowy należ-ności powstałych w związku z niewykonaniem lub nienależytym wykonaniem umowy w sprawie zamówienia publicznego na skutek okoliczności związanych z wystąpieniem COVID-19 lub zmie-nia umowę w sprawie zamówiezmie-nia publicznego na podstawie specustawy.
Na skutek powyższych regulacji wykonawcy i podwykonawcy umów zawartych w ramach zamó-wień publicznych występują do organów admini-stracji publicznej o przedłużenie terminów realizacji umów, a przede wszystkim o wzrost środków prze-znaczonych na finansowanie umów. Celem przepisów specustawy o COVID-19
jest poprawa sytuacji kon-traktowej wykonawców.
Wyłączenie stoso-wania niektórych ustaw prawa materialnego dotyczy także projekto-wania, budowy, przebu-dowy, remontu, utrzyma-nia i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytko-wania w związku z prze-ciwdziałaniem
COVID-19. Do takich inwestycji nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego i planowania prze-strzennego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o COVID-19 „ilekroć w ustawie jest mowa o przeciwdziałaniu COVID-19 rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalcza-niem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby, o której mowa w ust. 1”. Przedmiotowa definicja jest niezwykle szeroka i obejmuje istotne spektrum możliwych do podjęcia czynności, przy czym mowa tu w szczególności o:
• zwalczaniu zakażenia,
• zapobieganiu rozprzestrzeniania się zakażenia,
• profilaktyce,
• zwalczaniu skutków choroby, w tym skutków społeczno-gospodarczych.
Przykładowo organ administracji rządowej w terenie może zlecić jednostce samorządu terytorial-nego zadanie realizacji inwestycji w postaci placówki medycznej bez stosowania prawa budowlanego, nie tylko w zakresie budowy, ale i bez późniejszej legali-zacji i rozbiórki. Poza tym nowe przepisy mogą stać się podstawą dla szybkiej rozbiórki istniejących obiek-tów budowlanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, co rodzi obawy o możliwe nadużycia.
Podsumowanie
Wprowadzone do polskiego systemu prawne regulacje stanowiące o możliwości zdalnego obradowania orga-nów kolegialnych, zdalnego procedowania orgaorga-nów
administracji publicznej, tworzenia aktów prawnych o charakterze porządko-wym przez organy wyko-nawcze w skróconym try-bie, wydawania poleceń przez wojewodę i Pre-zesa Rady Ministrów jednostkom samorządu terytorialnego, nakładania szczególnych zadań i obo-wiązków na administrację zdecentralizowaną mogą na trwałe pozostać w pol-skim porządku prawnym na wypadek określonych stanów zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. Opisane regulacje i mechanizmy mają na celu zapewnienie współdziałania i koordynacji działań podejmowa-nych w sytuacjach kryzysowych zarówno na szcze-blu rządowym, jak i lokalnym23.
Specustawy przyznają organom administra-cji publicznej dodatkowe kompetencje, ale także wprowadzają ograniczenia w prawach i wolno-ściach człowieka i obywatela, a także stron postę-powań administracyjnych dla dobra interesu ogółu, jakim jest zdrowie i przeciwdziałanie zakażeniom.
23 Szerzej R. Stankiewicz (2019), Koordynacja w prawie administracyjnym, Warszawa: Wydawnictwo C.H. Beck, s. 175 i n.
Wyłączenie stosowania niektórych ustaw prawa materialnego dotyczy
także projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania
w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Do takich inwestycji
nie mają zastosowania przepisy prawa budowlanego i planowania
przestrzennego.
Niewątpliwie rozwiązania takie były potrzebne, zastanowić się jednak można nad tym, czy sytu-acje takie jak epidemia COVID-19 nie uzasadniają wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczaj-nych, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytu-cji RP, tak aby zgodnie z zasadą proporcjonalności sankcjonować i zabezpieczać wykonanie dyrektyw administracyjnych.
Bibliografia
Błaś A. (2013), Poglądy doktryny na działania wewnętrzne administracji publicznej, w: Hau-ser R., Niewiadomski Z., Wróbel A. (2013), Sys-tem prawa administracyjnego, t. 5: Prawne formy działania administracji, Warszawa: Wydawnic-two C.H. Beck.
Borowski T. (2020), Samorządy też muszą nauczyć się działać w czasie pandemii, https://www.prawo.
pl/samorzad/zdalne-sesje-i-posiedzenia-komi-sji-rad-samorzadow-sa,499069.html [dostęp:
25.05.2020].
Kurakiewicz A. (2007), Zarządzanie sytuacjami kry-zysowymi w polskim systemie prawnym, w: Jabło-nowska M., Smolak L. (red.), Zarządzanie kryzy-sowe w Polsce, Pułtusk: Wydawnictwo Akademii Humanistycznej im. A. Gieysztora.
Misiejko A. (2020), Zdalny tryb obradowania orga-nów kolegialnych jednostek samorządu terytorial-nego, https://sip.lex.pl/komentarze-i-publikacje/
poradniki/zdalny-tryb-obradowania-organow--kolegialnych-jednostek-samorzadu-151363178 [dostęp: 26.05.2020].
Pietrek G. (2011), Współdziałanie terenowych orga-nów administracji wojskowej z organami admi-nistracji rządowej i samorządowej w sytuacjach kryzysowych, Słupsk: Wydawnictwo Naukowe Akademii Pomorskiej w Słupsku.
Pietrek G. (2012), Współdziałanie terenowych orga-nów w systemie zarządzania kryzysowego w pań-stwie, Toruń: Wydawnictwo Adam Marszałek.
Potemska B. (2020), Wpływ specustawy koronawi-rusowej na funkcjonowanie jednostek samorządu terytorialnego, https://sip.lex.pl/komentarze- -i-publikacje/komentarze-praktyczne/wplyw- -specustawy-koronawirusowej-na-funkcjonowa-nie-470129138 [dostęp: 27.05.2020].
Stankiewicz R. (2019), Koordynacja w prawie admi-nistracyjnym, Warszawa: Wydawnictwo C.H. Beck.
Świerczyński M. (2009), Komentarz do art. 2, w:
Gołaczyński J. (red.), Ustawa o świadczeniu usług drogą elektroniczną, Warszawa: Wydawnictwo Wolters Kluwer.
RPO (2020), Wystąpienie RPO z dnia 26.03.2020 r.
Koronawirus. Uwagi RPO do projektu specustawy dla Sejmu, https://www.rpo.gov.pl/pl/content/
koronawirus-uwagi-rpo-do-projektu-specustawy [dostęp: 25.05.2020].
Ustawa Zasadnicza – Konstytucja RP z dnia 2 kwiet-nia 1997 r., Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483.
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym, t.j. Dz.U. 2019, poz. 1398.
Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, t.j. Dz.U. 2019, poz. 1239.
Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Dolnoślą-skiego z 14.05.2020 r. NK-N.4131.7.3.2020.MC2, Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego 2020, poz. 3215.
Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody War-mińsko-Mazurskiego z dnia 11 maja 2020 r.
PN.4131.193.2020, Dziennik Urzędowy Woje-wództwa Warmińsko-Mazurskiego 2020, poz. 2160.
Lucyna Staniszewska – adiunkt w Zakładzie Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Uniwer-sytetu im. A. Mickiewicza w Poznaniu, adwokat, ORCID: 0000-0003-3457-0901.