J
eszcze niedawno wydawało się, że po dwudzie-stu latach odyseja OFE dobiegnie końca. Przy-jęty 6 listopada 2019 roku przez Radę Mini-strów projekt Ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z przeniesieniem środków z otwartych funduszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne nie pozostawiał złudzeń. Wszystko wskazywało na to, że już w niedalekiej przyszłości, czyli w połowie 2020 roku, drugi, kapitałowy filar publicznego systemu emerytalnego przestanie ist-nieć. Ale pandemia koronawirusa sprawiła, że osta-teczne rozstrzygnięcie w tej sprawie przesunięte zostało w czasie. Sprawa pozostaje więc otwarta, a odyseja OFE trwa dalej.Jako swoiste memento potraktować można opublikowane niedawno wyniki OFE. 31 marca 2020 roku, a więc w czasie pandemii, Komisja Nadzoru Finansowego podała średnią ważoną stopę zwrotu otwartych funduszy emerytalnych za okres od 31 marca 2017 do 31 marca 2020 roku.
Jak łatwo się domyślić, była ona ujemna i wyniosła minus 25%!
Jak słusznie stwierdził rzecznik Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, „wyniki inwestycyjne OFE uzyskiwane od lutego 2014 roku (tzn. od wejścia w życie zmian prawnych w funkcjonowaniu funduszy emerytalnych) są powiązane z sytuacją na GPW”;
„Bezpośrednią przyczyną takiego wyniku były gwał-towne spadki cen akcji na Giełdzie Papierów Warto-ściowych w Warszawie”; „drastycznie pogorszyła się koniunktura na światowych rynkach finansowych, z którymi polska giełda jest silnie powiązana”. Nic dodać, nic ująć.
W kwietniu na giełdach nastąpiło pewne odbicie, co przełoży się na wyniki OFE w kolejnym okresie, ale nie zmienia to faktu, że w obecnej for-mie jako agresywne fundusze akcyjne OFE nie mają już racji bytu.
Aby wyjaśnić, dlaczego tak jest, musimy nieco cofnąć się w czasie. W ponad dwudziestoletniej historii drugiego filaru nowego, wprowadzonego w 1999 roku systemu emerytalnego bywały lata tłuste, kiedy średnia ważona stopa zwrotu wszyst-kich OFE osiągała w skali rocznej po kilkanaście procent na plusie. Były też spadki w czasie global-nego kryzysu finansowego, ale ogólnie OFE radziły sobie nieźle, nawet lepiej od porównywalnych fun-duszy inwestycyjnych zrównoważonych (w uprosz-czeniu – inwestujących w akcje i obligacje).
Wprowadzone w 2014 roku rozwiązanie pole-gające na zabraniu z OFE połowy aktywów (war-tych ponad 150 mld zł!), które były zainwestowane w skarbowych papierach dłużnych, umorzenie tychże obligacji czy bonów skarbowych i przesu-nięcie zobowiązań do pierwszego filaru obsługi-wanego przez ZUS (gdzie są tylko zapisy księgowe na poczet przyszłych aktywów, a nie aktywa finan-sowe), totalnie podważyło zaufanie do systemu emerytalnego. Miało ono swoje uzasadnienie eko-nomiczne, gdyż konieczność refundowania ubytku części składki emerytalnej kierowanej do OFE spo-wodowała systematyczne narastanie długu publicz-nego (por. rysunek 1).
Twórcy reformy z 1999 roku zakładali co prawda, że koszt okresu przejściowego (kiedy stary system emerytalny stopniowo wygasa, ale nabyte
zobowiązania emerytalne wobec obecnych emery-tów muszą być realizowane) zostanie sfinansowany z prywatyzacji majątku państwowego. To założenie okazało się nierealne. Postawiony pod ścianą rosną-cego deficytu rząd premiera Tuska nie tylko dokonał drastycznej operacji wycofania skarbowych papie-rów dłużnych z OFE (zostały one potem umorzone, na pewien czas zmniejszając dług publiczny), ale także całkowicie zmienił charakter działania OFE (z obo-wiązkowego II filaru systemu emerytalnego stały się one nieobowiązkowe). Co więcej, z funduszy zrówno-ważonych, inwestujących zarówno w bardziej ryzy-kowne, ale potencjalnie bardziej dochodowe akcje, jak i w bezpieczniejsze papiery dłużne (w tym obli-gacje i bony skarbowe), otwarte fundusze emerytalne zamieniły się w bardzo ryzykowne, agresywne fundu-sze akcji (ewenement w skali światowej!). Zakazano im mianowicie inwestowania w obligacje i bony emi-towane przez Skarb Państwa. OFE mogą co prawda inwestować w (bardziej ryzykowne) papiery dłużne
przedsiębiorstw, ale ten rynek jest w Polsce bardzo ograniczony. W tej sytuacji pozostało tylko czekać, kiedy kolejny kryzys doprowadzi do gwałtownego spadku wartości OFE. Tak też się stało za sprawa koro-nawirusa, który pociągnął za sobą krach na giełdach światowych – w tym na Giełdzie Papierów Warto-ściowych w Warszawie.
Czego możemy się spodziewać w sprawie likwidacji OFE?
To, że odyseja OFE prędzej czy później dobiegnie końca, jest już raczej przesądzone. Kiedy – tego jeszcze nie wiadomo. Obecnie można co najwyżej przeanalizować, co się stanie, jeśli projektowane zmiany w OFE pójdą w kierunku zapowiedzia-nym przez rząd, tylko zostaną przesunięte w czasie.
Przypomnijmy, że w listopadzie ubiegłego roku rząd przyjął projekt ustawy, która ma osta-tecznie zlikwidować OFE. Zgromadzone w nich środki trafią na nowe prywatne indywidualne konta Źródło: opracowanie własne na podstawie: Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa (2012).
Rysunek 1. Dług publiczny w Polsce (1999–2012) w relacji do PKB (z uwzględnieniem wydatków na refun-dację składek do OFE i bez nich)
emerytalne (IKE; opcja domyślna) lub do Fundu-szu Rezerwy Demograficznej (dla osób, które będą chciały w całości przejść do I filaru i powiększyć stan swojego indywidualnego konta w ZUS). Tworzące dotychczasowy II filar OFE przekształcone zostaną w specjalistyczne fundusze inwestycyjne, zarządzające nowymi IKE (nie mylić z funkcjonującymi od 2004 roku w ramach III filaru indywidualnymi kontami emerytalnymi). Środki przekazane do owych nowych
IKE mają zmienić charakter ze składek do systemu emerytalnego w prywatne oszczędności, którymi po osiągnięciu ustawowego wieku emerytalnego będzie można swobodnie dysponować i które będą podlegać dziedziczeniu.
Co oznaczają proponowane zmiany?
Najprościej odpowiedzieć na to kolejnym pytaniem:
zależy dla kogo? Niewątpliwie jest to dobra wiadomość Projekt Ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z przeniesieniem środków z otwartych fun-duszy emerytalnych na indywidualne konta emerytalne – uzasadnienie
Projektowana ustawa zakłada przekształcenie otwartych funduszy emerytalnych w fundusze inwestycyjne zarządzające IKE, zasilone aktywami zgromadzonymi w OFE (łącznie jest to ok.
162 mld zł). Każdy ubezpieczony (tj. ok 15,7 mln członków OFE) będzie miał prawo wyboru – domyślną opcją będzie przeniesienie środków z OFE na w pełni prywatne IKE z możliwością jego dalszego zasilania, już zupełnie dobrowolnego (na IKE nie będzie trafiała żadna część składki emerytalnej; obecnie średnie saldo na rachunku członka OFE to 10 233 zł). Jednocześnie w przy-padku osób, które zdecydują o przejściu w całości do I filaru, środki przez nich zgromadzone w OFE zostaną zapisane na indywidualnym koncie prowadzonym w ZUS, a odpowiadające im aktywa trafią do Funduszu Rezerwy Demograficznej.
Podstawą funkcjonowania przekształconych OFE będzie znowelizowana ustawa o indywidual-nych kontach emerytalindywidual-nych, przy czym projekt przewiduje zmiany w kilkudziesięciu ustawach bez-pośrednio związanych z funkcjonowaniem OFE i z systemem ubezpieczeń społecznych.
Na poziomie operacyjnym zakłada się przekształcenie OFE w specjalistyczne fundusze inwesty-cyjne otwarte w rozumieniu Ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, a Powszechne Towarzystwa Emerytalne, obecnie zarzą-dzające OFE, zostaną przekształcone w Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych. Fundusze inwesty-cyjne zarządzające środkami pochodzącymi z OFE (przeniesionymi na IKE) będą miały minimalne progi zaangażowania w polskie akcje w celu uniknięcia ryzyka nadmiernej podaży akcji na GPW ze szkodą dla rynku kapitałowego i wartości środków z IKE. Wypłata środków z IKE (pochodzą-cych z OFE) będzie możliwa po osiągnięciu wieku emerytalnego i będzie wolna od jakiegokolwiek podatku. Z uwagi natomiast na fakt, że emerytury z ZUS są opodatkowane podatkiem dochodowym PIT wg stawki 18 lub 32%, dla zachowania równowagi celowe jest objęcie środków przenoszonych z OFE na IKE jednorazową zryczałtowaną opłatą w wysokości 15% wartości środków na rachunku OFE, rozłożoną na dwie raty.
Projektowane rozwiązanie daje ubezpieczonym realne prawo wyboru emerytury opartej na dwóch filarach i gwarantuje w pełni prywatny charakter oszczędności na IKE, które będą podlegały dziedzi-czeniu. W dłuższym horyzoncie czasowym planowane zmiany w systemie emerytalnym, w połącze-niu m.in. z już wprowadzonymi pracowniczymi planami kapitałowymi będą skutkowały wzrostem krajowych długoterminowych oszczędności prywatnych, wzmacniających stabilność ekonomiczną Państwa i stwarzających fundamenty rozwojowe i inwestycyjne.
Źródło: Rada Ministrów (2020), Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, https://bip.
kprm.gov.pl/kpr/form/rejestr174163361,dok.html?czas=1573047011 [dostęp: 11.05.2020].
Przestanie działać mechanizm tzw.
suwaka, który polegał na stopniowym umarzaniu aktywów OFE i przekazywaniu ich równowartości w formie zapisu na subkonto w ZUS w okresie dziesięciu lat poprzedzających
emeryturę. Powodowało to kurczenie się zasobów OFE i bez wątpienia miało
negatywny wpływ na utrzymującą się od dłuższego czasu słabą koniunkturę na WGPW. Zyska też budżet państwa,
gdyż przy przekształceniu w IKE pobierana będzie opłata w wysokości 15% zgromadzonych w OFE środków.
Ale stracą na tym przyszli emeryci, gdyż emerytura z nowego IKE będzie niższa.
Przy ocenie kolejnej, systemowej reformy emerytalnej w Polsce (bo z taką mamy do czynienia) decydujący powinien być
interes przyszłych emerytów.
dla instytucji rynku kapitałowego w Polsce, a w szcze-gólności dla specjalistów od zarządzania aktywami zatrudnionych w powszechnych towarzystwach eme-rytalnych, które do tej pory zarządzały aktywami zgromadzonymi w OFE. Można również przewidy-wać pozytywny wpływ przekształcenia OFE w nowe IKE na Giełdę Papierów Wartościowych w Warsza-wie. Nie grozi bowiem
swoisty Armagedon, jakim byłoby przeka-zanie całości środków z OFE do Funduszu Rezerwy Demogra-ficznej zarządzanego przez państwowe insty-tucje (ZUS lub Polski Fundusz Rozwoju), co de facto oznaczałoby nacjonalizację więk-szości spółek giełdo-wych, do których wła-ścicieli posiadających znaczące pakiety akcji należą OFE. Przestanie działać mechanizm tzw.
suwaka, który polegał na stopniowym uma-rzaniu aktywów OFE i przekazywaniu ich równowartości w formie
zapisu na subkonto w ZUS w okresie dziesięciu lat poprzedzających emeryturę. Powodowało to kurczenie się zasobów OFE i bez wątpienia miało negatywny wpływ na utrzymującą się od dłuższego czasu słabą koniunkturę na WGPW. Zyska też budżet państwa, gdyż przy przekształceniu w IKE pobierana będzie opłata w wysokości 15% zgromadzonych w OFE środków. Ale stracą na tym przyszli emeryci, gdyż emerytura z nowego IKE będzie niższa.
Przy ocenie kolejnej, systemowej reformy emerytalnej w Polsce (bo z taką mamy do czynie-nia) decydujący powinien być interes przyszłych emerytów.
Oczywiście istotny jest też wpływ wprowa-dzanych zmian na stan gospodarki i tempo wzro-stu gospodarczego, bo system emerytalny jest ściśle
powiązany z rynkiem pracy. Z makroekonomicz-nego punktu widzenia system emerytalny stanowi mechanizm podziału wypracowanego produktu społecznego (mierzonego np. wskaźnikiem PKB) między pokolenie pracujące a pokolenie emerytów.
W ujęciu mikroekonomicznym uczestnictwo w sys-temie emerytalnym umożliwia alokację dochodu
w cyklu życia. Warto w tym miejscu przypomnieć defi-nicję emerytury sformuło-waną przez Davida Blake’a, dyrektora Pensions Insti-tute w Londynie: „Eme-rytura to strumień płat-ności, który rozpoczyna się w momencie, gdy ktoś przechodzi na emeryturę i trwa aż do chwili, gdy umrze”1.
Emerytura spełnia (powinna spełniać) dwie podstawowe funkcje:
oprócz wspominanej już alokacji części dochodu z okresu aktywności zawo-dowej do okresu po jej zakończeniu („wygładze-nie konsumpcji” w czasie) – także funkcję ubezpie-czeniową, w szczególno-ści – ubezpieczenia przed ryzykiem związanym z nieznaną z góry długością życia, czyli ryzykiem długowieczności (ang. longevity risk).
Tylko druga z opcji proponowanych w projek-cie ustawy – przejśprojek-cie w całości do I filaru i prze-niesienie całości aktywów do Funduszu Rezerwy Demograficznej – zapewni uczestnikom systemu emerytalnego wypłatę emerytur jako świadczeń dożywotnich gwarantowanych przez państwo. Osoby, które zdecydują się za zamianę OFE na nowe IKE (a jest to opcja domyślna, czyli preferowana przez twórców tej nowej reformy emerytalnej), otrzymają mniejszą emeryturę z I filaru administrowanego przez ZUS. Siła inercji i odpowiednia architektura 1 D. Blake (2006), Pension Economics, Chichester: John
Wiley & Sons, s. 1.
wyboru, na którą zwracali uwagę twórcy ekonomii behawioralnej (m.in. D. Kahneman, A. Tversky, R.
Thaler), zapewne zadziała i w tym przypadku. Można przypuszczać, że większość uczestników systemu emerytalnego mających jeszcze środki w OFE nie zdecyduje się na przejście w całości do I filaru. Będą zatem narażeni na silną pokusę, aby po osiągnię-ciu wieku emerytalnego skonsumować pochodzące z przekształconego OFE oszczędności. Tymczasem powinny one służyć jako część świadczenia emery-talnego wypłacanego dożywotnio. Potrzeby osób starszych po przejściu na emeryturę bynajmniej nie maleją, a pod koniec życia jeszcze rosną (choćby zwiększone wydatki na opiekę lekarską, leki itp.).
Jak emerytura z ZUS, tak i emerytura wypła-cana z nowego IKE powinna być świadczeniem dożywotnim (annuitetem). Inaczej przestanie po prostu być emeryturą. Annuitety nie są lubiane, ale zabezpieczają przed ryzykiem dłuższej niż oczekiwana długości życia i przedwczesnego wyczer-pania oszczędności emerytalnych (indywidualne ryzyko długowieczności). Zwiększają tym samym bezpieczeństwo finansowe uczestników systemu emerytalnego. Rozwój rynku rent dożywotnich byłby także korzystny dla polskiej gospodarki.
Okres turbulencji na rynkach finansowych spowodował odroczenie decyzji o ostatecznej likwi-dacji OFE. Decyzja ta, m.in. z powodu epidemii i jej skutków gospodarczych, jeszcze nie została podjęta (stan na 11 maja br. – M.Sz.). Z analizy Aktuali-zacji Planu Konwergencji, przyjętego pod koniec kwietnia przez rząd, wynika, że w budżecie na ten rok nie uwzględniono tzw. opłaty przekształcenio-wej związanej z likwidacją OFE i przeniesieniem środków do nowego IKE. Czyli wszystko wska-zuje na to, że reformy OFE w 2020 roku jednak nie będzie. Jest jeszcze czas, aby się nad nią poważ-nie zastanowić. Najważpoważ-niejsze, aby zgromadzone w nich środki nadal służyły do celów emerytal-nych (zapewnienia osobom starszym po zakoń-czeniu aktywności zawodowej środków do życia wypłacanych jako świadczenie dożywotnie), a nie do innych celów (ratowanie budżetu, napędzanie rynku kapitałowego itp.).
Bibliografia
Blake D. (2006), Pension Economics, Chichester:
John Wiley & Sons.
Rada Ministrów (2020), Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów, https://bip.kprm.
gov.pl/kpr/form/rejestr174163361,dok.html?-czas=1573047011 [11.05.2020].
Prof. PP dr hab. Marek Szczepański – pełni funkcję wiceprezesa Zarządu Oddziału PTE w Poznaniu.
W swojej pracy naukowej zajmuje się badaniami systemów zabezpieczenia społecznego, a także problematyką zarządzania ryzykiem.