Ewolucja podejścia do kwestii niedyskryminacyjnej liberalizacji handlu

1.5.1. Ewolucja podejścia do kwestii niedyskryminacyjnej liberalizacji handlu

Opisane w podrozdziale 1.3.2. argumenty na rzecz oraz przeciw liberalizacji handlu znalazły swoje przełożenie w dyskusjach na temat polityk prowadzonych przez instytucje międzynarodowe oraz w konkretnych przypadkach krajów, głównie rozwijających się, które decyzję odnośnie otwarcia gospodarki na handel

podejmowały51. Z uwagi na znaczny stopień zinstytucjonalizowania współczesnej

współpracy międzynarodowej w wymiarze gospodarczym, decyzje te nie zawsze były w pełni niezależnymi decyzjami rządów poszczególnych krajów. Organizacje międzynarodowe takie, jak Bank Światowy (BŚ), Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) czy Światowa Organizacja Handlu (WTO), mają bowiem istotny wpływ na realizowane polityki krajowe, które nie mogą stać w sprzeczności z celami i metodami ich osiągnięcia, jakie stawiają sobie te organizacje. Za sprawą tzw. konsensusu waszyngtońskiego, od lat 90. XX wieku w Banku Światowym oraz MFW w odniesieniu do państw rozwijających się realizowana jest polityka kładąca nacisk na prywatyzację sektora państwowego, twardą politykę finansową, liberalizację handlu, deregulację oraz szereg innych zaleceń w duchu neoliberalizmu (por. Kołodko 1999, s. 119;

48 Pewne dane w tej kwestii zawiera początkowy akapit podrozdziału 1.3.

49 Ben-David i Papel (1998) po analizie ścieżek rozwoju 74 państw po II Wojnie Światowej zauważyli, że w przypadku 46 spośród nich otwarciu gospodarki towarzyszył spadek tempa wzrostu (za: Hoekman, Kostecki 2011, s. 42).

50 Stanowi to zaprzeczenie polityki instytucji międzynarodowych wyrażającej się hasłem „jeden rozmiar dla wszystkich” („one size fits all”).

51 Niniejszy podrozdział dotyczy liberalizacji typu powszechnego, stąd w dalszej jego części określenie „liberalizacja” odnosi się do liberalizacji niedyskryminacyjnej.

53 Williamson 1990). Wyrastała ona w głównej mierze z doświadczeń państw Ameryki Łacińskiej, a stosowana była m.in. w przechodzących transformację systemową krajach Europy Środkowo-Wschodniej (por. G. Kołodko 1999, s.119). Jej efekty wywołały mieszane reakcje ze strony ekonomistów, a rola jaką odgrywała doktryna neoliberalna w instytucjach międzynarodowych zmieniła się znacznie w ostatnich latach, także za sprawą światowego kryzysu finansowego. Zaznaczyć należy, że postulat liberalizacji handlu jako stymulanty wzrostu gospodarczego w długim okresie był aktualny latach 90. XX wieku i nadal jest podtrzymywany przez większą część ekonomistów. To, co zmieniło się przez ostatnie dwadzieścia lat, jak się wydaje, to większe znaczenie kontekstowości, zwracania uwagi na uwarunkowania lokalne i tym samym odejście od doktrynalnego traktowania zasad liberalizmu.

Podejście do kwestii liberalizacji handlu ewoluowało na przestrzeni ubiegłego

wieku⁵². Od lat 30., w krajach rozwijających się dominowały strategie

protekcjonistyczne. Ich celem była ochrona rozwijającego się przemysłu, głównie przyjmująca postać substytucji importu. Była ona istotna z powodu konieczności oszczędzania walut obcych w związku z kosztem obsługi zadłużenia zagranicznego, podwyższonym na skutek Wielkiego Kryzysu. Ta strategia kontynuowana była, choć z niewielkimi zmianami, w krajach rozwijających się również w latach powojennych

(Dornbusch 1992, s. 70)⁵³. Jak podaje raport ILO (2001, s.9) postrzeganie tej strategii

zmieniło się za sprawą serii badań przeprowadzonych przez OECD (por. Little et al. 1970) i National Bureau of Economic Research (NBER) (por. Kreuger 1978). Wykazały one nieskuteczność działań protekcjonistycznych o charakterze substytucji importu, w znacznym stopniu chroniących niektóre niekonkurencyjne przemysły. Odpowiedzią ze strony instytucji Bretton Woods była polityka szybkiej i głębokiej liberalizacji, która zdominowała programy restrukturyzacyjne objęte tzw. Structural Adjustment Programme (SAP) w latach 80. XX wieku oraz programy skierowane do państw

52 Jeżeli spojrzeć na wcześniejsze okresy, można zauważyć, że działania protekcjonistyczne były wpisane w politykę handlową krajów od wielu wieków. W wieku XII, Anglia obostrzyła kwestie przemieszczania się tkaczy, aby utrzymać konkurencyjność swojego przemysłu tekstylnego. W wieku XIII wprowadziła natomiast przepisy regulujące rodzaje i pochodzenie materiałów, z których można było szyć ubrania. W wieku XVI i XVII Francja wprowadziła ochronę celną wybranych przemysłów, a także stosowała subsydia i bezpośrednią własność państwa w wybranych sektorach. Podobne praktyki stosowała Japonia w okresie Meiji. Nasilenie działań protekcjonistycznych nastąpiło w okresie rewolucji przemysłowej. W XIX i pierwszej połowie XX wieku, stawki celne importowe w krajach uprzemysłowionych wynosiły nawet 30-50% (World Bank 2005, s. 135).

53 Strategia substytucji importu forsowana była szczególnie w krajach Ameryki Łacińskiej przez United Nations Economic Commission for Latin America (ECLA), jako panaceum na pogarszające się terms of

54 transformacji w latach 90. XX wieku (ILO 2001, s.9, Greenaway et al. 1998, s. 1547). Od roku 1980, znaczna część pożyczek Banku Światowego była udzielana w ramach programu SAP. Były one warunkowane wdrożeniem reform rynkowych (por. Dornbusch 1992, s. 70; ILO 2001, s.9; Shafaeddin 2005, s.3). Kolejnym znaczącym badaniem było studium Banku Światowego (por. Papageorgiou et al. 1990), w którym bazując na doświadczeniach liberalizacji handlu w 19 krajach wykazano, że wiązała się ona z szybszym wzrostem gospodarczym oraz że niekoniecznie powodowała wzrost bezrobocia. Rezultaty tych badań były jednakże kwestionowane między innymi przez Greenaway’a (1993), Collier’a (1993) oraz Agenor’a i Aizenman’a (1996), głównie na gruncie metodologicznym.

Do czołowych badaczy wdrażających zasady nurtu neoliberalnego54

do polityk organizacji międzynarodowych zaliczani są J. Sachs i A. Warner. W połowie lat 90. XX wieku przedstawili oni wyniki swoich badań, z których wynikało, że kraje stosujące niższy poziom protekcji doświadczają szybszego wzrostu gospodarczego (Sachs, Warner 1995a). Do podobnego wniosku doszedł Dollar (1992). Oba studia należą do

najbardziej wpływowych badań wykazujących zalety otwartej polityki handlowej55

. Wnioski z obu prac zostały zdecydowanie skrytykowane przez F. Rodriguez’a. i D. Rodrik’a (1999) oraz Rodrika (2011, s 288). W szczególności, przyjęte miary

otwartości zostały określone jako będące niewiarygodnymi miarami barier w handlu56

. Ci sami autorzy zakwestionowali także aspekty metodologiczne kilku innych znaczących opracowań z lat 90. XX wieku, których wyniki wskazywały na

jednoznacznie pozytywne efekty liberalizacji handlu⁵⁷. Głównym zarzutem było błędne,

54 Szerzej o poglądach twórcy neoliberalizmu Miltona Friedmana w publikacji A. Lityńskiej (2001).

55 W obu przypadkach autorzy analizują wpływ indeksów otwartości na wzrost gospodarczy, bazując na dużej liczbie krajów. Dollar (1992) określa stopień liberalizacji za pomocą dwóch indeksów: zmienności oraz zniekształceń w realnym kursie walutowym. Natomiast Sachs i Warner (1995a) określają „otwartość” przy pomocy pięcioskładnikowego kryterium składającego się z: średnich stawek celnych, pokrycia barierami pozataryfowymi, dawną przynależnością do bloku socjalistycznego, zmonopolizowaniem głównych branż eksportowych oraz stopniem pokrycia tzw. premii czarnorynkowej. W innej pracy z tego okresu, Sachs i Warner udowadniają, że wszystkie kraje, które w latach 1970–1989 stosowały się do takich zasad, jak pokój, podstawowe przywiązanie do praw człowieka oraz otwarcie gospodarki poprzez zniesienie kontyngentów, monopoli eksportowych oraz niewymienialnych walut, osiągnęły przynajmniej dwuprocentowy średni wzrost per capita (Sachs, Warner 1995b, s.12). Z drugiej strony, przy użyciu prostego zestawienia dzielącego kraje na stosujące i niestosujące się do powyższych zasad w obrębie trzech grup charakteryzujących średni poziom wzrostu, Sachs i Warner ukazują jasno, że znaczna większość krajów stosujących wspomniane zasady przynależy do grupy o najwyższym średnim tempie wzrostu, a w najniższej grupie (wzrost od 0% do 2%) nie ma ani jednego kraju z tej kategorii. Odwrotną sytuację odnotowują autorzy w przypadku krajów nie stosujących się do zaleceń.

56 Wytknięto także ich duży stopień skorelowania z innymi źródłami słabości gospodarki. Krytyka dotyczyła także uwzględnieniu, jako jednego z kryteriów, położenia w Afryce Subsaharyjskiej.

57

55 zdaniem autorów, przypisywanie polityce handlowej pewnych fenomenów makroekonomicznych (jak np. niestabilność makroekonomiczna) albo determinant natury geograficznej. Po skorygowaniu tych błędów znikają, ich zdaniem, sensowne związki pomiędzy poziomem barier handlowych a wzrostem (Rodriguez, Rodrik 1999; Rodrik 2011, s. 288). Do podobnych konkluzji doszedł G. Helleiner (2000), przeprowadzając serię analiz na poziomie krajów.

Inne studia nad efektami procesów liberalizacji handlu w krajach rozwijających się cechują się bardziej ostrożnymi konkluzjami. D. Greenaway (1993) wykazuje, że liberalizacja ta przyniosła pozytywne lub negatywne efekty, w zależności od specyficznej sytuacji kraju. Według autora, w wielu krajach wystąpiły znaczne koszty dostosowawcze, związane ze spadkiem inwestycji, wzrostem deficytu na rachunku obrotów bieżących, pomimo zwiększonego eksportu. Te niejednoznaczne wyniki badań potwierdzają, że procesy liberalizacji nie powinny przebiegać jednakowo, niezależnie od kraju, ponieważ są silnie uzależnione od takich czynników, jak natura programu liberalizacji, poziom wcześniej istniejących zakłóceń w systemie handlu oraz elastyczności rynków (ILO 2001, s.11). Z kolei Wacziarg i Wallack (2004) pokazują niewielkie przesunięcia pracowników pomiędzy branżami po okresie wdrażania polityk liberalizacyjnych. Wyniki te stają w opozycji do powszechnie akceptowanej tezy o lepszej alokacji zasobów, która ma być skutkiem liberalizacji handlu.

Dostrzeżono więc kontekstowość liberalizacji handlu. Zaprojektowanie jednego, wspólnego dla wszystkich krajów jej modelu w praktyce okazało się nieefektywne. W celu sprecyzowania rodzajów przemysłów, które powinny podlegać liberalizacji, S.M. Shafaeddin (2005, s.5) zaproponował rozróżnienie na cztery rodzaje branż:

 branże konkurencyjne zagranicą (głównie te z mocną pozycją na rynku

międzynarodowym);

 branże podążające do technologicznego punktu zwrotnego;

 przemysły raczkujące, potrzebujące czasu na dostosowania;

 branże, które nie są ani obecnie, ani potencjalnie konkurencyjne, więc powinno

się je zlikwidować.

Konsekwencją takiego podejścia jest konieczność selektywnego potraktowania branż podlegających procesom liberalizacji handlu.

56 Duża ilość badań empirycznych próbujących łączyć w sposób przyczynowo-skutkowy polityczne decyzje o liberalizacji handlu z przyszłym funkcjonowaniem gospodarki oraz niejednoznaczne konkluzje z niej płynące sprawiły, że za element decydujący o sukcesie bądź porażce reform rynkowych przyjęto jakość szeroko pojętych instytucji państwa te reformy przeprowadzającego. Dollar i Kraay (2003) zauważyli na przykład, że kraje „otwarte”, posiadające „dobre” instytucje, rozwijają się szybciej.

Za konkluzję dyskusji na temat skutków liberalizacji handlu dla wzrostu gospodarczego i zatrudnienia można przyjąć wnioski z raportu United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD) z roku 2012 (Tussie, Aggio 2005, s. 89). Stwierdzono w nim, że wyniki większości badań potwierdzają, iż liberalizacja handlu w średnim i długim terminie prowadzi do wzrostu gospodarczego, gdyż wtedy państwo dostosuje się do realokacji zasobów, podtrzymując swoje przewagi komparatywne. Jednakże proces ten nie przebiega gładko ani automatycznie. Wręcz przeciwnie – powstają koszty dostosowawcze, zawierające różnorodne, potencjalnie niebezpieczne efekty krótkoterminowe. W ich skład wchodzą redukcja zatrudnienia i produkcji, straty specyficznego dla poszczególnych branż lub przedsiębiorstw kapitału ludzkiego oraz niestabilność makroekonomiczna, będąca efektem problemów

z bilansem płatniczym lub spadkiem dochodów budżetowych⁵⁸. Jeżeli chodzi o skalę

tych kosztów, to zależy ona od czasu, jaki potrzebny jest na realokację zasobów pomiędzy sektorami (Tussie, Aggio 2005, s. 89).

1.5.2. Przykłady liberalizacji handlu w krajach rozwijających się, w szczególności