Finanse Wspólnej Polityki Rolnej

Począwszy od 1988 r. przew idyw ane w ydatki W sp ólno ty o k reślan e są w tak zw anych perspektyw ach finansow ych. Są one z reguły u stalan e n a okresy siedm ioletnie i d o chw ili obecnej obejm ow ały lata: 1988-1992, 1993-1999 i 2000-2006 (perspektyw y finansow e na ten o statn i okres zaw arto w dokum encie znanym pod nazw ą „A g en d a 2000” ). Perspektyw y finansow e określają najw ażniejsze rodzaje w ydatków , w ynikających z przew idyw anych prio ry tetó w W spólnotow ych polityk, k tó re ob ejm ują tak ie o b szary, jak: rolnictw o, przekształcenia stru k tu raln e , pom oc przedakcesyjną, w ydatki na adm inistrację, n a tw orzenie rezerw itp.

10 W y raż a o n a ro czn y czas p ra cy czło w iek a p ra c u ją c e g o w yłącznie w g o sp o d a rstw ie ro ln y m , przy czym jeg o w ielkość u sta la ją sam e p a ń stw a członkow skie, uw zględniając w aru n k i klim atyczne i ok res w egetacji roślin upraw nych. W sp ó ln o to w e n o rm y w ym agają, aby u stalo n y czas p racy d la ow ych jed n o ste k o d p o w ia d a ł co najm n iej 6-m iesięcznem u okresow i p ra cy poza rolnictw em w d an y m k ra ju i nie p rzek raczał 9 miesięcy, górn y zaś p u ła p nie p rz ek ra cz ał 2300 go d z in rocznie. Są to u sta le n ia d la p ra c y w y k o n y w an ej przez m ężczyzn. P racę k o b ie ty w g o sp o d arstw ie ro ln y m u sta lo n o n a 0,8 jed n o stk i pracy.

11 P olski p ro je k t ustaw y sejm ow ej o ro d zin n y m go sp o d arstw ie ro ln y m z 1995 r., ja k piszą we w p ro w ad z en iu jeg o a u to rz y , zo sta ł p o d p o rz ą d k o w a n y z a ło żen io m W P R , a d efin icja ro d zin n eg o g o sp o d a rstw a ro ln eg o w nim z aw a rta w istotnych kw estiach nie o d b ieg a od definicji w spólnotow ej. P atrz: St. B a r t o s z e k , R. B o n d y r a , J. K a l i n o w s k i , St. M a s ­ t e r n a k , J. M i c h a l i k , M. S a w i c k i , J. S o s k a , R. S t a n i b u ł a , J. W i e r z b i c k i ,

P erspektyw y finansow e „rz ą d z ą się” d w o m a zasadam i:

wszystkie kw oty określone w perspektyw ach stan o w ią pułapy d o p u sz ­ czalnych w y d atk ó w , k tó ry c h nie m o ż n a p rz ek ra cza ć, w iad o m o zatem , jak im i k w otam i dysponow ać będą poszczególne fundusze np. w 2005 r.;

- obow iązuje też zasad a nie przenoszenia śro dk ów z jednej pozycji do innej.

Te zasady są rygorystycznie p rzestrzegane12.

Ja k łatw o jed n ak zauw ażyć, planow anie w ydatków n a o kres siedm ioletni wiąże się z pew nym ryzykiem . Z tego względu przew iduje się m ożliw ość corocznej aktualizacji p lan u ze względu na inflację b ądź zdarzenia losowe. A ktu alizacja nie m oże jed n ak złam ać pow yższych zasad . O zn acza to, że jeśli w ydatki zw iązane ze zdarzeniam i losow ym i są w iększe niż zap la n o w an a rezerw a, to trzeba zm odyfikow ać cały siedm ioletni p lan , ale nie m oże się to o d b y ć ko sztem uszczu plenia śro d k ó w p rz ezn a czo n y c h na realizację innych celów. Nie m o żn a zm niejszyć w ydatków p rzeznaczonych na politykę ro ln ą lub stru k tu raln ą .

A by zdać sobie spraw ę z realnego obciążenia pań stw członkow skich kosztam i realizacji W P R , należy zw rócić uwagę, że w latac h 90. łączne w ydatki z budżetu W spólno ty nie przekroczyły 1,2% ich PN В i 2,4% ich w ydatków publicznych13. N a sfinansow anie w ydatków F E O G A przeznaczono odpow ied nio ok o ło 0,6% ich P N B i 1,2% ich w yd atków publicznych. M im o to zarów no kw estia partycypacji państw członkow skich w w ydatkach na W P R , ja k i ich wielkość bu d zą wiele sp o ró w i em ocji.

W y datki W sp ó ln o ty p o k ry w a n e są z d o c h o d ó w p łyn ący ch z o p ła t rolnych, ceł, p o d a tk u VAT i z tzw. „czw artego ź ró d ła ” . C zw arte źró d ło to inaczej bezpośrednie w płaty państw członkow skich d o b u d że tu W sp ó ln o ty 14. Ich wysokość została system ow o pow iązana z PK B p ań stw członkow skich i z wielkością luki budżetow ej. Jej ro zm iary o kreślon e są ja k o różnica między planow anym i i zatw ierdzonym i w ydatkam i a wpływam i z pozostałych trzech źródeł. N ie d o b ó r śro d k ó w m usi być w y pełn io ny b ezpo średn im i w płatam i członków W spólnoty. U stanow ione w 1988 r. w płaty bezpośrednie m ają zasadnicze i ciągle rosnące znaczenie w tw orzeniu d o ch o d ó w bu d że­ tow ych. W 1988 r. przynosiły one o ko ło 10% d o ch o d ó w , w 1995 r. praw ic 19% , a w 2001 r. ponad 48% .

P ow iązanie w ysokości w płat na czw arte źró d ło z udziałem p ań stw członkow skich w tw orzeniu w spólnotow ego P N B pow od uje, że są one w bardzo różnym stopniu obciążone obow iązkiem fin an so w an ia w ydatków

I’ Y. P e t i t , Finansowanie wspólnej p o lity k i rolnej, [w:] Wspólna p o lity k a rolna..., s. 90. " L. O r ę z i a k , S y stem fin a n so w y W spólnot Europejskich, [w:] Unia Europejska. P rzyg o ­

towania P olski do członkostw a, red. E. K aw e ck a-W y rzy k o w sk a, E. Synow iec, IK iC H Z

W arszaw a 2001, s. 454. 14 Ibidem , s. 465.

budżetow ych, w tym szczególnie przeznaczonych na p okrycie w ydatków F E O G A , których udział w budżecie w 2001 r. wyniósł prawie 4 7% , a w latach wcześniejszych był dużo wyższy np. w ro k u 1988 w yniósł p o n ad 67% , a w ro k u 1991 praw ie 5 9 % IS).

W latach 1999-2001 udział N iem iec we w p łatach d o w spólnego bud żetu w ynosił średnio o k o ło 24% , F rancji praw ie 17% , W ielkiej B rytanii ponad 14% , W łoch o k o ło 12 -13% , czyli w płaty z tych krajów tw orzyły oko ło 68% budżetu. N a to m iast ich udział w w ydatkach budżetow ych wyniósł średnio za ten okres ok o ło 53% . R óżnica m iędzy w płatam i i w ypłatam i w ynikła z zaangażow ania Niem iec i W ielkiej B rytanii. Przew aga w płat do b u d żetu nad w y płatam i w ynosiła w p rz y p ad k u N iem iec śre d n io 10% , a W ielkiej B rytanii 4 -5 % .

Największymi beneficjentami w spólnotow ych polityk są G recja, H iszpania, Irla n d ia i P o rtug alia. U dział tych krajów w tw orzeniu d o ch o d ó w budżetu W spólnoty wyniósł w tym okresie około 12% , n ato m iast ich udział w w y dat­ kach budżetow ych W spólnoty - praw ie 4 0 % 16.

Poniżej om ów im y form alną stronę działania system u fin anso w an ia W P R , nato m iast analiza rodzajów , wielkości i stru k tu ry w ydatków ponoszonych w jej ram ach zam ieszczona zostanie w części dotyczącej polityki rynkow ej i stru k tu raln e j. Podjęcie decyzji o ustanow ieniu W P R zrodziło konieczność udzielenia odpow iedzi na pytanie o form y jej finansow ania. M ożliw e są tu dw a rozw iązania: pozostaw ienie finansow ania polityki rolnej w gestii państw członkowskich (co wymaga jedynie opracow ania aktów praw nych, regulujących te kwestie) b ądź g rom adzenia w spólnych zasobów , co oczywiście oznacza centralizację decyzji, dotyczących ich w ykorzystania. N ależy tu zauw ażyć, że centralizacja środków finansow ych nie jest celem sam ym w sobie, lecz stan o w i p o c h o d n ą fu n d a m e n taln ej zasady ustrojow ej W sp ó ln o ty , czyli zasady solidarności.

Od 1988 r. W PR finansow ana jest ze środk ów Sekcji G w arancji F E O G A , n ato m iast środki Sekcji O rientacji przeznaczone są na realizację polityki

IS R ok 1991 byl o sta tn im , w któ ry m udział w y d a tk ó w n a fin an so w an ie W P R był tak d uży. K olejne lata przynosiły jego obniżenie. M o ż n a tu w skazać n a dw ie przyczyny: relorm y W PR o ra z w prow adzenie zasady, że ro czn a sto p a w zrostu w yd atk ó w n a cele W PR nie m oże być wyższa niż 74% stopy w zrostu PN B . Ibidem.

1,1 W tym czasie u dział H iszpanii w tw orzeniu d o c h o d ó w budżetow ych w ynosił średnio 7 -7 ,7 % , a w ypłaty n a jej rzecz w ahały się w granicach 14,9-19,8% bu d żetu w 2001 r. (co oznacza, że w tym ro k u praw ie 1/5 w sp ólnotow ych śro d k ó w trafiło d o lego k ra ju ). U dział G recji we w p łatach d o bu d żetu w ynosił śred n io 1,5% , a w w y p łatach w ahał się w granicach 7 ,6 -1 0 % , Irlandii o d p o w ied n io 1,2% i od 3,3 d o 4 ,2 % , a P o rtu g alii 1,3% i od 4 ,3 % d o 5,6 % . N ależy tu p o dkreślić, że w uboższych k rajach W sp ó ln o ty przew agę m ają w ydatki na cele stru k tu ra ln e , w k rajach zam ożniejszych z reguły n a realizacją W P R . O bliczenia w łasne n a p o d staw ie A llocation o f operating expenditure b y m em ber sta te (za lata 1999, 2000, 2001), B russels 2000, 2001, 2002, 16-106.

stru k tu raln ej. Środki Sekcji G w arancji służą głów nie fin ansow an iu in terw en ­ cjonizm u rynkow ego, ale także finansow aniu p ro g ram ó w rozw ojow ych. G łów nym celem interw encjonizm u rynkow ego jest za g w aran to w an ie p o żą­ d anego poziom u d o chodów rolniczych - stąd nazw a tej sekcji, n ato m iast ukierunkow anie (orientacja) oznacza udzielanie pom ocy, m ającej n a celu zainicjow anie rozw oju wsi i ro ln ic tw a 17. F u n d u sz ten został u tw orzon y przez R adę W spólnot E uropejskich 4 kw ietnia 1962 r., w 1964 r. w yo dręb n io n o w nim Sekcję O rientacji i Sekcję G w arancji. O p ró cz przeznaczenia w ydatki Sekcji G w arancji różnią się od w ydatków Sekcji O rientacji tym , że te pierwsze stanow ią kategorię w ydatków obligatoryjnych (pozostają w wyłącznej gestii R ady W spólnoty), n ato m iast te drugie są n ieob lig ato ry jn e (decydujące słow o m a P arlam ent E uropejski).

F in ansow anie interw encjonizm u rynkow ego śro d k am i w spólnotow ym i nie zam yka możliwości wspierania własnych producentów za pom ocą budżetów krajow ych. P om oc ta nie m oże je d n a k ich uprzyw ilejow yw ać względem rolników z innych krajów członkowskich, bowiem jest to niezgodne z zasadam i jedno liteg o rynku. P om oc m oże być udzielona jed yn ie za zg od ą K om isji Rolnej, a jeśli m im o braku takiej zgody pom oc zostanie udzielona i ujaw niona, to K o m isja zażąda w płacenia na k o n to W sp ólno ty kw ot bezpraw n ie za­ płaconych. P aństw o, k tó re złam ało praw o, m usi płacić podw ójnie, swoim p ro d u cen to m i B rukseli18.

W ydatki z Sekcji G w arancji podlegają wieloszczeblowej i ścisłej k on troli. S kłada się o n a z form alnej i rzeczowej analizy spraw o zd ań finansow ych o raz z au d y tu rolnego (czyli ko n tro li legalności w ydatków ). K o n tro le te są u zasad nione tym , że funduszam i F E O G A zarząd zają p ań stw a członkow skie, k tó re odp o w iad ają za płatności dla rolników , d o k o n y w a n e p o p rzez u p o w aż­ nione instytucje krajow e. Bieżąca k o n tro la polega n a tym , że rządy państw członkow skich m uszą przedstawić Komisji comiesięczne spraw ozdania z w ydat­ ków , poniesionych w danym m iesiącu i d o p iero w o p arciu o nic K om isja R o ln a je zw raca. Z w roty te są tra k to w a n e ja k o zaliczki (w ypłacane z ok oło dw um iesięcznym opóźnieniem ), k tó re podlegają dalszej w eryfikacji. Pod kon iec d an e g o ro k u finansow ego K om isji p rz e d k ła d a n e są rozliczenia roczne, sporządzane zgodnie z m iędzynarodowym i standardam i rachunkow ości.

Od 1995 r. obow iązuje dw u etap o w a p ro c ed u ra weryfikacji przedłożonych d o k u m en tó w . Pierwszy etap obejm uje k o n tro lę finansow ą, p odczas której spraw dza się form alną praw idłow ość rach u n k ó w , a po jej zako ńczeniu , do 30 kw ietnia n astępnego ro k u , K om isja podejm uje roczną decyzję o przyjęciu

17 S k ró t F E O G A p o ch o d zi od francuskiej nazw y tego fu n d u szu - F o n d s d ’O rie n la tio n el d e G a ra n tie A gricole, używ a się też sk ró tu angielskiego E A G G F (od E u ro p ea n A g ricu ltu ral G u id a n ce an d G u a ra n te e F o u n d ).

P atrz także: P. P i о l e t , Stosow anie wspólnej p o lity k i rolnej we Francji, [w:] W spólna

sp raw ozdań , k tó re są następnie op ub lik o w an e w D zienniku U rzędow ym W spólnoty Europejskiej. Um ieszczenie spraw ozdań w D zienniku nie kończy jed n ak ostatecznie p rocedur w eryfikacyjnych, spraw o zd an ia m o g ą bowiem ulec zm ianom po przeprow adzeniu audytu. K o n tro le zgodności z praw em przedłożonych spraw ozdań p rzeprow adzane są w poszczególnych państw ach. R ocznie p rzeprow adza się ich ok o ło 140. Po stw ierdzeniu niepraw idłow ości K om isja występuje o zw rot nienależnych kw ot, k tóre powinny być przekazane d o w spólnego budżetu w ciągu 24 m iesięcy, m oże też nałożyć k ary sięgające od kilku d o kilkudziesięciu p rocent zakw estionow anych w ydatków .

S pory w tym zakresie rozstrzyga specjalnie pow ołany ko m itet rozjem czy, a gdy jeg o sta ra n ia , p o d ejm o w an e w celu u zyskania k o n sen su su , nie przynoszą rezultatów , m oże wystąpić, za pośrednictw em K om isji R olnej, o rozstrzygnięcie spornych kwestii przez T ry b u n a ł Spraw iedliw ości19.