Interwencjonizm rynkowy

Interw encjonizm rynkow y obejm uje d ziałan ia n a w spólnym rynk u oraz na jego granicach. W tym drugim p rzyp adku chodzi o jego o ch ro n ę przed nadm iernym im portem o raz o prom ocję ek sp o rtu w łasnych p ro d u k tó w rolnych, a więc o zapew nienie unijnym farm erom właściwych doch od ów .

W ydatki ponoszo ne w ram ach interw encjonizm u są fin ansow an e ze śro d ­ ków Sekcji G w arancji F E O G A . W 1999 r. wynosiły one 39 540,6 m ld € , czyli praw ie 88% ogółu w ydatków tego funduszu. N ależy jed n ak podkreślić (a jest to tendencja rosnąca), że część środków Sekcji G w arancji przeznaczona jest na finansow anie program ów rozwojowych. W 2000 r. w ydatki tej sekcji wynosiły ogółem 40 994,6 m ld € , z czego 36 910 m ld przeznaczono na interw encję rynkow ą, a 4 084 m ld, czyli 9,7% , n a rozw ój wsi20.

S tru k tu ra w ydatków na cele interwencji rynkow ej w 2000 r. w yglądała następująco. T rzy najważniejsze rynki to rynek zbóż, w ołow iny i p ro d u k tó w

19 P atrz: Y. P e t i t , op. cii., s. 96-98.

O bow iązujące p ro c ed u ry k o n tro ln e nie elim inują jed n a k (bow iem nie o g ran iczają ro z ­ b udo w an ej b iu ro k racji) pom yłek i nadużyć. B rak inform acji, jak i p ro cen t oszustw u d aje się w ykryć, ale te, k tó re zostały u jaw nione św iadczą o pom ysłow ości farm erów . N a przykład: G re c ja o trz y m a ła d o ta c je d o e k sp o rtu oliw y z oliw ek, a w rzeczyw istości e k s p o rto w a ła nielegalnie im p o rto w a n y olej palm ow y; we W łoszech są tak ie up raw y oliw ek, k tó re istnieją ty lk o n a papierze; w Irlan d ii zwykłe k row y zam ieniają się w prem io w an e „ m a m k i” , karm iąc e cielęta. W y k ry to też fikcyjny e k sp o rt d ro b iu i w ołow iny d o k rajó w a rab sk ic h , p rem io w a n y k w o tą 62 m in euro. J. P a w l i c k i , W spólna fa rm e rska d ykta tu ra , „ G a z e ta W y b o rcz a ” , 16 lipca 2002 r.

20 O bliczenia w łasne n a pod staw ie d a n y ch z The com m on agricultural p olicy 2000 review, s. 17-18.

m leczarskich, na ich w sparcie przeznaczono 23 841 m ld € , czyli 64,6% ogółu środk ów przeznaczonych na interw encję. Spośród tych trzech rynków najwięcej środków pochłaniał rynek zbóż - 1 641 m ld € , czyli 45,1% ogółu środków , o raz 69,8% kw ot przeznaczonych d la tych trzech najw ażniejszych rynków . Interw encjonizm na ry nku w ołow iny kosztow ał 4 456 m ld € , czyli udziały w finansow aniu ogółem i w odniesieniu d o analizow any ch tu trzech rynków wynosiły odpow iednio 12,1% i 18,7% . N a interw encję na rynku p ro d u k tó w m leczarskich w ydano 2 735 m ld € , czyli odp o w ied n io 7,4% i 11,5%.

W ażniejszym i rynkam i są także rynek oliwy z oliw ek, cu k ru , warzyw i ow oców , b a ra n in y i m ięsa koziego, ty to n iu i w ina. Ł ączn ie na ich w sparcie przeznaczono 9 342 m ld euro, czyli 25,3% ogółu w y datk ów na interw encję. Pozostałe rynki d o finan sow ano kw otą 3 727 m ld € , co oznacza, że ich udział w łącznych w ydatkach wyniósł 10,1 % 2'.

W spólną organizacją rynkó w rolnych nie są objęte tak ie p ro d u k ty , jak: ziem niaki, m iód, alkohol rolniczy, kaw a i zioła. M im o tych w yjątków , praw ie 98% produkcji rolniczej obejm uje jakaś form a wspólnej organizacji i wsparcia.

In sty tu cjo n aln a organizacja w spólnych ry nk ów rolny ch została prze­ p ro w a d zo n a w latach 60. W 1962 r. uregulow ano rynki zbóż, m ięsa w iep­ rzow ego, w arzyw i ow oców , w ina, d ro b iu i ja j, w 1964 r. w ołow iny, cielęciny i cukru, w następnych latach rynki oliwy z oliwek i ty to n iu . W końcu 1970 r. proces ten został zak o ń czo n y 22.

Posługując się kryterium głębokości i skali interw encji, m o żn a wyróżnić cztery rod zaje organizacji rynków :

- wewnętrznej interw encji i ochrony przed n adm iernym im p ortem ; ten typ organizacji obejm uje ok o ło 70% p rodu kcji rolnej W spó ln oty, tak jest zorganizow any najw ażniejszy rynek, czyli rynek zbóż;

- zew nętrznej ochrony i nieobligatoryjnej interw encji, czyli podejm ow anej n a określo n y czas i d la o k re ślo n y ch p ro d u k tó w , na m ocy k o n k re tn e j decyzji, tak na przykład zorganizow any jest rynek wołow iny;

- zew nętrznej ochrony, w tym p rzypad ku jed y n ą o ch ro n ą ryn ku są cła im portow e,

- bez zew nętrznej ochrony i interw encji; w tym p rz y p ad k u d o ch o d y rolników podtrzym uje się za pom ocą dopłat bezpośrednich, tak zorganizow ane są rynki roślin oleistych i w ysokobiałkow ych23.

N ajw ażniejszym instrum entem regulacji w spólnego ry nk u są w spólne ceny i do p łaty bezpośrednie. P o n a d to określa się kw oty p rodu kcyjne, u stala

21 Ibidem , s. 17.

22 Z. D o l i w a - K l e p a c k i , Integracja europejska, W ydaw nictw o T em id a 2, B iałystok 2000, s. 231-232.

25 Szerzej n a te m a t org an izac ji ry n k ó w pisze I. J ę d r z e j e w s k i ( Unia Europejska.

norm y techniczne, organizuje się skup nadw yżek p ro d u k tó w nie objętych ograniczeniam i ilościowym i. O chronie rynku przed nadm iern ym im portem służą cła, kontyg enty i kalendarze im portow e, n ato m iast ek sp o rt prom uje się za p o m o cą prem ii ek sp o rto w y ch , ale w szczególnych p rz y p ad k ac h spodziew anego nied o b o ru własnej produkcji m o żn a zastosow ać cła eks­ portow e.

N a w spólnotow ych rynkach rolnych istnieją w zasadzie trzy rodzaje cen: cena w skaźnikow a, k tó ra dla różnych p ro d u k tó w m oże m ieć różne nazwy (np. n a rynku cukru i p ro d u k tó w mlecznych nazyw ana jest ceną kierunkow ą, a na rynku b u rak ó w cukrow ych i wołowiny podstaw ow ą), cena ry n k o w a i cena interw encyjna Pochodnym i cen interw encyjnych są ceny wejścia na rynek W spólnoty.

C eny w skaźnikow a i interw encyjna są ustalane adm inistracyjnie, zaś cena rynkow a w ynika z relacji m iędzy popytem a p od ażą. O znacza to, że celem interw encjonizm u cenow ego nie jest, z założenia, elim inacja d ziałan ia m echanizm u rynkow ego, lecz stabilizacja cen i d o ch o d ó w rolniczych, co nie znaczy, że w prak tyce nie pozostaje on w kolizji z rynkow ym m echanizm em alokacyjnym , co m oże być i jest bard zo różnie oceniane. P ojaw ia się tu bowiem problem w ystąpienia konflik tu m iędzy czysto ekonom icznym i a sp o ­ łeczno-ekonom icznym i kryteriam i oceny jego skutków .

C ena w skaźnikow a to cen a p o ż ą d a n a , czyli ta k a , k tó ra je st przez K om isję E uro p ejsk ą uznana za optym alną. S tanow i o n a d la p ro d u c en ta sygnał o preferowanych przez władze W spólnoty zm ianach struktury produkcji. Jest u stalan a corocznie przez R adę M inistrów , w zależności od oceny sytuacji na rynku danego p ro d u k tu .

D la prod ucen tów ważniejsza jest cena interw encyjna (gw aran to w an a), także u stalan a przez R adę M inistrów , bowiem p o tej cenie sku p o w an e są nadw yżki, co pow oduje, że cena rynkow a właściwie nie sp ad a poniżej ceny gw aran to w an ej24. Ceny w skaźnikow a i gw arancyjna, z reguły, w yznaczają g ó rn ą i d o ln ą granicę w ahań cen rynkow ych.

System cen gw arantow anych przy b ra k u ilościowych ograniczeń skupu spow odow ał, że stały się one efektyw nym instrum en tem w ytw arzania n a d ­ wyżek, co było szczególnie widoczne na przełom ie lat 80. i 90.25 Były też instrum entem polaryzacji dochodow ej prod u cen tó w , bowiem oko ło 80% kw ot w ypłacanych w ram ach interw encjonizm u rynkow ego trafia ło d o 20% najw iększych farm .

24 N a ro k g o sp o d arczy 2000/2001 w yniosła o n a 110,25 e u ro za 1 to n ę stan d ard o w ej jak o ści zbóż, a n a lata n astęp n e jej w ysokość u sta lo n o n a 101,1 С za tonę.

25 W styczniu 1991 r. zapasy zbóż w ynosiły 18 m in to n , a w k o ń c u 1992 r. szaco w a n o je n a o k o ło 30 m in to n , czyli 15% rocznej p ro d u k cji, w latach 1989-1990 p o zio m sa m o w y sta r­ czalności w p ro d u k cji zbóż w yniósł 120% . P a trz także: A. G ą s o w s k i , R olnictw o p olskie

P am iętając o tym , że m echanizm y ochrony przed nadm ierny m im portem stosow ane są obecnie we w szystkich w spólnych o rganizacjach ry n k u , ich działanie prześledzim y na przykładzie najw ażniejszego z nich, czyli rynku zbóż. R ynek ten jest chro n io n y systemem certyfikatów im p o rto w y ch oraz system em ceł.

W szystkie cła n a zboża oblicza się w odniesieniu d o cen zbóż a m ery k ań ­ skich. D zieje się tak z dw óch pow odów : U SA są jednym z najw ażniejszych dostaw ców zbóż n a rynki św iatow e, p o n a d to o b o w iązu ją tam przejrzyste, giełdowe m echanizm y kształto w an ia cen, co u tru d n ia m an ip u lo w an ie nimi. C enę C IF (zaw ierającą koszty frach tu ) d la p o rtu w R o tte rd am ie ok reśla się w odniesieniu d o cen zam knięcia am erykańskich giełd zbożow ych. O p ła ta celna stanow i różnicę m iędzy 1,55 ceny interw encyjnej a ceną C IF . Jak widać, n a wysokość cła wpływają trzy czynniki: wysokość ceny interwencyjnej, koszty frach tu i i w ysokość ceny F O B (ceny w porcie am ery kań skim ). Przy innych w a ru n k a c h niezm ienionych w zrost ceny interw encyjnej p o d n o si wysokość cła. C ło m aleje, gdy ro sn ą koszty frach tu i gdy jest w ysoka lub rosnąca cena FO B . System ten sprzyja im portow i zbóż najw yższego gatu n k u , k tórych cena jest stosunk ow o w ysoka. D ziała on bow iem o d w ro tn ie niż system ceł liczonych od w artości im portow any ch zbóż. W tym ostatn im przy p ad k u , im wyższa jest w artość im p o rtu (przy danej staw ce celnej), tym wyższa jest o p ła ta celna. W ysokość op łat celnych oblicza się codziennie, lecz są one zm ieniane dw a razy w m iesiącu. D o pu szcza się m ożliw ość wcześniejszej zm iany, jeśli w ystąpią duże w ahan ia cen św iatow ych.

K om isja E uropejska m oże obniżyć stawki celne, aż d o poziom u zerowego, w p rz y p ad k u przy zn an ia bezcłow ego k o n ty n g e n tu im p o rto w eg o , lub je podw yższyć, gdy z pew nych pow odów uzna, że pow inny one pełnić rolę in stru m en tu dyskrym inacji d aneg o p artn e ra.

O prócz opłacenia cła im p o rtera obow iązuje uzyskanie certy fik atu (cer­ tyfikaty nie są w ym agane w przyp ad k u im p o rtu partii zbóż, liczącej nie więcej niż 35 ton), k tó ry jest ważny 45 dni. W tym czasie im p o rter zbóż m usi uregulow ać zobow iązania celne. P o n a d to , aby go uzyskać, należy wnieść o płatę gw arancyjną, k tó ra p rzepad a, jeśli im p ort nie zo stanie zrea­ lizowany w przew idzianym term inie. C ertyfikat jest podstaw ow ym elem entem k o n tro li im p o rtu i eksportu zbóż. W przyp ad k u zagrożenia bezpieczeństw a w spólnego rynku ich w ydaw anie m oże być ogran iczo ne lub w strzym ane.

Ja k widać, także eksp ort zbóż w ym aga uzyskania certyfik atu . Przyznanie certyfikatu eksp ortow ego um ożliw ia skorzystanie (lecz nie jest to ró w n o ­ znaczne) z d o p łat eksportow ych. Istnieją tak że certyfikaty ek sp o rto w e bez d o p ła t. Stosow ane są w tedy, gdy eksportu je się w ram ach przyznanych przez im p o rtera kontyngentów bezcłowych. C hodzi tu o to , by nie pogorszyć sytuacji prod u cen tó w rolnych w k ra ju , z którym się ta k ą um ow ę zaw arło. U zyskanie certyfikatu eksportow ego m oże się także wiązać z koniecznością uiszczenia opłaty eksportow ej. Dzieje się tak w tedy, gdy chce się zapobiec

n a d m iern em u ek sp o rto w i. O płaty te są obecnie sto so w an e w yjątk ow o. W zam ian „ p o z w ala się” ro sn ą ć cenom n a w spólnym ry n k u zg od nie z tendencjam i kształto w an ia się cen na rynkach św iatow ych.

Kolejnym instrum entem regulacji wspólnego rynku jest sk up interwencyjny. W krajach leżących w naszej strefie klim atycznej o db yw a się od 1 listo p ad a d o 3 m a ja (term in ten dotyczy większości krajów W spólnoty). S kupuje się zboża spełniające ustalone norm y jakościow e, a ryzyko d o starc zen ia zboża nieodpow iedniej jakości sp ad a n a p ro d u c en ta *.

N a tery to riu m W spólnoty obow iązują jed n o lite ceny sku pu. Są to ceny hurtow e wypłacane przedsiębiorstwu organizującem u skup. C ena d la pro du cen ­ ta pom niejszona jest o m arżę p o b iera n ą przez firm ę m ag azy n u jącą zboże. C ena interw encyjna jest tylko form alnie ceną jed n o litą. W rzeczywistości jest zróżnicow ana w zależności od rodzaju i jakości zboża. C ena ta jest system atycznie, w każdym m iesiącu trw a n ia skup u, p odw yższana o stałą kw otę po to, aby uniknąć spiętrzeń podaży i uczynić sku p bardziej płynnym . S kupem interw encyjnym obejm uje się partie zbóż, liczące m inim um 80 t. T a d o ln a granica m oże być podw yższona na m ocy decyzji pań stw człon ­ kow skich, nie m oże być jed n ak o bniżona. D la osiągnięcia tego lim itu rolnicy m ogą się organizow ać w popierane we W spólnocie grupy producenckie.

N astępnym , zyskującym coraz większe znaczenie, instrum entem regulacji wspólnego rynku rolnego są dopłaty bezpośrednie. Są one form ą rekom pensaty za obniżenie cen interw encyjnych i m ogą być przyznan e p ro d u c en to m zbóż, bydła rzeźnego, hodow com krów m am ek i jałó w ek ras m ięsnych, a od roku 2005/2006 przewiduje się wprow adzenie d o płat bezpośrednich d la producentów m leka. W odniesieniu d o produkcji zwierzęcej i m leczarskiej obow iązu ją kw oty p rodukcyjne (ilości referencyjne), objęte prem iow aniem .

P łatności bezpośrednie są w ypłacane p ro d u cen to m n a ich wniosek w za­ m ian za zm niejszony dochód. D la prod u cen tó w zbóż zostały w p row adzone w 1993 r. ja k o rekom pensata za obniżenie cen interwencyjnych o po nad 20% . U zyskanie tej pom ocy jest uzależnione od p rzestrzeg ania zasad ochrony środow iska, a także od przeznaczenia części gruntów d o odłogow ania. Obecnie wskaźnik odłogow ania wynosi 10%. Obowiązek ten nie dotyczy jedn ak m ałych gospodarstw , które prod u k u ją mniej niż 92 t zbóż, co nie znaczy, że nie m ogą one d o b ro w o ln ie wyłączyć części swych g ru n tó w spod uprawy*7.

24 D o silosów przed sięb io rstw uczestniczących w skupie interw encyjnym zboże jest p rz y ­ jm o w an e p o p rzep ro w ad zen iu lab o ra to ry jn e j k o n tro li jego jak o ści. Jeśli k o n tro la w ykaże, że nie spełnia o n o w ym aganych n o rm , p ro d u c e n t m usi o d eb rać swe zboże i po n ieść wszelkie koszty tra n s p o rtu . D la un ik n ięcia p rzy k ry ch niespodzianek p rz ep ro w a d z a się też k o n tro le b ezp o śred n io u p ro d u c en ta.

27 W yłączenie g ru n tó w spod up raw y oznacza, że nie w o ln o n a nich u p raw iać roślin p rzezn aczo n y ch n a cele paszow e lub k o n sum pcyjne. Z iem ie te m ogą być w y k o rzy stan e np. d o p ro d u k cji biopaliw .

P o d sta w ą o bliczenia w ysokości d o p ła t b ez p o śred n ich są tzw . d a n e historyczne, czyli faktyczna pow ierzchnia upraw i w ysokość p lon ów z wy­ znaczonego okresu (dla określenia pow ierzchni u p raw przyjęto uśred nio ne d an e z lat 1989-1991). T e dane są niezm ienne, n a ich p o d staw ie w yliczono wielkość płatności bezpośrednich dla każdego z p iętn astu państw czło n k o w ­ skich. P odział rekom pensat uw zględnia krajow e i regionalne różnice w ydaj­ ności. W ypłat d o k o n u je się na podstaw ie plan ów regionalizacji, k tó re każde p ań stw o członkow skie m usi d o starc zy ć K om isji E u ro p e jsk ie j. P lan ten o kreśla krajo w ą pow ierzchnię upraw i plany o dło g o w an ia, p o n a d to zaw iera p odział tej pow ierzchni ze względu na różnice s tru k tu ra ln e i w ydajność. M o żn a też pow ierzchnię u ży tk ó w ro ln y ch podzielić w edług k ry teriu m rodzajów upraw .

K w o ta , k tó rą otrzym uje p ro d u c en t, jest w yznaczona przez trzy czynniki: średnią w spó ln o to w ą staw kę d o p ła t (jej w ysokość wynosi 63 € ) , regionalny w skaźnik wielkości plonów i wyjściowy w skaźnik pow ierzchni u p ra w 2". T a k ą sam ą m etodę stosuje się d o odliczenia wysokości d o p łat za odłogow anie gruntów . Jeśli pow ierzchnia w yjściowa, w skaźnik w ydajności lub w skaźnik o dło g o w an ia zo stan ą przekroczone, to o o d p o w iedn ią wielkość zostanie o b n iżo n a k w o ta d opłat.

W prow adzenie d o p ła t bezpośrednich w ym agało stw orzenia kosztow nego zintegrow anego system u zarządzania i k o n tro li (IA C S), sieci inform atycznej, bazy d anych um ożliw iających w eryfikację pow ierzchni u praw i pogłow ia bydła.

Instru m en tem reglam entacji podaży p ro d u k tó w rolny ch są tak że kw oty p rodu kcy jne, k tó re obow iązują w sek to rach cukrow niczym i m leczarskim . K w oty określają m aksym alne wielkości p rodu kcji, objęte g w aran cją skupu. Ich przekroczenie uru ch am ia działanie zasady w spółodpow iedzialności fin a n ­ sowej produ centów .

K w o ty m leczne w prow adzone w 1984 r. m iały obow iązyw ać przejściow o i służyć likwidacji przysłowiowych „rzek m leka” i „gór m asła” , ale obow iązują d o chwili obecnej i będą na pew no obow iązyw ać d o 2006 r. O b ow iązujące d o 2000 r. kw oty m leczne zostały ustalone w 1994 r. M o g ą zo stać podw yż­

21 O gółem w 2000 r., w edług ra p o rtu K om isji E uro p ejsk iej, d o p ła ty b ezp o śre d n ie w yniosły 22 345 mld € , z czego o k o ło 73% otrzym ali p ro d u cen c i zbóż. D o p ła ty te zo stały rozdzielone p om iędzy 4,5 m in ro ln ik ó w , ale aż 50% z nich o trzy m ało m niej niż 1250 € , m niej niż 2000 d o sta ło pow yżej 300 000 € , a 50% w szystkich d o p ła t b ezp o śred n ich trafia d o 5% g o sp o d arstw . Ś redni w skaźnik p lo n ó w d la W sp ó ln o ty w ynosi 4,9 t, a d la P olski 3,1 t. O bo w iązu jący d la naszego k raju , w pierw szych latach czło n k o stw a, tzw. u p ro szczo n y system d o p ła t pozw ala unik n ąć kom plikacji zw iązanych z fu nkcjonow aniem system u ewidencji i kontroli (rolnicy m o g ą liczyć n a d o p łatę z bud żetu U nii w w ysokości o k o ło 312 zł d o jed n e g o h e k ta ra U R , bez względu n a w ielkość p ro d u k cji, przez pierw sze trzy lata czło n k o stw a).

szone dla d an eg o kraju , ale w ym aga to uzyskania zgody na odpow iednie obniżenie lim itów w innych k ra ja c h 29.

System kw ot produkcyjnych pozostaje w szczególnej kolizji z działaniem m ech an izm u ryn k o w eg o , p etry fik u je u sta lo n ą ad m in istracy jn ie w ielkość pro d u k cji, nie pozw ala na elastyczne d ostosow anie krajow ej pro d u k cji do zm iennych p o trzeb , u tru d n ia ew olucję w sektorach objętych lim itow aniem , m a też je d n a k pew ne zalety. Dzięki niem u udało się, w skali W spó ln oty , zlikw idow ać nadw yżki produkcyjne. U stalenie kw ot p rodu kcji m lek a d la każdego g o sp o d arstw a um ożliw ia m ałym gosp odarstw om u trzy m an ie się na rynku, czyli sprzyja rozproszeniu p rodukcji, co jest w ażne ze w zględów środow iskow ych, bowiem stw arza barierę d la kum ulacji zanieczyszczeń, zw iązanych z hodow lą bydła.