FINANSOWANIE KAMPANII WYBORCZEJ

Jak pisze Michael Pinto-Duschinsky: „Zarówno w systemie demokratycznym, jak i autorytarnym politycy potrzebuj¹ pieniêdzy na swoj¹ dzia³alnoœæ publiczn¹, tak samo jak ich organizmy potrzebuj¹ pokarmu do sprawnego funkcjonowania. W demokracji kampanie wyborcze nie mog³yby siê odbywaæ bez funduszy, kandydaci nie mogliby komunikowaæ siê ze swoimi wyborcami, partie polityczne nie mog³yby funkcjono-wa改⁹³. Wynika to jasno z faktu postêpuj¹cych wci¹¿ procesów profesjonalizacji, ko-mercjalizacji i mediatyzacji kampanii wyborczej, które istotnie podnosz¹ koszty pro-wadzenia kampanii promocyjnych kandydatów na urzêdy pañstwowe. W efekcie, pog³êbiaj¹ siê zwi¹zki pomiêdzy polityk¹ a gospodark¹, a to z kolei rodziæ mo¿e sze-reg negatywnych konsekwencji nie tylko dla systemu wyborczego, ale i demokracji w ogóle¹⁹⁴.

Przede wszystkim osoby, które mog¹ op³acaæ g³ówne media s¹ w stanie wp³ywaæ na percepcjê i decyzje obywateli. Rodzi to niebezpieczeñstwo udzia³u w wyborach osób bez ¿adnej bazy organizacyjnej (partyjnej czy spo³ecznej), które w ten sposób bêd¹ re-alizowaæ w³asne, partykularne interesy. Z drugiej strony, brak œrodków finansowych ogranicza dostêp do polityki przedstawicieli niektórych grup spo³ecznych. W konse-kwencji, niezamo¿ne grupy spo³eczne i jednostki nie posiadaj¹ swoich reprezentantów na scenie politycznej. Ponadto, kontrolowanie pieniêdzy ma wp³yw na hierarchiê wew-nêtrzn¹ i podzia³ w³adzy w partii. Zwa¿ywszy na silne zaanga¿owanie polskich partii politycznych w wybory prezydenckie, niezwykle wa¿ne jest, by uwzglêdniæ i ten ele-ment, analizuj¹c sytuacjê przedwyborcz¹. I wreszcie, pamiêtaæ nale¿y o tym, ¿e w momencie, gdy kandydat zostanie wybrany, pieni¹dze zaczynaj¹ odgrywaæ zu-pe³nie now¹ rolê w jego dzia³alnoœci politycznej. Co prawda, prezydent w Polsce nie ma mo¿liwoœci wp³ywu na ustawê bud¿etow¹, ale posiadaj¹c prawo inicjatywy usta-wodawczej i prawo weta mo¿e przynajmniej oddzia³ywaæ na kierunek polityki go-spodarczej kraju.

Zagadnienie tzw. pieniêdzy politycznych staje siê w Polsce coraz istotniejszym pro-blemem. Charakterystyczna w latach 1989–1991 spontanicznoœæ kampanii wybor-czych zosta³a stosunkowo szybko zast¹piona przez sztaby specjalistów w zakresie reklamy, promocji i kreowania wizerunku. Wybory parlamentarne w 1993 r., a w szcze-gólnoœci wybory prezydenckie w 1995 r., wyraŸnie pokaza³y kierunek, w którym bêd¹

192 Jeœli informacja zawarta w og³oszeniu lub reklamie jest nieprawdziwa, a redakcja wie o tym – opublikowanie og³oszenia niezgodnego z prawd¹ stanowi naruszenia prawa. Por. J. Sobczak, Prawo prasowe (wyk³ad dla studentów III roku politologii UAM), kwiecieñ 1997.

193 M. Pinto-Duschinsky, Rola pieniêdzy politycznych, w: Finansowanie polityki. Wybory, pie-ni¹dze, partie polityczne, pod red. M. Waleckiego, Warszawa 2000, s. 9.

194 Konsekwencje te wymienia M. Pinto-Duschinsky w cytowanym wy¿ej artykule.

zmierzaæ zmiany w prowadzeniu kampanii¹⁹⁵. Zjawisko ci¹g³ego zwiêkszania siê kwot wydawanych na promocjê kandydatów stanowi przedmiot badañ naukowych¹⁹⁶i analiz finansowych, zw³aszcza, ¿e niemal ka¿de demokratyczne pañstwo doœwiadczy³o skan-dali zwi¹zanych z pieniêdzmi politycznymi¹⁹⁷. Materia ta jest tak¿e szczególnie istotna z punktu widzenia jednej z najwa¿niejszych zasad wyborczych: równoœci. St¹d te¿ za-gadnieniu finansowania wyborów poœwiêca siê du¿o uwagi w ustawodawstwie pañstw demokratycznych.

W Polsce zasada jawnoœci finansowania partii politycznych jest zasad¹ konstytu-cyjn¹ (zawiera j¹ art. 11 ust. 2 Konstytucji RP z 1997 r.). Co prawda, zapis ten dotyczy partii, niemniej jest rzecz¹ oczywist¹, ¿e jednym z podstawowych przejawów dzia³al-noœci partii politycznych jest ich aktywny udzia³ w wyborach do organów w³adzy pu-blicznej (parlamentu i obieralnych zgromadzeñ samorz¹du terytorialnego) oraz w wyborach na Prezydenta RP. W konsekwencji, realizacja konstytucyjnej zasady jaw-noœci finansowania dzia³aljaw-noœci partii dotyczy przede wszystkim postêpowania wy-borczego. Doœwiadczenia innych pañstw demokratycznych wyraŸnie pokazuj¹, ¿e wszelkie metody spo³ecznej kontroli nad finansami partii musz¹ byæ œciœle zwi¹zane z kontrol¹ finansowania kampanii wyborczych, w których partie bezpoœrednio lub po-œrednio uczestnicz¹¹⁹⁸.

Poza regulacjami zawartymi w akcie prawnym o najwy¿szej randze, które ze swojej natury maj¹ charakter ogólny, potrzebne s¹ jeszcze odpowiednie zapisy szczegó³owe.

Wysi³ek podjêty przez polskich parlamentarzystów podczas zmiany u.w.p.r.p. w 2000 r.

zdaje siê wskazywaæ na dojrzewaj¹c¹ œwiadomoœæ koniecznoœci stworzenia takich ram prawnych, które w jak najwiêkszym stopniu eliminowa³yby patologie systemu finanso-wania ¿ycia politycznego, w szczególnoœci zaœ wyborów¹⁹⁹.

Zasadniczym celem wprowadzonych wówczas zmian by³o stworzenie skutecznych warunków prawnych dla zapewnienia w polskim systemie politycznym realizacji dwóch zasad: jawnoœci (transparencji) finansowania kampanii wyborczych i dzia³alno-œci partii politycznych oraz zasady publicznej kontroli (opartej na profesjonalnym

au-195 Szerzej: M. Walecki, Finansowanie kampanii wyborczej, w: Kampania wyborcza. Strategia – taktyka – komunikacja, pod red. S. Wilkos i W. Ferenca, Warszawa 2001, s. 144.

196 Listê publikacji poœwiêconych tej tematyce w odniesieniu do Stanów Zjednoczonych i krajów Europy Zachodniej podaje M. Pinto-Duschinsky, tam¿e, s. 11–12.

197 Tam¿e, s. 12–16. Co prawda, w Polsce wydatki na kampaniê nie osi¹gaj¹ tak zawrotnych wiel-koœci, jak ma to miejsce w Stanach Zjednoczonych czy Japonii, jednak¿e kampania z 2000 r. poka-za³a, ¿e i w Polsce profesjonalna kampania wyborcza mo¿e kosztowaæ 3 mln dolarów, a kolejne wybory staj¹ siê coraz powa¿niejszymi przedsiêwziêciami finansowym. Szerzej: S. Wilkos, Finanso-wanie partii politycznych przez du¿e korporacje, w: FinansoFinanso-wanie polityki.

198 Tam¿e, s. 180. Zob. te¿: M. Pinto-Duschinsky, Rola, s. 9–23; K.-H. Nassmacher, Finansowanie partii politycznych w Niemczech, w: Finansowanie polityki, s. 24–38; H. Sickinger, Finansowanie partii politycznych w Austrii, w: tam¿e, s. 39–47. Natomiast o historii finansowania partii politycz-nych w Polsce pisze M. Walecki w pracy: Geneza finansowania partii polityczpolitycz-nych w Polsce, w:

tam-¿e, s. 39–47.

199 W kwietniu 1999 Sejmowa Komisja Administracji i Spraw Wewnêtrznych powo³a³a Podkomi-sjê Nadzwyczajn¹ ds. przygotowania antykorupcyjnych zmian w ustawie o partiach politycznych oraz ustawie o wyborze Prezydenta RP i ordynacjach wyborczych do Sejmu, Senatu, rad gmin, powi-atów i sejmików wojewódzkich. O pracach tej komisji i ich efektach pisze: L. Dorn, Finansowanie dzia³alnoœci politycznej w Polsce. Obecna praktyka i jej reforma, w: Finansowanie polityki, s. 141.

dycie) finansów partii politycznych oraz organizacji bior¹cych udzia³ w wyborach²⁰⁰. Co wiêcej, ustawa z 28 kwietnia 2000 r. nowelizuj¹ca ustawê o wyborze Prezydenta RP by³a pierwszym w Polsce aktem prawnym z zakresu prawa wyborczego, który w tak rozleg³ym zakresie regulowa³ sprawy finansowania kampanii wyborczej i uwzglêdnia³ wszystkie za³o¿enia proponowanej reformy finansów politycznych. By³a to jednocze-œnie zapowiedŸ zmian w pozosta³ych ordynacjach wyborczych²⁰¹. Dziêki wspomnianej nowelizacji w ordynacji prezydenckiej znalaz³y siê przepisy reguluj¹ce takie kwestie jak: odpowiedzialnoœæ komitetów wyborczych za gospodarkê finansami (dziêki nada-niu komitetom podmiotowoœæ prawnej oraz ustanowienada-niu pe³nomocnika finansowego komitetu wyborczego), dozwolone Ÿród³a finansowania oraz limity wydatków pono-szonych przez komitety wyborcze w zwi¹zku z promocj¹ kandydata.

I tak, zgodnie z nowymi regulacjami, tylko komitet wyborczy kandydata na urz¹d Prezydenta RP, mo¿e pozyskiwaæ i wydatkowaæ œrodki finansowe, które powinny byæ przeznaczone wy³¹cznie na cele zwi¹zane z wyborami. Niemniej, nadanie komitetom wyborczym osobowoœci prawnej umo¿liwia wykonywanie zadañ jedynie w zakresie wynikaj¹cym z u.w.p.r.p. Komitety wyborcze nie mog¹ zatem prowadziæ ani dzia³alno-œci gospodarczej, ani gromadziæ œrodków finansowych z przeznaczeniem na inne cele, np. na rzecz partii politycznej (art. 84a obecnego kszta³tu u.w.p.r.p.).

Z kolei wspomniany pe³nomocnik finansowy komitetu wyborczego (obok którego dzia³a tak¿e pe³nomocnik komitetu wyborczego, który wystêpuje w imieniu i na rzecz komitetu wobec organów wyborczych), ponosi pe³n¹ odpowiedzialnoœæ prawn¹ (a zatem i karn¹) za to, czy gospodarka finansami jest zgodna z przepisami ustawy. Pe³nomocnik finansowy, podobnie jak pe³nomocnik komitetu, zgodnie z art. 40 a ust. 7 u.w.p.r.p., powinien byæ powo³any w momencie konstytuowania siê komitetu wyborczego. Prze-pisy okreœlaj¹ ponadto, kto nie mo¿e byæ pe³nomocnikiem finansowym: kandydat na Prezydenta RP, pe³nomocnik komitetu wyborczego oraz funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 par. 13 Kodeksu karnego²⁰². Ten ostatni zapis wynika z faktu, i¿

pe³nomocnik finansowy nie mo¿e siê uchylaæ od odpowiedzialnoœci karnej, a funkcjo-nariusze publiczni korzystaj¹ ze szczególnej ochrony prawnej. Natomiast to, ¿e nie

mo-200 Podkreœliæ przy tym nale¿y, i¿ g³ówna zasada – jawnoœci finansowania kampanii wyborczej na urz¹d Prezydenta RP by³a w tej ustawie obecna od samego pocz¹tku. W brzmieniu z 1990 r. zawiera³ j¹ art. 88 ust. 1, obecnie zaœ zawiera j¹ art. 84 – pierwszy w rozdziale 12, poœwiêconym w ca³oœci finansowaniu wyborów. Zob. S. Gebethner, Zasady jawnoœci i publicznej kontroli finansowania pre-zydenckiej kampanii wyborczej w œwietle znowelizowanej ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypo-spolitej, w: Finansowanie polityki, s. 179.

201 W nowej ordynacji wyborczej do Sejmu i Senatu kwestii finansowania kampanii wyborczej po-œwiêcono obszerny rozdzia³ 13 (art. 107–128). Ponadto, ustawa zawiera odrêbny rozdzia³ 14 pt. „Fi-nansowanie wyborów z bud¿etu pañstwa” oraz szczególne regulacje w odniesieniu do wyborów do Sejmu i do Senatu RP.

202 Zgodnie ze wspomnianym artyku³em Kodeksu karnego funkcjonariuszem publicznym jest Pre-zydent RP, pose³, senator, radny, sêdzia, ³awnik, prokurator, komornik, zawodowy kurator s¹dowy, cz³onek kolegium ds. wykroczeñ (lub osoba orzekaj¹ca w organach dyscyplinarnych), osoba bêd¹ca pracownikiem administracji rz¹dowej, innego organu pañstwowego lub samorz¹du terytorialnego, osoba bêd¹ca pracownikiem organu kontroli pañstwowej lub organu kontroli samorz¹du terytorialne-go (np. kolegium odwo³awczeterytorialne-go, regionalnej izby obrachunkowej), osoba zajmuj¹ca kierownicze stanowisko innej instytucji pañstwowej, funkcjonariusz organu ochrony bezpieczeñstwa publicznego albo funkcjonariusz S³u¿by Wiêziennej, a tak¿e osoba pe³ni¹ca czynn¹ s³u¿bê wojskow¹.

¿na byæ jednoczeœnie pe³nomocnikiem finansowym kilku komitetów wyborczych wydaje siê byæ oczywiste.

Spraw¹ ogromnej wagi dla przebiegu kampanii wyborczej jest ustalenie z jednej strony dozwolonych (b¹dŸ zakazanych) Ÿróde³ finansowania, z drugiej zaœ granic wy-datków ponoszonych przez komitety wyborcze na dzia³alnoœæ zwi¹zan¹ z promocj¹ kandydata. Do wspomnianej nowelizacji z 2000 r. przepisy reguluj¹ce te kwestie by³y bardzo skromne. Ordynacja z 1990 r. stwierdza³a jedynie, ¿e osoby prawne i osoby fi-zyczne mog¹ przekazywaæ œrodki finansowe na cele kampanii wyborczej, ale tylko na rzecz zarejestrowanego kandydata (art. 85 ust. 1 ówczesnego brzmienia ustawy), przy czym osoby prawne mog³y przekazywaæ œrodki pochodz¹ce wy³¹cznie z zysku i zasada ta dotyczy³a tak¿e nieodp³atnego œwiadczenia przez nie us³ug²⁰³. Dopiero po noweliza-cji z 2000 r. wspomniany artyku³ sta³ siê bardziej pojemny treœciowo i tym samym zy-ska³ kluczowe znaczenie dla wielu wa¿nych kwestii zwi¹zanych z finansowaniem kampanii wyborczej, gdy¿ okreœlono w nim szczegó³owe zasady pozyskiwania œrod-ków oraz sposób ich ewidencjonowania.

Przy tworzeniu zasad finansowania kampanii wyborczej nie uda³o siê jednak unikn¹æ b³êdów. Nie wszystkie przepisy s¹ wystarczaj¹co jednoznaczne, a niektóre z nich w swym obecnym brzmieniu zagra¿aj¹ wrêcz b¹dŸ zasadzie jawnoœci finanso-wania wyborów, b¹dŸ równoœci szans wyborczych. Warto wskazaæ i omówiæ te nie-œcis³oœci i zagro¿enia na tle ogólnych starañ ustawodawcy o zagwarantowanie realizacji wspomnianych zasad. I tak, obok wymienionych pierwotnie w art. 85 ust. 1 osób fizycznych i prawnych, pojawi³y siê „inne jednostki organizacyjne”, co istotnie k³óci siê z dzia³aniami podejmowanymi w celu zapobiegania pojawiania siê niewiado-mego pochodzenia Ÿróde³ finansowania kampanii i realizacji nadrzêdnej zasady jawno-œci finansowania kampanii wyborczej.

Ponadto, obecnie odpowiedzi na pytanie, kto mo¿e przekazywaæ œrodki na cele kampanii wyborczej prowadzonej przez komitet wyborczy na rzecz okreœlonego kan-dydata na Prezydenta RP szukaæ trzeba w dwóch artyku³ach: 85 ust. 1 i 86 (drugi z nich zawiera listê zakazanych Ÿróde³ finansowania dzia³alnoœci komitetów wyborczych).

Ogólnie rzecz ujmuj¹c, komitety wyborcze nie mog¹ byæ finansowane ze Ÿróde³ publicznych (w tym samorz¹dowych, ale z pominiêciem partii politycznych i spó³ek publicznych) oraz ze Ÿróde³ zagranicznych²⁰⁴. Zabrak³o w tym miejscu natomiast ure-gulowañ prawnych sytuacji, w której o urz¹d Prezydenta RP ubiegaj¹ siê osoby pe³ni¹ce funkcje lub stanowiska publiczne, w tym urzêduj¹cy prezydent. Dopiero w odpowiedzi na zapytanie komitetu wyborczego A. Kwaœniewskiego, PKW wyjaœ-ni³a, ¿e koszty podró¿y urzêduj¹cego Prezydenta RP zwi¹zane z prowadzon¹ kampani¹ wyborcz¹ maj¹ byæ pokrywane ze œrodków komitetu, a koszty nale¿nej Prezydentowi RP ochrony osobistej z bud¿etu pañstwa.

203 M. Walecki, Wydatki, s. 120–121.

204 Zakaz finansowania komitetów wyborczych ze Ÿróde³ zagranicznych zosta³ wprowadzony do treœci ustawy dopiero wskutek przeg³osowania wniosku mniejszoœci. Pocz¹tkowo jednak pierwotnie poprawka ta zosta³a odrzucona w Komisji Ustawodawczej. Zak³adano zatem pocz¹tkowo, i¿ dopusz-czalne bêdzie korzystanie w kampanii wyborczej z finansów pochodz¹cych z zagranicy, choæ zakaz tego typu finansowania obowi¹zywa³ wówczas w odniesieniu do partii politycznych. Szerzej o tym:

R. Mojak. Instytucja, s. 164 i tam¿e, przypis 184 ze s. 197.

Przedsiêwziêciem maj¹cym na celu realizacjê zasady jawnoœci finansowania kam-panii wyborczej by³o na³o¿enie na komitet wyborczy obowi¹zku gromadzenia swoich œrodków finansowych na koncie bankowym. Co wiêcej, na koncie ka¿dego komitetu wyborczego musz¹ byæ wyodrêbnione rachunki (subkonta) oddzielnie dla œrodków pieniê¿nych pochodz¹cych od osób prawnych i oddzielenie dla pochodz¹cych od ano-nimowych ofiarodawców ze zbiórek publicznych (wi¹¿e siê to z tym, ¿e wydatki z okreœlonych Ÿróde³ te¿ podlegaj¹ limitowaniu). Mia³o to u³atwiæ kontrolê gospodarki finansowej komitetów wyborczych, jednak¿e regulacje prawne w tej materii zawieraj¹ kilka niedoci¹gniêæ. Po pierwsze, o czym jeszcze bêdzie mowa, wprowadzaj¹ nierów-ne traktowanie osób prawnych i partii – œrodków pochodz¹cych od tych ostatnich nie trzeba zak³adaæ odrêbnego subkonta. Po drugie, brakuje w nich konsekwencji w wy-ró¿nianiu Ÿróde³ finansowania: skoro ustawodawca zdecydowa³ siê, obok osób praw-nych i fizyczpraw-nych, uwzglêdniæ „inne jednostki organizacyjne”, to powinno to mieæ swoje odzwierciedlenie w przepisach dotycz¹cych subkont²⁰⁵.

Ustawa okreœla tak¿e limity w stosunku do datków pochodz¹cych od ofiarodaw-ców, przy czym ¿aden limit nie dotyczy pieniêdzy przekazywanych komitetowi wybor-czemu przez partiê polityczn¹. A zatem i w tej czêœci u.w.p.r.p. znajduj¹ siê przepisy stawiaj¹ce w sytuacji uprzywilejowanej komitety wyborcze tworzone przez partie poli-tyczne, a dyskryminuj¹ce tych kandydatów obywatelskich komitetów wyborczych.

Wynika to przede wszystkim z faktu, i¿ zgodnie z art. 35 ustawy o partiach politycz-nych, mog¹ one (jeœli przewiduje to ich statut) utworzyæ Fundusz Wyborczy. Œrodki z tego funduszu mog¹ byæ wykorzystane m.in. na finansowanie udzia³u partii politycz-nej w wyborach na urz¹d Prezydenta RP. Œrodki finansowe gromadzone w ramach tego funduszu pochodziæ mog¹ z wp³at w³asnych partii, zbiórek publicznych, darowizn, spadków i zapisów (art. 36 ustawy o partiach politycznych).

Pomijanie partii politycznych w kontekœcie limitów wp³at na rzecz komitetu wy-borczego kandydata na urz¹d Prezydenta RP stanowi lukê prawn¹ prowadz¹c¹ do za-gro¿enia zasady jawnoœci finansowania kampanii wyborczej oraz równoœci szans wyborczych. Jeœli bowiem, jakaœ spó³ka lub podmiot gospodarczy chcia³by legalnie na

205 Zob. tam¿e, s. 186–187. Ustawa nie nak³ada jednak na komitet wyborczy obowi¹zku ¿adnej weryfikacji ofiarodawców. W 2000 r. komitet wyborczy M. Krzaklewskiego spotka³ siê z zarzutami, i¿ „przekazy by³y wype³nione tym samym charakterem pisma, nazwiska i adresy spisano z ksi¹¿ki te-lefonicznej, a rzekomi ofiarodawcy zaprzeczaj¹, jakoby wspomagali finansowo kampaniê lidera AWS”. Za: I. Dañko, J. Kosiba, A. Nowakowska, Akcja Wyborcza Pcim, „Gazeta Wyborcza” 24–25 II 2001. Donoszono ponadto, i¿ „nadawcy korzystali g³ównie z urzêdów pocztowych w wojewó-dztwach pomorskim i ma³opolskim. Czêsto nie mieszkali nawet w miejscowoœciach, w których doko-nywali wp³at. Wp³acane sumy wynosi³y zwykle od 1 tys., 1,2 tys. 5 tys. i 10 tys. z³otych. W niektórych urzêdach bywa³o, ¿e tego samego dnia ktoœ nadawa³ od kilkudziesiêciu do kilkuset przekazów”. Jako przyk³ad podawano niewielk¹ wioskê Pcim, z której 19 paŸdziernika 2000 r. wys³ano 72 razy po 1,2 tys. z³otych, a z pobliskich Myœlenic – 108 razy. Pe³nomocnik finansowy komitetu wyborczego M. Krzaklewskiego – Aleksandra Mietlicka powiedzia³a wówczas: „ustawa nie nak³ada na nas obo-wi¹zku sprawdzania, czy ofiarodawcy aby na pewno wspomogli kandydata. Dla nas wa¿ne by³o, czy wp³ata nie jest wy¿sza, ni¿ dopuszcza ustawa i czy s¹ dane nadawcy”. Ponadto, zdaniem A. Mietlic-kiej, „nie mo¿na wykluczyæ prowokacji”. Za: jak wy¿ej. Sprawa ta ujawnia kolejn¹ niejasnoœæ w re-gulacjach prawnych, a mianowicie, czy PKW ma prawo, przy okazji badania sprawozdania finansowego komitetu wyborczego, prowadziæ œledztwo.

wiêksz¹ skalê wesprzeæ finansowo kampaniê wyborcz¹ kandydata na prezydenta, to mo¿e dowolnie wysok¹ kwotê wp³aciæ na konto partii politycznej popieraj¹cej tego kandydata, a ta z kolei przeka¿e te pieni¹dze na konto jego komitetu wyborczego.

Realizacji zasady jawnoœci finansowania wyborów ma s³u¿yæ tak¿e wymóg, we-d³ug którego kwoty wy¿sze ni¿ dwukrotnoœæ najni¿szego miesiêcznego wynagrodze-nia za pracê musz¹ byæ wp³acane wy³¹cznie czekiem, przelewem lub kart¹ p³atnicz¹ (at. 85 ust. 7 u.w.p.r.p.). Wymóg ten nie dotyczy jednak pieniêdzy wp³acanych na dany komitet wyborczy podczas organizowanych przez komitet wyborczy zbiórek publicz-nych²⁰⁶. Wreszcie, komitet mo¿e przyjmowaæ darowizny niepieniê¿ne, ale ich wartoœæ ma byæ wliczana do wydatków komitetu (art. 85 ust. 8).

U.w.p.r.p. zabrania przekazywania œrodków finansowych i wartoœci niepieniê¿nych przez jeden komitet na rzecz innego komitetu oraz pozyskiwania i wydawania œrodków po dniu z³o¿enia sprawozdania (art. 87a)²⁰⁷. A zatem, nawet w sytuacji, gdy jeden kan-dydat wycofuje siê z wyborów nie mo¿e on zgromadzonych ju¿ funduszy przekazaæ in-nemu – fundusze te komitet wyborczy musi przekazaæ instytucji charytatywnej.

Zakaz pozyskiwania (i wydatkowania) przez komitet wyborczy œrodków finanso-wych po z³o¿eniu sprawozdania wyborczego w PKW wydaje siê naturalny i logiczny – to w³aœnie z tym momentem komitet koñczy swoj¹ podstawow¹ dzia³alnoœæ. Niemniej, z tego przepisu wynika, i¿ nie ma przeciwwskazañ dla zdobywania i wydawania pieniê-dzy po dniu wyborów, a przed z³o¿eniem sprawozdania. Zwa¿ywszy, ¿e komitety wy-borcze maj¹ 3 miesi¹ce na przygotowanie i dostarczenie sprawozdania – okres, w którym odbywaæ siê mog¹ jeszcze operacje finansowe jest doœæ d³ugi. Rodzi to nie-bezpieczeñstwo wykorzystania go do przeprowadzenia nielegalnych operacji. Jeœli bo-wiem wyniki wyborów s¹ ju¿ znane, jaki jest sens wspierania finansowo kandydata przegranego?²⁰⁸

Drug¹ niezwykle istotn¹ kwesti¹ jest zagadnienie wydatków komitetów wybor-czych. Co prawda, próbê ograniczenia górnej granicy wydatków na kampaniê wy-borcz¹ kandydata na urz¹d Prezydenta RP podjêto ju¿ w 1995 r., jednak¿e wówczas

206 Przed nowelizacj¹ w 2000 r. u.w.p.r.p. przewidywa³a, ¿e zbiórki publiczne œrodków finanso-wych (czyli gotówki lub datków w naturze) na cele kampanii wyborczej móg³ organizowaæ pe³no-mocnik zarejestrowanego kandydata na Prezydenta RP. Obecnie, zgodnie z art. 87 u.w.p.r.p., prawo to przys³uguje pe³nomocnikowi finansowemu komitetu wyborczego, który odpowiada za jej przepro-wadzenie zgodnie z obowi¹zuj¹cym prawem, czyli zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 marca 1933 r. o zbiórkach publicznych (Dz. U. Nr 22, poz. 162 z póŸn. zm.). Zbiórka publiczna mo¿e przyj-mowaæ ró¿ne formy: zbiórki pieniêdzy do puszki, kwesty, ale i sprzedawania za gotówkê cegie³ek o okreœlonym nominale. Na przeprowadzenie takiej zbiórki nie jest wymagane odpowiednie zezwole-nie.

207 Naruszenie tych zakazów stanowi wykroczenie zagro¿one kar¹ grzywny (art. 88h).

208 Taka sytuacja mia³a miejsce w 2000 r. Prasa donosi³a, i¿ 2,9 tys. z³otych z oko³o 3,5 tys.

przekazów pieniê¿nych na rzecz komitetu wyborczego M. Krzaklewskiego zasili³o jego konto ju¿ po przegranych przez tego kandydata wyborach. Ostatnie pieni¹dze pochodzi³y nawet ze stycznia 2001 r.

Takie informacje zosta³y przez PKW przekazane tarnowskiej prokuraturze. Najwiêcej uwagi poœwiê-ci³ temu problemowi tygodnik „Nie”. Tygodnik ten w liœcie otwartym do przewodnicz¹cego PKW Ferdynanda Rymarza sugerowa³ wrêcz, ¿e komitet próbowa³ w ten sposób zalegalizowaæ kwoty ju¿

wydane na kampaniê wyborcz¹. Zob. I. Dañko, J. Kosiba, A. Nowakowska, Akcja Wyborcza Pcim,

„Gazeta Wyborcza” 24–25 II 2001; D. Wielowieyska, Kandydaci z b³êdami, „Gazeta Wyborcza”

9 V 2001.

okaza³a siê ona bezskuteczna. Dopiero w roku 2000 po raz pierwszy w polskim prawie wyborczym wprowadzono górny dopuszczalny pu³ap wydatków ponoszonych przez komitet wyborczy w zwi¹zku z prowadzon¹ kampani¹ wyborcz¹ (zgodnie z art. 84d jest to 12 000 000 z³otych). Limit ten stanowi podstawê do obliczania limitów wydat-ków na poszczególne formy agitacji wyborczej. Zgodnie z art. 87b wydatki na kampa-niê prowadzon¹ w formach i na zasadach w³aœciwych dla reklamy, w tym w prasie w rozumieniu prawa prasowego, nie mog¹ przekraczaæ 80% kwoty okreœlonej we wspomnianym art. 84d, czyli 12 000 000 z³otych (co daje kwotê 9 600 000 z³otych).

Stosowanie tego przepisu jest doœæ utrudnione, gdy¿ wydaje siê on byæ ma³o precyzyj-ny. Jak ju¿ wspomniano wczeœniej, polskie prawo nie definiuje pojêcia „kampania wy-borcza”, a przepisy dotycz¹ce reklamy s¹ rozproszone i w zasadzie nie okreœlaj¹ form i zasad, na jakich ma byæ ona uprawiana. Co wiêcej, polskie akty prawne w tym zakre-sie charakteryzuj¹ siê brakiem spójnoœci oraz tym: stanowi¹ one tylko o tym, komu nie wolno prowadziæ dzia³alnoœci reklamowej lub te¿ jakie formy reklamy s¹ zakazane²⁰⁹. Jak zatem ustaliæ, co konkretnie nale¿y wliczyæ do kosztów objêtych limitem okreœlo-nym w art. 87b?

Aby odpowiedzieæ na to pytanie nale¿y skorzystaæ z innych aktów prawnych. Ich analiza prowadzi do nastêpuj¹cych wniosków: owego limitu nie mog¹ przekroczyæ wydatki na materia³y reklamowe zamieszczone w prasie, które s¹ oznaczone w sposób nie budz¹cy w¹tpliwoœci, od kogo pochodz¹²¹⁰. Warto przy tym zwróciæ uwagê na przydatnoœæ dla niniejszych rozwa¿añ szerokiego rozumienia pojêcia „prasa”, jakie jest zawarte w art. 7.1 pkt. 2 ustawy – p.p. Dziêki temu mo¿na analizowaæ „formy i za-sady w³aœciwe dla reklamy” zarówno w prasie drukowanej, jak i radiu i telewizji oraz wielu innych noœnikach przekazu. Prasa oznacza tam bowiem „publikacje periodyczne [...], a w szczególnoœci: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, sta³e przekazy te-leksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe”; pras¹ s¹ tak¿e „wszelkie istniej¹ce i powstaj¹ce w wyniku postêpu technicznego œrodki maso-wego przekazywania [...]”.

Niemniej, jak zauwa¿a S. Gebethner, wydaje siê, i¿ wymóg przestrzegania w kam-panii wyborczej form i zasad w³aœciwych dla reklamy ma zasiêg szerszy ni¿ w odnie-sieniu do tradycyjnych mediów, wymienionych we wspomnianej ustawie. Dotyczy to tak¿e zarówno bilboardów, plakatów, hase³ i ulotek – czyli wydawnictw nieperiodycz-nych, tworz¹cych zamkniêt¹ jednorodn¹ ca³oœæ, ukazuj¹c¹ siê rzadziej ni¿ raz w roku itd. St¹d te¿ koszty sporz¹dzania, druku i upowszechniania tych form prezentacji kan-dydata i jego programu wyborczego powinny byæ wliczone do wydatków objêtych

Niemniej, jak zauwa¿a S. Gebethner, wydaje siê, i¿ wymóg przestrzegania w kam-panii wyborczej form i zasad w³aœciwych dla reklamy ma zasiêg szerszy ni¿ w odnie-sieniu do tradycyjnych mediów, wymienionych we wspomnianej ustawie. Dotyczy to tak¿e zarówno bilboardów, plakatów, hase³ i ulotek – czyli wydawnictw nieperiodycz-nych, tworz¹cych zamkniêt¹ jednorodn¹ ca³oœæ, ukazuj¹c¹ siê rzadziej ni¿ raz w roku itd. St¹d te¿ koszty sporz¹dzania, druku i upowszechniania tych form prezentacji kan-dydata i jego programu wyborczego powinny byæ wliczone do wydatków objêtych