Funkcjonowanie dzielnic w ramach jednolitej gminy miejskiej

W nowych warunkach ustrojowych, jakie stworzyło powołanie w Polsce samorządów powiatowych i wojewódzkich, rozpoczęto przygotowywanie zmian ustawowych, które do-prowadzić miały do uproszczenia warszawskiej struktury samorządowej.

Jako remedium na zbytnie rozproszenie odpowiedzialności i niewystarczające reprezentowanie interesów ogólnomiejskich przyjęto model centralizujący władzę. Wszystkie gminy scalono, pomijając przeciwstawiające się temu opinie mieszkańców gmin tzw. „wianuszka”. Utworzono jedną gminę zbiorową, której nadano ustrój odbiegający od modelu powszechnie przyjętego dla gmin w Polsce. Było to odbiciem specyficznych potrzeb, jakie stanowi zarządzanie półtoramilio- nowym miastem. Dlatego w Warszawie nadano dzielnicom znacznie większe uprawnienia niż innym jednostkom pomocniczym. Znalazło to m.in. wyraz w nadaniu tytułu burmistrzów szefom dzielnic oraz ustawowym określeniu ramowego zakresu odpowiedzialności ich władz.

Postanowieniami nowej ustawy zlikwidowano związek komunalny, zastępując go gminą mającą status miasta na prawach powiatu, podzieloną obligatoryjnie na dzielnice337

.

Zgodnie z art. 5 ustawy, Rada m. st. Warszawy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy, może tworzyć, łączyć, dzielić jednostki pomocnicze pod warunkiem utrzymania obligatoryjności podziału miasta na dzielnice. Inaczej mówiąc, Rada m. st. Warszawy ma swobodę w kształtowaniu podziału miasta na dzielnice, nie może jednak całkowicie zlikwidować podziału dzielnicowego miasta.

156

Warszawa została podzielona na 18 dzielnic, których granice i nazwy określono ustawowo (art. 18). Powierzchnię oraz liczbę ludności zamieszkującą poszczególne dzielnice obrazuje tabela 30.

Tworząc jednolitą gminę, ustawodawca określił nowe zasady przeprowadzania wyborów do rad dzielnic, które miały się odbywać łącznie z wyborami do władz miasta, na podstawie ordynacji wyborczej dotyczącej wyboru radnych gmin. Ponadto ustawa zabrania możliwości kandydowania do rady dzielnicy i rady miasta jednocześnie oraz postanawia, że do radnych dzielnic stosują się te same ustawowe przepisy co do radnych gminnych338

.

Przepisy ustawy określają również liczbę radnych w poszczególnych dzielnicach, odwołując się w tym wypadku do regulacji zawartych w ustawie o samorządzie gminnym.

Dla dzielnic warszawskich ustawodawca przewidział, jak dotychczas, rady dzielnic jako organ stanowiący i kontrolny oraz zarządy dzielnic jako organ wykonawczy. Szereg spraw należących do zakresu działania dzielnicy zostało wyszczególnionych w ustawie.

Szczegółowy zakres zadań realizowanych przez dzielnice określony został na poziomie Statutu m.st. Warszawy i inne uchwały Rady m. st. Warszawy. Na czele zarządu dzielnicy stoi burmistrz dzielnicy wybierany przez radę dzielnicy (dotychczas dyrektor dzielnicy był wybierany spośród kandydatów zgłoszonych przez prezydenta Warszawy). Dopiero jeśli w ciągu 30 dni rada

338

K. Karski, Funkcjonowanie dzielnic miasta stołecznego Warszawy, referat wygłoszony na Konferencji z okazji 14. rocznicy istnienia dzielnic samorządowych w mieście Krakowie, Kraków 2005.

Tabela 30. Powierzchnia i ludność Warszawy z podziałem na dzielnice, rok 2010

Dzielnica Ludność w tys. Powierzchnia km²

Mokotów 224,7 35,4 Praga Południe ₁₈₂ 22,4 Ursynów 149,8 44,6 Wola 137,3 19,3 Bielany 133,4 32,3 Śródmieście 124,6 15,6 Targówek 123,5 24,4 Bemowo 114,9 25 Ochota 88,9 9,7 Białołęka 92,8 74 Praga Północ 71 11,4 Wawer 71,1 79,7 Żoliborz 47,8 8,5 Ursus 51,2 9,4 Włochy 38,9 28,6 Rembertów 23,4 19,3 Wesoła 32,1 22,6 Wilanów 21 36,7

Źródło: W. Łagodziński, Dzielnice m.st. Warszawy w aktualnych porównaniach statystycznych, prezentacja oddziału Warszawskiego Polskiego Towarzystwa Statystycznego, Warszawa 2010.

157

nie zdoła wybrać zarządu, to zostaje on powołany przez prezydenta miasta339. Zarząd dzielnicy liczy od 3 do 5 członków w zależności od liczby mieszkańców danej dzielnicy (w dzielnicach do 100 tys. mieszkańców zarząd dzielnicy liczy 3 osoby).

Gospodarka finansowa dzielnic odbywa się w sposób bardzo zbliżony do gospodarki fi-nansowej dzielnic gminy Warszawa-Centrum funkcjonujących w ramach poprzednich rozwiązań ustawowych. Podstawą określania środków będących w dyspozycji dzielnic są załączniki, stanowiące integralną część budżetu miasta, przy czym ustawodawca określił minimalny pułap środków finansowych, jakie miasto musi przekazać do dyspozycji dzielnic - jest to nowe roz-wiązanie, którego nie przewidywała poprzednia ustawa.

Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 4., władze miasta mogą przekazać dzielnicom dodatkowe środki finansowe, dotyczy to w szczególności:

- udziału w środkach finansowych przekazywanych do budżetu m. st. Warszawy z budżetu państwa w stopniu proporcjonalnym do zadań, które wykonywane są przez dzielnicę,

- środków na realizację inwestycji i zadań własnych dzielnicy uzgodnionych przez Prezydenta m. st. Warszawy z burmistrzami dzielnic,

- środków wyrównawczych ustalanych corocznie przez Radę m. st. Warszawy.

339

Ustrój, Miasto Stołeczne Warszawa [http://www.um.warszawa.pl/o-warszawie/kompendium-wiedzy/ustroj; dostęp: 14 lipca 2012].

Rysunek 17. Warszawa - podział na dzielnice, rok 2015

Źródło: Warszawa administracyjnie, Portal miejski eKurjer Warszawski [www.ekurjerwarszawski.pl/warszawa.html; dostęp: 10 czerwca 2015].

158

Szeroki zakres przekazywania środków finansowych warszawskim jednostkom pomoc-niczym sprawia, że dzielnice realizują aż 60 proc. budżetu miasta, natomiast 40 proc. pozostaje w gestii organów miejskich³⁴⁰. Taki podział środków finansowych zapewnia zarówno de-centralizację zadań miasta, jak i gwarantuje należyte finansowanie zadań ogólnomiejskich, co w poprzednich konstrukcjach ustrojowych nastręczało wielu problemów.

Specyfiką warszawskiego ustroju jest funkcjonowanie w ramach Urzędu m. st. Warszawy wydziałów, biur, sekretariatów przeznaczonych do obsługi dzielnic. Jednostki te tworzą delegatury urzędu miejskiego na daną dzielnicę, co potwierdza zarówno ich struktura kompetencyjna, jak i oficjalne nazwy urzędów, np.: Urząd m.st. Warszawy dla Dzielnicy Praga Południe, Urząd m.st. Warszawy dla Dzielnicy Mokotów czy też Urząd m.st. Warszawy dla Dzielnicy Wola.

Zgodnie z postanowieniami Statutu m.st. Warszawy burmistrzowie oraz członkowie zarządów dzielnic sprawują bezpośredni nadzór nad dzielnicowymi wydziałami Urzędu m. st. Warszawy na mocy upoważnień i pełnomocnictw wydawanych przez Prezydenta m. st. Warszawy. Struktura Urzędu m. st. Warszawy w dzielnicach składa się z odrębnych sekretariatów dla rady i zarządu, Wydziału Administracyjno-Gospodarczego, Wydziału Budżetowo-Księgowego, Wydziału Informatyki, Wydziału Infrastruktury, Wydziału Kultury, Wydziału Ochrony Środowiska, Wydziału Oświaty i Wychowania, Wydziału Sportu, Turystyki i Wypoczynku, Wydziału Spraw Społecznych i Zdrowia, Wydziału Zasobów Lokalowych, Wydziału Kadr oraz Wydziału Obsługi Mieszkańców341

.

Ponadto na terenie dzielnic istnieją inne jednostki organizacyjne miasta. Są to tzw. dele-gatury, które realizują zadania niebędące kompetencjami dzielnic z zakresu architektury, geodezji, gospodarki gruntami, komunikacji i ewidencji ludności. Zadania te często realizowane są w budynkach, w których mieszczą się urzędy dzielnicowe.

Wprowadzenie w życie nowych rozwiązań ustawowych w zakresie ustroju m. st. Warszawy, zastępuj ących warszawskie gminy dzielnicami, spowodowało złożenie przez organy samorządowe likwidowanych gmin wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie niezgodności z konstytucją postanowień zaskarżanej ustawy. Wniosek do trybunału złożyły: Rada Gminy Warszawa-Ursynów,

Rada Gminy Warszawa-Bielany, Rada Gminy Warszawa-Targówek, Rada Gminy Warszawa- Ursus, Rada Gminy Warszawa-Wilanów, Rada Gminy Warszawa-Włochy, Rada Gminy Warsza- wa-Białołęka, Rada Gminy Warszawa-Rembertów oraz Rada Miasta Sulejówek. Wnioskodawcy

340

K. Karski, Funkcjonowanie dzielnic....

341

Biuletyn Informacji Publicznej m.st. Warszawy [http://bip.warszawa.pl/Menu_podmiotowe/warszawa/default.htm; dostęp: 14 lipca 2012].

159

argumentowali, iż zaskarżane rozwiązania legislacyjne są niezgodne z konstytucją w czterech kwestiach. Po pierwsze naruszają art. 15 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie zniesienia gmin jako zasadniczych jednostek podziału terytorialnego kraju, po drugie stoją w sprzeczności z konstytucyjną zasadą zapewnienia decentralizacji władzy publicznej (art. 15 ust. 1 Konstytucji RP), po trzecie nie respektują ustrojowo-prawnej pozycji wspólnot samorządowych (naruszenie art. 16 ust. 1 i 2, oraz art. 164 ust. 1 i 3, art. 165 ust. 1, art. 169 ust. 1 i art. 170 ust. 1 ustawy zasadniczej), wreszcie po czwarte wykraczają poza sprawy ustroju miasta (niezgodność z art. 164 ust 2. Konstytucji RP)³⁴².

Ponadto zaskarżeniu uległ tryb uchwalania ustawy i przeprowadzenia w tej sprawie konsul-tacji społecznych, który zdaniem wnioskodawców naruszał także postanowienia Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, szczególnie art. 5 wprowadzający wymóg formalny (procedurę) obligatoryjnych konsultacji społecznych ze wspólnotą lokalną, które muszą poprzedzać każdą zmianę granic jednostki terytorialnej. Zdaniem wnioskodawców, konsultacje społeczne tworzą uprawnienie po stronie społeczności lokalnej do żądania, aby podmiot władzy publicznej zasięgał jej zdania i brał je pod uwagę przed podejmowaniem decyzji. Brak konsultacji społecznych mają-cych obligatoryjny charakter jest zatem nie tylko niedochowaniem obowiązku, ale także narusze-niem uprawnień przysługujących mieszkańcom wspólnot samorządowych343

.

Zaskarżenie przed Trybunał Konstytucyjny ustawy warszawskiej wywołało debatę publicz-ną, w której udział wzięło wielu zwolenników i przeciwników nowego ustroju miasta. Jednym z głównych jej wątków była kwestia posiadania przez warszawskie gminy statusu społeczności lokalnych. Ekspertyzę w tej sprawie na zlecenie Biura Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu RP przygotował Bogdan Jałowiecki. Zdaniem jej autora pojęcie społeczności lokalnej oznacza względnie jednorodną grupę społeczną zamieszkującą niewielkie terytorium, której członkowie znają się z widzenia, w której kontakty są częste i mają osobisty charakter, podbudowane są bo-wiem wiedzą o miejscu danego człowieka w sieci społecznych zależności. Z uwagi na specyfikę relacji interpersonalnych liczebność społeczności lokalnej nie może przekroczyć kilku tysięcy mieszkańców. W przypadku liczniejszych jednostek osadniczych mamy do czynienia nie z grupą społeczną, ale aglomeratem jednostek, określanych mianem zbiorowości344

.

Rozróżnienie to implikuje także charakter organizacji i zarządzania, a więc władzy lokalnej w jednostkach samorządu terytorialnego zamieszkałych przez społeczności i zbiorowości. W

342 T. Rabska, Ocena prawna zgodności przepisów ustawy z dnia 15 marca 2002 roku, Samorząd Terytorialny 2003, nr 7-8, s. 63.

343 J. Jagielski, Opinia prawna dotycząca niektórych aspektów zagadnienia zgodności Ustawy z dnia 15 marca 2002 roku. o ustroju m.st. Warszawy z Konstytucją RP oraz regulacjami międzynarodowoprawnymi, dotyczącymi samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, nr 7-8/2003, s. 63.

344 B. Jałowiecki, Czy Warszawa i jej gminy są społecznościami lokalnymi, Samorząd Terytorialny 2002, nr 7-8, s. 164.

160

łeczności władza lokalna jest przejrzysta, radni gminni są spersonalizowani i znani osobiście większości mieszkańców. W zbiorowościach władza lokalna ma charakter anonimowy i zdeper- sonalizowany, a radni reprezentują mieszkańców za pośrednictwem partii politycznych, wyraża-jących określone ideologie i grupy interesów. Jak dowodził Bogdan Jałowiecki gminy warszaw-skie jako wspólnoty mieszkańców posiadają cechy charakteryzujące ten drugi model. Wśród naj-ważniejszych z nich można wymienić: słaby kontakt personalny pomiędzy wyborcami a radnymi warszawskiego samorządu, niewielką integrację symboliczną mieszkańców z obszarami swoich gmin. Jak konkludował autor ekspertyzy, mieszkańcy warszawskich gmin nie tworzą społeczności lokalnych, a warszawskie jednostki samorządowe są dużymi, względnie amorficznymi i niestrukturalizowanymi na zasadzie terytorialnej zbiorowościami miejskimi345

.

Trybunał nie podzielił argumentów wnioskodawców i orzekł, iż zaskarżona ustawa jest zgodna z Konstytucją RP i Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego. Według sędziów Trybu-nału wszelkie zmiany ustrojowe należą do ustawodawcy i dokonują się na jego odpowiedzialność a Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do oceniania ani słuszności, ani celowości rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę346. Trybunał uznał, że z konstytucji nie wynika jeden, raz na zaw-sze określony, a zatem niezmienny model ustroju samorządowego Warszawy, a zmiana ustroju miasta oraz jego kształtowanie należy do ustawodawcy. Trybunał przyznał, że wniosek skarżą-cych gmin jest ważny i doniosły, jednak zarzuty w nim zawarte nie mają poparcia w argumentacji. Zaskarżona ustawa o ustroju m. st. Warszawy nie narusza konstytucyjnej zasady decentralizacji władzy publicznej i mimo że likwiduje warszawskie gminy, to daje społeczności lokalnej prawo i swobodę w sprawowaniu władzy na poziomie lokalnym347

.

Rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego oddalające skargę warszawskich gmin miało wymierne skutki nie tylko dla ustroju samorządowego Warszawy, ale także dla problematyki dotyczącej jednostek pomocniczych w ogóle. Ekspertyzy prawne wyraźnie określiły różnice pomiędzy społecznościami lokalnymi (występującymi głównie na obszarach wiejskich) a zbiorowościami mieszkańców dużych miast. Wynik analiz wskazał jako bardziej predysponowane do przejęcia zadań samorządu gminnego jednostki pomocnicze obszarów, na których występują tradycyjne i jednorodne grupy społeczne.

Swoboda w kształtowaniu ustrojów jednostek pomocniczych gmin przełożyła się na całą paletę rozwiązań przyjętych w praktyce przez poszczególne samorządy. Niemniej rozwiązania te

345

Ibidem, s. 167.

346 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2003 r. w sprawie Zgodności z Konstytucją oraz Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. nr 038, poz. 334).

347

Ustawa warszawska - zgodna z konstytucją, Money.pl [http://www.money.pl/gospodarka/wiadomosci/artykul/

161

cechują pewne wspólne prawidłowości. Pierwszą z nich jest zauważalna słabość jednostek po-mocniczych miast w stosunku do roli odgrywanej przez sołectwa na obszarach wiejskich. Dys-proporcję widać tak w społecznej percepcji ich roli, jak i w pozycji ustrojowej. Jednostki pomoc-nicze obszarów wiejskich doczekały się ustawy o funduszach sołeckich, formie aktywności lokal-nej wspieralokal-nej z budżetu państwa. W przypadku dzielnic i osiedli miejskich wsparcia takiego nie ma. Przyczynki do takiego stanu rzeczy można się doszukiwać w mocnej pozycji sołtysa w histo-rycznej organizacji wsi. Pozycja ta przekłada się na czynnik instytucjonalny - miejskie jednostki pomocnicze w odróżnieniu od sołectw nie stworzyły swojej krajowej reprezentacji348

.

Marginalna pozycja miejskich jednostek pomocniczych wynika z małej aktywności spo-łecznej , powiązanej z niskim poziomem tożsamości terytorialnej, słabością instytucji lokalnego społeczeństwa obywatelskiego i ogólnie niskim zaufaniem do organów samorządu. Co przekłada się na marginalną rolę odgrywaną przez jednostki pomocnicze w miastach. Rady osiedli czy też dzielnic to przede wszystkim reprezentant-opiniodawca, lobbysta, rzadziej decydent. Rolę współdecydenta można dostrzec co najwyżej w kilku przypadkach ustrojów dużych miast, do tego grona należą: Poznań, Gdynia, Kraków oraz Warszawa. Przy czym w przypadku dzielnic Gdyni bardziej adekwatnym określeniem funkcji jednostek pomocniczych tego miasta będzie rola organizatora, animatora społeczności lokalnych.

Jednostki pomocnicze największą rolę odgrywają w dwóch największych polskich mia-stach. Najbliższe modelowi zdecentralizowanego samorządu są Warszawa oraz Kraków. Miasto st. Warszawa posiada jednak specyficzne regulacje ustrojowe w skali kraju. Warszawskie dzielni-ce jako jedyne posiadają status jednostek pomocniczych gminy z kompetencjami i zadaniami określonymi na poziomie prawa krajowego. Porównując warszawskie dzielnice do jednostek po-mocniczych innych dużych polskich miast, nie sposób nie zauważyć dużych różnic w wielkości samych jednostek, ale także wysokości środków budżetowych wydzielonych do ich dyspozycji. Skala decentralizacji zadań, kompetencji i finansów w stolicy Polski jest znacznie większa niż w innym dużych miastach. Jednak stan ten wynika z przyjętych odgórnie rozwiązań, narzuconych władzom samorządowym przez organy państwa, a nie z ich oddolnych decyzji.

Przy porównywaniu ustroju krakowskich i warszawskich jednostek pomocniczych, nasuwa się kilka refleksji. Rezygnacja z możliwości wprowadzenia w Krakowie w 1990 roku rozwiązań podobnych do tych funkcjonujących w Warszawie zaowocowała wytworzeniem relatywnie monolitycznego ustroju krakowskiej gminy przy zapewnionej decentralizacji części zadań i kompetencji mających w skali miasta charakter lokalny.

Z drugiej jednak strony, słabsza pozycja ustrojowa krakowskich dzielnic wpływa

348

162

rzystnie na skuteczność realizowania przez nie postulatów społeczności lokalnych, które często są ignorowane przez władze miasta. Niekorzystnym zjawiskiem w ustroju samorządowym Krakowa jest także scentralizowany system obsługi petentów, w tym brak możliwości skorzystania z obsługi administracyjnej w pobliżu swojego miejsca zamieszkania. Jednak dla odmiany, struktura administracyjna Urzędu m. st. Warszawy może być odbierana przez mieszkańców jako zbyt zdecentralizowana i skomplikowana.

Dużą wadą warszawskiego ustroju jest jego chwiejność i brak stabilizacji. Na przestrzeni ostatnich lat był on regulowany przez trzy ustawy, które narzucały władzom Warszawy krańcowo różne rozwiązania, począwszy od związku komunalnego dzielnic, przez związek komunalny gmin, skończywszy na zdecentralizowanej gminie na prawach powiatu. Kraków zamiast odbywa-jących się co kilka lat rewolucji ustrojowych wybrał drogę ewolucyjnego rozwoju swoich jedno-stek pomocniczych i stopniowej, trwającej do dziś decentralizacji publicznych zadań.

Porównując modele gminnych jednostek pomocniczych funkcjonujących w Polsce, można zauważyć pewne szczególne cechy i rozwiązania, na jakie zdecydował się przy tworzeniu dzielnic samorząd Krakowa. Czynnikami, które niewątpliwie miały wpływ na te decyzje, a także później-szy rozwój kompetencyjny krakowskich dzielnic, były unormowania ustawowe dotyczące two-rzenia i funkcjonowania gminnych jednostek pomocniczych. Każda z gmin posiada możliwość stworzenia swojego wewnętrznego ustroju, dzięki któremu będzie w sposób najbardziej efektyw-ny realizować stawiane przed nią zadania. Twórcy ustroju samorządowego Krakowa skorzystali z tej możliwości i zdecydowali się na utworzenie dzielnic samorządowych.

Analizując modele jednostek pomocniczych funkcjonujące w innych polskich gminach, jak też dostępne źródła dotyczące tworzenia dzielnic w Krakowie, autor nie stwierdził, aby twórcy krakowskich jednostek pomocniczych wzorowali się na którymkolwiek z rozwiązań istniejących w Polsce, starano się stworzyć własny model dzielnic, uwzględniając specyfikę miasta, korzystając przy tym z wzorców funkcjonujących w innych europejskich samorządach (ten element procesu badawczego ukazany został w rozdziale czwartym). Co więcej, to właśnie wypracowane w Krakowie rozwiązania stały się wzorcem dla poznańskich osiedli czy też gdyńskich dzielnic. Wprawdzie próba zreformowania swoich jednostek pomocniczych na wzór krakowski podjęta w Poznaniu była nieudana - idea 14 dużych miejskich dzielnic nie spotkała się z akceptacją środowisk lokalnych w tym samorządów osiedlowych - niemniej zaowocowała wzrostem znaczenia tamtejszych osiedli w ustroju samorządowym miasta.

Rozdział 3

EWOLUCJA I ROZWÓJ USTROJU DZIELNIC SAMORZĄDOWYCH