Sołectwo jako jednostka pomocnicza obszarów wiejskich

Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednoznacznie sołectwa jako jednostki pomocniczej, która może być tworzona wyłącznie na obszarze gmin wiejskich. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego o możliwości powołania sołectwa przesądza wiejski charakter terenów, na których ma być ono utworzone, a nie sam status gminy. NSA uznał, że wprawdzie sołectwa mogą być powoływane wyłącznie na obszarach o charakterze wiejskim, to jest przestrzennie wyodrębnionych obszarach zabudowy zwartej lub rozproszonej o istniejących funkcjach rolniczych, jednak irrelewantnym prawnie jest, czy obszary te znajdują się w granicach administracyjnych miasta, czy też znajdują się poza jego granicami. Oznacza to, że sołectwa mogą być tworzone na peryferiach miast, gdzie prowadzona jest działalność rolnicza, nie ma jednak prawnego uzasadnienia dla tworzenia sołectw w centrach miast na terenach zurbanizowanych247

.

247

115

Znaczenie sołectw w społecznościach wiejskich jest nieporównywalnie większe niż w przypadku jednostek pomocniczych funkcjonujących w miastach. Wynika to z nieanalo- gicznych relacji łączących jednostki w obu typach zbiorowości, odmiennych form więzi społecznej w mieście i na wsi. W przypadku miasta więzi społeczne są konstruowane głównie na bazie podziału pracy i zatrudniania, w społeczności lokalnej wynikają raczej z faktu zamieszkania na danym terytorium. W przypadku wsi inna natura relacji społecznych eliduje praktycznie zjawisko anonimowości charakterystyczne dla wielkich miast i dezintegrację więzi międzyludzkich248

. Dlatego na wsi obserwujemy działanie silniejszych więzi wynikających ze stosunków sąsiedzkich, zlokalizowania miejsca pracy w miejscu zamieszkania, dysponowania pewnym mieniem wspólnym, tradycji i zaszłości historycznych249

.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 Ustawy o samorządzie gminnym organem uchwałodawczym w so-łectwie jest zebranie wiejskie, co stanowi formę demokracji bezpośredniej250. Jak wspominano już wcześniej , pozostawienie zasad organizowania zebrania wiejskiego wewnętrznym uregulo-waniom statutowym poszczególnych sołectw doprowadziło do wytworzenia się dwóch, krańcowo różnych modeli wyboru sołtysa. Pierwszy określa kompetencje wyboru sołtysa jako właściwość zebrania wiejskiego, drugi rozstrzygnięcie w tej kwestii pozostawia wyborom bezpośrednim or-ganizowanym na terenie sołectwa.

Organem uchwałodawczym władnym do wyboru sołtysa w sołectwach gminy Olesno jest zebranie wiejskie, w którym może brać udział każdy z mieszkańców stale zamieszkałych na terenie danego sołectwa251

.

Postanowienia statutów sołectw gminy Olesno przyznają szerokie uprawnienia zebraniom wiejskim, nie są to tylko kompetencje opiniodawcze i postulatywne, ale także decyzyjne. Zebrania wiejskie mogą decydować o istotnych aspektach polityki gminy, wybierają, odwołują i kontrolują pracę sołtysów oraz innych organów sołectw. Strukturę wyborczą sołectw gminy Olesno przedstawia rys. 9.

Zupełnie inaczej tryb wyboru sołtysa i kompetencje zebrania wiejskiego traktują przepisy statutu Sołectwa Szalowa, znajdującego się w gminie Łużna. Zebranie wiejskie mieszkańców wsi Szalowa opiniuje w części dotyczącej sołectwa przedstawione do konsultacji przez radę gminy projekty uchwał. Ponadto zebranie wiejskie może odwołać sołtysa i członków rady sołeckiej, ale tylko wtedy, gdy nie wykonują oni swoich obowiązków, naruszają postanowienia statutu i

248 K. Dojwa, J. Placety, Wybrane aspekty statusu sołtysa w świetle badań własnych, Samorząd Terytorialny 2008, nr 1-2, s. 7.

249 Z. Leoński, Samorząd terytorialny w RP, C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 130.

250 Ustawa o samorządzie gminnym.

251Uchwała nr V/44/03 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw gminy Olesno.

116

uchwały zebrania, dopuścili się czynu dyskwalifikującego ich w opinii środowiska. Przepisy statutu ograniczają zatem funkcję zebrania wiejskiego do roli przekaźnika w dół najważniejszych dla wsi informacji oraz z uwagi na uprawnienia do odwołania sołtysa i rady sołeckiej do wykonywania funkcji kontrolnej w stosunku do władz sołectwa.

Rysunek 9. Struktura wyborcza sołectw gminy Olesno

Sołtys i rada sołecka wsi Szalowa wybierani są w wyborach powszechnych (wyborczą strukturę sołectwa przedstawia rys. 10). Postanowienia statutu sołectwa bardzo dokładnie określa-ją zasady przeprowadzania wyborów. Prawo wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom stale zamieszkałym na obszarze danego sołectwa, posiadającym obywatelstwo polskie, mającym ukończone 18 lat oraz posiadającym prawa publiczne i wyborcze252

.

Wybory sołtysów i członków rad sołeckich zarządza rada gminy na dzień ustawowo wolny od pracy, wspólny dla wszystkich sołectw. Przeprowadza je Sołecka Komisja Wyborcza, a frekwencja nie ma wpływu na ważność wyborów.

252Uchwała nr IV/27/03 Rady Gminy Łużna z dnia 17 marca 2003 r. w sprawie statutu Sołectwa Biesna, Łużna, Mszanka, Szalowa i Wola Łużańska, Statut Samorządu Mieszkańców Sołectwa Szalowa, § 8.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Uchwały nr V/44/03 Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 26 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw gminy Olesno.

Rysunek 10. Struktura wyborcza Sołectwa Szalowa, gmina Łużna

117 Mieszkańcy Sołectwa

i i

t ... _t

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Uchwały nr IV/27/03 Rady Gminy Łużna z dnia 17 marca 2003 r. w sprawie statutu Sołectwa Biesna, Łużna, Mszanka, Szalowa i Wola Łużańska.

Wprowadzając system wyborów bezpośrednich na urząd sołtysa oraz na członków rady sołeckiej władze gminy dążyły do możliwie szerokiego zapewnienia udziału społeczności lokalnej w podejmowaniu tych decyzji. Jak pokazują doświadczenia gminy Łużna, frekwencja w wyborach powszechnych jest znacznie wyższa niż na zebraniach wiejskich253

.

Podobne do gminy Łużna rozwiązania w zakresie funkcjonowania sołectw przyjęło miasto Trzebinia. Gmina ta składa się z terenów miasta Trzebini podzielonych na 12 jednostek pomocni-czych - osiedli (Górka, Krze, Energetyków, Gaj, Krakowska, Siersza, Trzebionka, Wodna, ZWM, Północ, Piaski, Salwator) oraz z obszarów wiejskich podzielonych na 10 sołectw (Bolęcin, Czyżówka, Dulowa, Karniowice, Lgota, Młoszowa, Myślachowice, Piła Kościelecka, Płoki, Psary). Tworząc ustrój gminy, jej władze nie zdecydowały się na wydzielenie miasta jako jednej, osobnej j ednostki pomocniczej funkcjonującej w obrębie gminy, ale dokonały podziału terenów miejskich i wiejskich na kilkanaście osiedli i sołectw. Organem uchwałodawczym całej gminy jest Rada Miasta Trzebini, a wykonawczym - Burmistrz Miasta Trzebini, co podkreślać ma jej miejski charakter²⁵⁴.

Szczegółowe rozwiązania ustrojowe sołectw miasta Trzebini autor pragnie zaprezentować na przykładzie Sołectwa Dulowa, leżącego we wschodniej części gminy, mającego 684 ha powierzchni i zamieszkiwanego przez 1325 osób (624 kobiet i 701 mężczyzn)255. Sołectwo Dulowa posiada następujące organy: zebranie wiejskie, radę sołecką i sołtysa. Ponadto Statut

Sołectwa Dulowa przewiduje możliwość tworzenia przez zebranie wiejskie stałych lub doraźnych

253

S. Kaszyk, Sołectwo jako jednostka pomocnicza w gminach wiejskich, referat wygłoszony na Małopolskiej Konferencji Dzielnice - Osiedla - Sołectwa, jednostki pomocnicze w samorządzie terytorialnym, Kraków 2006.

254 Burmistrz i władze miasta, Urząd Miasta Trzebinia [

http://www.trzebinia.pl/index.php/urzad/samorzad-i-administracja/burmistrz; dostęp: 19 lutego 2012].

255 Położenie gminy Dulowa, Dulowa.plZaginiona Wioska [http://www.dulowa.pl/polozenie; dostęp: 19 lutego 2012].

Wybory bezpośrednie Zebranie Wiejskie

118

komisji, komitetów społecznych oraz dla kontroli działalności sołtysa i rady sołeckiej - komisji rewizyjnej²⁵⁶. Strukturę wyborczą sołectwa przedstawia rysunek 11.

Zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczo-kontrolnym sołectwa (§6 Statutu), zwo-ływane jest przez sołtysa z własnej inicjatywy, na żądanie co najmniej 5 proc. mieszkańców sołectwa lub na wniosek burmistrza. Do kompetencji zabrania, należy podejmowanie uchwał we wszystkich ważnych dla sołectwa sprawach.

Zebranie wiejskie w Sołectwie Dulowa posiada relatywnie duże kompetencje. Nie może jednak, pomimo posiadania uprawnień kontrolnych w stosunku do innych władz sołectwa, odwo-łać z pełnionych funkcji sołtysa i rady sołeckiej (takie kompetencje posiadają zebrania wiejskie w sołectwach gmin Olesko i Łużna). Zgodnie z § 28 Statutu Sołectwa Dulowa mogą tego dokonać mieszkańcy sołectwa jedynie przez instytucję referendum. Jest ono organizowane przez władze gminy na wniosek 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców, a jego wynik jest wiążący, jeżeli frekwencja w głosowaniu wyniosła co najmniej 15 proc.

Wybór sołtysa i rady sołeckiej odbywa się w podobny sposób jak w gminie Łużna: w bez-pośrednich, powszechnych, równych wyborach, w głosowaniu tajnym. Wybory na dzień wolny od pracy zarządza Burmistrz Miasta Trzebini, określając kalendarz wyborczy oraz powołując Sołecką Komisję Wyborczą (§ 19 Statutu). Wybory uznaje się za ważne, jeżeli wzięło w nich udział co najmniej 10 proc. uprawnionych do głosowania. Wybranym na urząd sołtysa zostaje ten kandydat, który uzyskał największą liczbę głosów. W wypadku równej liczby głosów Burmistrz Miasta Trzebini zarządza drugą turę wyborów. Podobne postanowienia statutu dotyczą rady sołectwa,

256Uchwała nr XXXI/467/IV/2005 Rady Miasta Trzebini z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie statutów sołectw w gminie Trzebinia, Statut Sołectwa Dulowa, § 4.

Rysunek 11. Struktura wyborcza Sołectwa Dulowa, miasto Trzebinia

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Uchwały nr XXXI/467/IV/2005 Rady Miasta Trzebini z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie statutów sołectw w Gminie Trzebinia.

119

której członkami zostaje 6 osób z największą liczbą głosów (§ 25 Statutu). W wypadku oddania równej liczby głosów na kilku kandydatów, których wejście do rady sołectwa przewyższałoby jej statutowy skład, zarządzana jest druga tura wyborów.

Pomimo braku jasnego i precyzyjnego określenia przepisami ustawy kompetencji sołtysa (ustawa nadaje jedynie sołtysowi prawo udziału w pracach rady gminy - bez możliwości głosowa-nia, oraz umożliwia korzystanie z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym), można zgodzić się z twierdzeniem, iż urząd ten działa w dwojakim charakterze257

. Z jednej strony jest organem wykonawczym uchwał zebrania wiejskiego, z drugiej podejmuje działania jako samodzielny organ we wszystkich sprawach, w których przepisy prawa powierzają mu wyłączną kompe- tencję258. Taki dualizm funkcji organów wykonawczych sołectw, rzadziej także przewodniczących rad osiedli i dzielnic, jest bardzo charakterystyczny dla ustroju jednostek pomocniczych polskich gmin. Wynika to pośrednio z faktu pełnienia przez sołtysów, przewodniczących osiedli i dzielnic funkcji przewodniczących rad dzielnicowych, osiedlowych czy też zebrań wiejskich.

Sołtys wykonuje swoje obowiązki społecznie. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Ad-ministracyjnego, uprawnienie do otrzymywania stałego wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy musi wynikać z wyraźnie sformułowanych przepisów259

. Przepisy gminne i statuty po-szczególnych sołectw w różny sposób określają kompetencje sołtysów. Omawiany już wcześniej Statut Sołectwa Dulowa do wyłącznych kompetencji sołtysa zalicza:

- składanie Zebraniu Wiejskiemu corocznych sprawozdań z działalności swojej oraz Rady Sołeckiej,

- zwoływanie i przewodniczenie posiedzeniom Rady Sołeckiej,

- inspirowanie mieszkańców do podejmowania inicjatyw społeczno-gospodarczych i współuczestniczenie w ich realizacji,

- przekazywanie uchwał i protokołów Zebrania Wiejskiego do biura Rady Miasta, - utrzymywanie ścisłych kontaktów z organami gminy,

- wykonywanie zadań z zakresu administracji publicznej w zakresie przekazywanych kompetencji,

- informowanie o osobach do objęcia pomocą społeczną, - łagodzenie sporów międzyludzkich,

- utrzymywanie stałych kontaktów z mieszkańcami sołectwa260

.

257Samorząd terytorialny w Polsce, red. J.P. Tarno, s. 174.

258

Wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1992 r., SA/Po 375/92, ONSA 1993, nr 2, poz. 45.

259

Wyrok NSA z dnia 3 stycznia 1995 r., II SA 1825/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 183.

120

Działalność sołtysa wspomagana jest przez radę sołecką. Jest ona kolegialnym organem doradczym, obligatoryjnie powoływanym w sołectwie, jednak poza ogólnym stwierdzeniem, że wspomaga ona działalność sołtysa, Ustawa o samorządzie gminnym nie określa ani jej statusu prawnego, ani zakresu działania. Rada sołecka pełni przede wszystkim funkcje opiniodawczo- doradcze, ale nie można jej również odmówić funkcji inicjujących. Nie posiada ona natomiast kompetencji do samodzielnego działania261. Znaczenie, zadania i kompetencje rady sołeckiej zależą zatem przede wszystkim od uregulowań prawnych zastosowanych w poszczególnych sołectwach i gminach. Strukturę organów sołectw przedstawia rysunek 12.

Rysunek 12. Struktura organów sołectw

Wybory do rad sołeckich, podobnie jak wybory sołtysa, odbywają się w zależności od uregulowań statutowych w formie wyborów bezpośrednich lub w formie głosowań na zebraniach wiejskich. W skład rad sołeckich wchodzi najczęściej kilka osób.

Rady sołeckie w ustroju gminnych jednostek pomocniczych są organami o specyficznej roli: posiadają pewne cechy organów uchwałodawczych (np. mogą podejmować działania inicjujące), pełnią też wraz z sołtysem rolę swoistego kolegialnego zarządu sołectwa.

Rozwiązania ustrojowe sołectw są odmienne od pozostałych rodzajów jednostek pomoc-niczych. Ustawa o samorządzie gminnym wprowadza obowiązek istnienia w sołectwach walnego zebrania wszystkich mieszkańców (zebrania wiejskiego) jako organu uchwałodawczego. W pozostałych jednostkach pomocniczych jego rolę przejmuje rada, przy czym zgodnie z art. 37 ust 4. wspomnianej ustawy, w przypadku osiedli gmina, tworząc statut osiedla, może zastąpić radę osiedla ogólnym zebraniem mieszkańców. Sołectwa nie mają możliwości zastąpienia zebrania wiejskiego radą. Drugą ważną różnicą w organizacji jednostek pomocniczych, jest fakt istnienia w dzielnicach i osiedlach kolegialnych zarządów, w sołectwach ich funkcję pełni jednoosobowo sołtys wspierany przez radę sołectwa. Oprócz organów statutowych, w niektórych sołectwach

261Samorząd terytorialny w Polsce, red. J.P. Tarno, s. 175.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016 poz. 446, tekst jedn. z późn. zm.).

121

statuty przewidują możliwość powołania innych organów pomocniczych, takich jak urząd sołectwa, komisje merytoryczne, komisja rewizyjna, zespoły zadaniowe i inne - zwykle są one tworzone decyzją zebrania wiejskiego.

Sołectwa, podobnie jak inne jednostki pomocnicze, nie tworzą własnego budżetu (obo-wiązuje zasada jednolitości budżetu gminy). Dysponują środkami finansowymi wydzielonymi w budżecie gminy i prowadzą gospodarkę finansową w jego ramach. Zasady wyodrębnienia środków finansowych do dyspozycji sołectwa powinien w sposób niebudzący wątpliwości określać statut gminy. Aby do tego doszło, w fazie opracowywania projektu budżetu jednostka pomocnicza - sołectwo - powinna złożyć propozycję własnych działań w ujęciu finansowym i rzeczowym. Po uchwaleniu budżetu zadania przedstawione przez jednostkę pomocniczą stają się zadaniami gminy i w ramach jej budżetu zostają zrealizowane262

.

Przedstawione powyżej przykłady rozwiązań ustrojowych poszczególnych sołectw, pomimo wielu różnic w zakresie kompetencji i organizacji organów sołectwa, potwierdzają fakt kluczowego znaczenia sołtysa dla tego rodzaju jednostek pomocniczych gminy. Rola sołtysa osadzona jest nie tylko w rozwiązaniach o charakterze prawnym, ale polega przede wszystkim na jego wiodącej pozycji w społeczności wiejskiej oraz bezpośredniej współpracy z mieszkańcami. Sołtys to jednocześnie przywódca wspólnoty, ale i jej reprezentant. To animator aktywności mieszkańców, ale i osoba, która realizacji celów wspólnotowych powinna poświęcać więcej czasu niż inni. To także instytucja kojarzona z arystotelesowską wizją polityki, rozumianą jako sztuka kontrolowania i uzgadniania, w ramach zorganizowanej zbiorowości ludzkiej, interesów różnorodnych grup społecznych263

.

Ważnym aspektem działalności sołectw jest utworzony w roku 2010 fundusz sołecki. Utworzenie funduszu sołeckiego jest drugą, obok ustawy normującej ustrój miasta Warszawy, regulacją rangi ustawowej odnoszącą się wprost do jednostek pomocniczych gmin264

. Fundusz sołecki stanowią środki wyodrębnione z budżetu gminy, zagwarantowane na real i- zację przedsięwzięć służących poprawie życia mieszkańców sołectw. Wydatki wykonane na terenie danej gminy w ramach funduszu sołeckiego są częściowo refundowane budżetu państwa (gmina otrzymuje zwrot w formie dotacji celowej w wysokości od 20 proc. do 40 proc. poniesionych nakładów)265

.

262

K. Dojwa, J. Placety, Wybrane aspekty statusu sołtysa..., s. 9.

263 Polityka, [w:] Encyklopedia socjologii t. III, red. nauk. E. Wnuk Lipiński, Oficyna Naukowa, Warszawa 2000, s. 135.

264 Ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim.

122