FUNKCJONOWANIE SKUPSZTINY W LATACH DZIEWIĘĆDZIESIĄTYCH

W myśl serbskiej konstytucji z 28 września 1990 roku, uchwalonej jeszcze przez jednopartyjny parlament, Skupsztina (a właściwie Narodna skupština Republike Srbije, czyli Zgromadzenie Narodowe Republiki Serbii²) – w skład której miało wchodzić 250 parlamentarzystów wybieranych na czterolet-nią kadencję – uzyskała szerokie uprawnienia ustawodawcze, kreacyjne i kontrolne.

Przede wszystkim miała podejmować decyzje w sprawie zmiany konsty-tucji, uchwalać ustawy, budżet oraz inne akty prawne. Warto jednak od razu wspomnieć, iż prawo do inicjatywy ustawodawczej przysługiwało – poza parlamentarzystami – także rządowi, parlamentom okręgów

autonomicz-tori, Uporedni ustavni inženjering. Strukture, podsticaji i ishodi, tłum. M. Miličević, s. 183–219;

D. M. Olson, Parlamenti u tranziciji: Početno desetljeće postkomunističkih i postsovjetskih par-lamenata, „Anali hrvatskog politološkog društva 2005” 2006, nr 2, s. 187–196.

2 Pełna nazwa serbskiego parlamentu bardzo rzadko występuje w tej formie nawet w opracowa-niach politologicznych – ich autorzy zwykle ograniczają się do stosowania jej pierwszego członu.

3.2. FUNKC JONOWANIE SKUPSZTINY W LATACH DZIE WIĘĆDZIESIĄT YCH

nych (czyli Kosowa i Wojwodiny) oraz co najmniej 15 000 wyborców³. Po-nadto Skupsztina decydowała o podziale terytorialnym kraju i rozpisaniu referendum ogólnokrajowego.

W kwestii polityki zagranicznej i obronnej została upoważniona do podejmowania decyzji o ewentualnej zmianie granic, ratyfikowała umowy międzynarodowe, decydowała również o wypowiedzeniu wojny lub pod-pisaniu porozumienia pokojowego.

Do jej uprawnień kreacyjnych możemy zaliczyć prawo do powoływania marszałka i wicemarszałków, premiera, wicepremierów i ministrów, prze-wodniczącego i sędziów Sądów Najwyższego i Sądu Konstytucyjnego oraz prezesa Banku Centralnego. Ponadto w zakresie jej kompetencji leżała kon-trola pracy rządu oraz innych organów jej podległych⁴.

Na mocy przepisów ustawy zasadniczej wprowadzono sesyjny tryb pracy parlamentu. Miał on obowiązek obradować dwukrotnie w ciągu roku – pierwsza sesja zaczynała się w pierwszym roboczym dniu marca, a druga – października, sesje te nie mogły trwać dłużej niż 90 dni każda.

Przewidziano także możliwość zwołania nadzwyczajnej sesji parlamentu na wniosek co najmniej 1/3 posłów⁵.

Niestety jednak rozziew między ustrojową pozycją Skupsztiny a jej rze-czywistą rolą był znaczny. Do podstawowych problemów w funkcjonowaniu serbskiego parlamentu w latach 90. można zaliczyć takie kwestie, jak: ści-słe podporządkowanie parlamentarzystów macierzystym ugrupowaniom, mała efektywność parlamentu (w całym tym okresie coraz rzadziej obra-dował i uchwalał coraz mniej ustaw, przy czym niezwykle rzadko inicja-tywa ustawodawcza wychodziła od samych parlamentarzystów). Ponadto bardzo słabo wywiązywał się z funkcji kontrolnej, a naruszenia parlamen-tarnej procedury czy regulaminu były właściwie zjawiskiem nagminnym.

W latach 90. największą niezależnością cieszyli się parlamentarzyści pierwszej kadencji, czyli wybrani w 1990 roku. Wiązało się to z zastosowa-niem w tych wyborach formuły większości bezwzględnej, co uz zastosowa-niemożliwiło zamianę przez partie wybranego w nich kandydata bez przeprowadzenia wyborów uzupełniających. W czasie tej kadencji rządzącą SPS (Socjali-styczna Partia Serbii – Socijalistička partija Srbije) opuściło 10 parlamen-tarzystów. W celu wyeliminowania takich sytuacji w przyszłości socjaliści

3 Zob. art. 80, 73, Ustav Republike Srbije od 28.09.1990, „Službeni glasnik Republike Srbije”, nr 1/90.

4 Art. 73, ibidem.

5 Art. 79, ibidem.

przeforsowali w trakcie prac nad nową ordynacją z 1992 roku, poza zmianą formuły wyborczej, przepisy regulujące kwestię zamiany osób piastujących mandaty parlamentarne.

Było to niezwykle istotne w kontekście rozwoju parlamentaryzmu, bo-wiem w ewidentny sposób wpłynęło na ograniczenie – a właściwie zniesie-nie – niezależności posłów, którzy zostali poddani ścisłej kontroli partyjnych przywódców. Nie dość, że na mocy ordynacji z 1992 roku wprowadzono zamknięte listy, to zaledwie 1/3 miejsc zdobytych przez poszczególne par-tie była obsadzana zgodnie z wynikającą z tych list kolejnością. Reszta no-minacji stała się przywilejem partyjnych liderów. Na podjęcie decyzji mieli oni aż 10 dni od ogłoszenia wyników wyborów⁶. Co więcej, decyzje te nie były ostateczne i właściwie w każdej chwili partyjni liderzy mogli odebrać mandat deputowanemu. Wystarczyło „skłonić” parlamentarzystę do wy-stąpienia z partii lub go z niej wyrzucić. Zjawisko to było dość powszechne i  najczęściej dotyczyło niepokornych parlamentarzystów partii rządzącej, którzy ośmielili się skrytykować działania władzy. Na przykład po wybo-rach parlamentarnych w 1997 roku socjaliści dwa razy wymieniali osobę, której przypadł jeden z mandatów. Najpierw w listopadzie 1998 roku, rok po wyborach, mandat Milorada Vučelicia, który krytykował prezydenta, został przydzielony Veselinovi Trajkoviciowi, jednakże wkrótce został on wyrzucony z partii, a jego miejsce w Skupsztinie zajął Žarko Redžić. Jak zauważa Slobodan Antonić, sytuacje takie były kuriozalne, bowiem de-cyzje podejmowali arbitralnie szefowie partii (nie było wymagane nawet uzyskanie zgody jej zarządu)⁷. Ponieważ zdarzało się, że parlamentarzyści

„proszeni” przez partyjne władze o opuszczenie szeregów partii żalili się publicznie, że są wyrzucani za posiadanie odrębnego zdania – co nie tylko godziło w ich niezależność, ale również było niezgodne z przepisami ustawy i partyjnymi statutami – podczas nowelizacji ordynacji wyborczej w 1997 roku rządząca SPS zdecydowała się wprowadzić enigmatyczny zwrot, iż

„mandat parlamentarzysty wygasa w przypadku usunięcia z partii na ja-kiejkolwiek podstawie”⁸.

Innym problemem odradzającego się serbskiego parlamentaryzmu była mała efektywność pracy Skupsztiny i zdominowanie procesu ustawodawcze-go przez rząd. W 1991 roku, czyli w pierwszym roku swojej pracy, Skupszti-na uchwaliła 158 aktów prawnych, a rok później – 102. W kolejnych latach ta

6 Art. 98, Zakon o izboru narodnih poslanika, „Službeni glasnik Republike Srbije”, nr 83/92.

7 S. Antonić, Zarobljena zemlja. Srbija za vlade Slobodana Miloševicia, Beograd 2002, s. 455.

8 Art. 102, Zakon o izboru narodnih poslanika, „Službeni glasnik Republike Srbije”, nr 32/97.

3.2. FUNKC JONOWANIE SKUPSZTINY W LATACH DZIE WIĘĆDZIESIĄT YCH

liczba stale spadała. W 1996 roku deputowani przyjęli tylko 61, w 1997 – 31, a w 2000, czyli w ostatnim roku rządów SPS – zaledwie 14 ustaw. Oprócz kwestii efektywności prac ważną sprawą było to, że sesje parlamentarne cały czas ulegały skróceniu. W całym 1996 roku Skupsztina obradowała za-ledwie siedem dni⁹. W takiej sytuacji w zasadzie można nawet uznać liczbę przyjętych w tym okresie regulacji za sukces, bowiem średnio wynosiła ona niemal dziewięć ustaw dziennie. Jednak trzeba też pamiętać, iż większość z nich była uchwalana z wykorzystaniem pilnej procedury ustawodawczej, choć najczęściej nie istniały ku temu żadne przesłanki. Ponadto w 1996 roku partie opozycyjne w zasadzie zbojkotowały prace Skupsztiny na znak prote-stu przeciwko decyzji – podjętej 24 października 1995 roku – o zaprzestaniu transmisji obrad parlamentu przez publiczną telewizję RTS, o czym jesz-cze będzie mowa. Nie stanowiło to jednak żadnej przeszkody dla rządzącej SPS, której działaczka Gorica Gajević komentując tę sytuację, powiedziała, że „[…] fakt, iż opozycja nie bierze udziału w obradach, nie wpływa ani na jakość pracy, ani jakość uchwalonych aktów”¹⁰. Takie stwierdzenie specjal-nie specjal-nie dziwi, jeśli weźmiemy pod uwagę, iż nawet gdy partie opozycyjne uczestniczyły w obradach, ich zdanie było ignorowane, a działacze partii rządzącej twierdzili, że prowadzenie parlamentarnych debat na temat przy-gotowywanych aktów prawnych jest bezzasadne.

W kwestii samego przebiegu procesu ustawodawczego wypada zauwa-żyć, iż został on właściwie zmonopolizowany przez rząd. Większość, bo aż 90% aktów prawnych uchwalonych w latach 90. stanowiły projekty rządo-we, tendencja ta nie ulegała większym wahaniom w poszczególnych latach.

Dla porównania, w pierwszej połowie lat 90. projekty rządowe stanowiły w Polsce 50% uchwalonych aktów, w Czechach – 67%, w Słowenii – 76%, ale już na Węgrzech – tylko 28%¹¹. Inne podmioty, które na mocy serbskiej konstytucji otrzymały prawo inicjatywy ustawodawczej, były mniej aktyw-ne, przygotowując corocznie średnio o 60% mniej propozycji legislacyjnych.

Ponadto marszałkowie wywodzący się z partii rządzącej układając plan po-siedzeń, zawsze dawali pierwszeństwo projektom rządowym. Zdarzyła się też sytuacja „zawłaszczenia” uprawnień do inicjatywy ustawodawczej ze

9 Dane o liczbie aktów prawnych przyjętych przez Skupsztinę w poszczególnych latach przyta-czam za S. Antoniciem. Szerzej – zob. S. Antonić, Elita, građanstvo i slaba država. Srbija posle 2000, Beograd 2009, s. 139.

10 D. Ivanović, Vlast, opozicija i parlamentarizam u Srbiji na kraju XX veka, www.yurope.com/

zines/republika/arhiva/2000/bolest/6.html (dostęp 12.02.2011).

11 Por.: D. M. Olson, Parlamenti…, op. cit., s. 193; D. Pavlović, S. Antonić, Konsolidacija demo-kratskih ustanova u Srbiji posle 2000. godine, Beograd 2007, s. 91.

strony prezydenta, który takim postępowaniem złamał przepisy konstytucji.

Z jego inicjatywy („wymuszonej” trwającymi dwa miesiące protestami opo-zycji i krytycznym raportem specjalnej misji OBWE pod przewodnictwem Felipe Gonzáleza) 11 lutego 1997 roku parlament uchwalił akt, nazwany lex specialis, na mocy którego zwrócono partiom opozycyjnym wszystkie bezprawnie odebrane im mandaty, zdobyte podczas wyborów samorządo-wych w listopadzie 1996 roku¹².

Poza marginalizacją wpływu opozycji na proces legislacyjny utrudniono jej też kontrolowanie rządu. Przede wszystkim partia rządząca nie zdecy-dowała się na wprowadzenie w ustawie zasadniczej z 1990 roku instytucji interpelacji poselskich, choć procedura nie byłaby żadną nowością. Moż-liwość ich wnoszenia była zagwarantowana w poprzednio obowiązującej socjalistycznej konstytucji Serbii z 1974 roku. Później, w czasie prac nad pierwszym regulaminem Skupsztiny, SPS ostatecznie zgodziła się na wnie-sione przez opozycję żądanie tajności głosowań, jednak pozostała nieprze-jednana w kwestii wprowadzenia interpelacji. W zamian zdecydowano się na stworzenie mniej formalnej możliwości stawiania pytań poselskich.

W konstytucji została także zagwarantowana możliwość wniesienia przez 20 parlamentarzystów wniosku w sprawie wotum nieufności dla rządu¹³. O ile w pierwszym roku prac Skupsztiny rząd odpowiedział na 85% posta-wionych pytań (1176 z 1391), to później ten odsetek wahał się na poziomie 66%, czyli bez odpowiedzi pozostawała 1/3 wniesionych pytań¹⁴. Utrwaliła się praktyka, iż nie zadawali ich politycy partii rządzącej, przede wszystkim w obawie, iż zostałoby to zrozumiane jako krytyka partii, co mogło grozić utratą mandatu.

Nieskuteczna okazała się też próba zgłoszenia wotum nieufności dla rządu, podjęta przez partie opozycyjne w 1993 roku. W Serbii rządzi-ła wówczas nieformalna koalicja SPS i SRS (Serbska Partia Radykalna – Srpska radikalna stranka). Punktem zapalnym sporu między koalicjantami

12 Szczegółową analizę prawną tzw. kradzieży wyborczej (izborna krađa), dokonanej z inicjaty-wy prezydenta (i jego małżonki Miry Marković) w czasie z inicjaty-wyborów samorządoz inicjaty-wych w 1996 roku, można znaleźć w opracowaniu pod redakcją Vesny Rakić-Vodinelić oraz w artykule Sloboda-na Vučeticia (byłego prezesa Sądu Konstytucyjnego), ciekawe zaś spostrzeżenia z perspektywy politologicznej – w książce Dušana Ivanovicia. Szerzej – zob.: Izborna krađa. Pravni aspekt, red. V. Rakić-Vodinelić i in., Beograd 1997, zwł. s. 161–197; S. Vučetić, Izborni lex specialis, [w:]

S. Vučetić, Fatalna vlast, Beograd 1998, s. 29–47; D. Ivanović, Bolest vladanja, Republika 2000, www.yurope.com/zines/republika/arhiva/bolest/2.html (dostęp 12.02.2011).

13 Art. 93, Ustav Republike Srbije od 28.09.1990…, op. cit.

14 S. Antonić, Elita…, op. cit., s. 147.

3.2. FUNKC JONOWANIE SKUPSZTINY W LATACH DZIE WIĘĆDZIESIĄT YCH

była debata budżetowa, jednak faktyczne źródło kryzysu stanowiła zmiana poglądów prezydenta Miloševicia odnośnie do tzw. problemu serbskie-go w ościennych państwach. Milošević poparł przyjęty w 1993 roku plan pokojowy Vance’a-Owena dla Bośni i zaczął odrzucać wojenną nacjonali-styczną retorykę. Z kolei SRS i jej przewodniczący Vojislav Šešelj domagali się utrzymania twardego stanowiska w tej sprawie i wspierania przywódcy bośniackich Serbów Radovana Karadžicia, co zresztą było popierane przez większość ugrupowań opozycyjnych, nawet liberalną DS (Partia Demo-kratyczna – Demokratska stranka)¹⁵. Kiedy SRS zgłosiła oficjalnie wniosek w sprawie głosowania wotum nieufności dla rządu, opozycja odrzuciła go, stwierdzając, iż są to tylko „rodzinne swary” SPS i SRS. Jednak kiedy kilka dni później belgradzka policja dotkliwie pobiła starszą kobietę czekającą w kolejce po chleb, opozycyjni parlamentarzyści zaczęli domagać się dymi-sji ministra spraw wewnętrznych. Nie doczekawszy się jej, ogłosili, iż po-prą wniosek SRS w sprawie wotum nieufności. Z kolei rząd zwrócił się do prezydenta o rozpisanie przedterminowych wyborów, co ten niezwłocznie uczynił, uniemożliwiając w ten sposób parlamentarną debatę nad polityką rządu. Rozwiązując Skupsztinę, Milošević formalnie nie naruszył swoich uprawnień, jednak niewątpliwie zdeprecjonował znaczenie parlamentu.

Ostatnim poważnym problemem były naruszenia parlamentarnego regulaminu. Jak już wspomniałam, partia rządząca mimo wszystko była krytykowana przez opozycję w czasie obrad, dlatego też podjęła w 1995 roku decyzję – na wniosek zastępcy przewodniczącego klubu parlamen-tarnego SPS, Zorana Andźelkovicia – o zaprzestaniu transmitowania ob-rad w telewizji publicznej. Trzeba podkreślić, że zdecydowano się na taki krok, mimo iż obowiązujący wówczas regulamin Skupsztiny stanowił, że transmisje obrad są obowiązkowe. Opozycja oczywiście sprzeciwiła się temu pomysłowi, jednak przewodniczący parlamentu Dragan Tomić za-rządził głosowanie, w którym parlamentarzyści mieli zdecydować, czy re-gulamin został rzeczywiście naruszony. Jak było do przewidzenia, głosami rządzącej koalicji stwierdzono, iż do takiego naruszenia nie doszło. Bojkot parlamentarnych posiedzeń przez opozycję trwał blisko dwa lata: od li-stopada 1995 do grudnia 1997 roku¹⁶. Postępowanie partii opozycyjnych

15 D. Ivanović, Vlast…, op. cit.

16 O sporach o telewizyjne transmisje i o tym, że spory te nie skończyły się wcale wraz z koń-cem epoki Milošecia, można przeczytać m.in. w opracowaniach D. Ivanovicia, S. Antonicia, V. Goatiego oraz artykule R. Gruijcia. Zob.: D. Ivanović, Vlast…, op. cit.; S. Antonić, Elita…, op. cit., s. 140; D. Grujić, RTS gori, Skupština se češlja, „Vreme” nr 944, 5.02.2009, s. 14–17.

może wydawać się dziwne, jednak należy mieć na uwadze, iż transmisje te stanowiły dla nich w zasadzie jedyną możliwość dotarcia do szerszego grona wyborców. Poza nimi miały one dostęp jedynie do niszowych me-diów. Nie wolno zapominać, że w erze Miloševicia telewizja publiczna była bastionem partii rządzącej. Działaczy opozycji nie zapraszano do udziału w programach publicystycznych, a jeśli już wspominano o nich w wiado-mościach, to tylko krytycznie.

Jak widać, słaba pozycja Skupsztiny w stosunku do władzy wykonawczej, ścisła podległość parlamentarzystów partyjnym szefom, marginalizacja opozycji – czy, jak obrazowo ująłby to Atilla Agh – zdominowanie proce-su ustawodawczego przez ty rani zując ą w ięk szo ś ć¹⁷ i łamanie przez parlamentarzystów nawet tych zasad, które sami uchwalili, uniemożliwiły w latach 90. skuteczną pracę parlamentu i naruszały jego autonomię. Ustą-pienie prezydenta Miloševicia rozbudziło wielkie, a nawet irracjonalne na-dzieje, że instytucje mogą się wzmocnić niemal z dnia na dzień, a przejęcie władzy przez demokratyczną opozycję z miejsca wyeliminuje wszystkie dotychczasowe nieprawidłowości. Jednak jak pokazuje analiza okresu po tzw. demokratycznym przełomie, wzmocnienie parlamentu było procesem długotrwałym i trudnym.