DEMOKRATYCZNA TRANSFORMACJA A STANOWIENIE KONSTYTUCJI W SERBII I CHORWACJI
2.5. PRACE NAD NOWELIZACJĄ KONSTYTUCJI CHORWACJI PO TAK ZWANYM DEMOKRATYCZNYM PRZEŁOMIE
Kwestie zmiany ustawy zasadniczej i sposobu jej dokonania budziły, podobnie jak w latach 90., wiele kontrowersji. W czasie kampanii wyborczej w prze-prowadzonych w styczniu (i lutym) 2000 roku – po śmierci prezydenta Tudź-mana – wyborach prezydenckich wszyscy startujący w nich kandydaci zapo-wiadali podjęcie działań na rzecz zmniejszenia uprawnień głowy państwa, co wpisywało się zresztą w społeczne oczekiwania. Zwycięzcę wyborów – Stipe Mesicia – należy niewątpliwie pochwalić za konsekwencję i szybkie przystą-pienie do spełniania wyborczych obietnic. Dla zachowania równowagi wypada jednak wspomnieć, iż w toku prac Mesić zmienił zdanie i zaczął protestować przeciwko pozbawieniu go części uprawnień, zwłaszcza dotyczących kontroli nad wojskiem i służbami specjalnymi oraz polityki zagranicznej40.
Niespełna dwa tygodnie po zaprzysiężeniu nowo wybranego prezydenta (18 lutego), 1 marca 2000 roku rozpoczęła pracę powołana przez niego gru-pa ekspertów. Ten pośpiech był zresztą różnie interpretowany. Rząd Ivicy Račana krytykował Mesicia przede wszystkim za to, że nie skonsultował z nim jej składu oraz nie przeprowadził konsultacji z Saborem. Podobnie jak w latach 90. pojawił się pomysł dwutorowości prac nad nowelizacją.
Rząd zastanawiał się nad powołaniem składającej się z zagranicznych kon-stytucjonalistów rządowej grupy fachowców. Jednak pod wpływem krytyki ze strony opinii publicznej ostatecznie wycofał się z tego pomysłu. Z kolei
39 O negocjacjach w sprawie przyszłości Kosowa można przeczytać m.in. w opracowaniu Tima Judaha – zob. T. Judah, The Serbs. History, Myth and the Destruction of Yugoslavia (3rd edition), New Haven – London 2009, s. 354–361.
40 J. Lovrić, Natezanje oko ustavnih ovlasti, www.aimpress.ch/dyn/pubs/archive/data /200010/01023-004-pubs-zag.html (dostęp 15.05.2006).
2.5. PRACE NAD NOWELIZ AC JĄ KONST Y TUC JI CHORWAC JI…
część komentatorów życia politycznego uważała, iż postępowanie Mesicia i łatwość, z jaką przychodzi mu rezygnować z jego konstytucyjnych upraw-nień (choć wspominałam, iż zachowanie prezydenta uległo zmianie w toku prac), świadczy o jego słabej pozycji wobec rządu. Twierdzili też, iż jego postępowanie byłoby inne, gdyby pozycja jego macierzystej formacji HNS (Chorwacka Partia Ludowa – Hrvatska narodna stranka) była silniejsza.
Z drugiej strony prezydent zbierał również sporo pochwał za poszanowa-nie woli wyborców, którym obiecał szeroko zakrojone zmiany ustrojowe.
W skład powołanej przez prezydenta Mesicia grupy specjalistów, która miała dokonać nowelizacji ustawy zasadniczej, weszli uznani chorwaccy konstytucjonaliści: Arsen Bačić, Branko Smerdel, Veljko Mratović, Nikola Filipović oraz cieszący się dużym autorytetem, były przewodniczący Sądu Konstytucyjnego Jadranko Crnić. Warto przypomnieć, że Smerdel, Mratović i Filipović brali też udział w pracach nad pierwotną wersją aktu z 1990 roku.
Powołani przez prezydenta prawnicy uznali, iż generalnie konstytucja do-brze spełnia swoją rolę, jednak potrzebne są pewne zmiany, które korzyst-nie wpłyną na postęp procesu demokratyzacji. Sugerowali jednak, iż lepiej dokonać tego w drodze nowelizacji, gdyż uchwalenie drugiej w ciągu zale-dwie dekady ustawy zasadniczej osłabiłoby poczucie trwałości porządku konstytucyjnego. Nowelizacja miała na celu przede wszystkim uregulowanie i zmniejszenie uprawnień prezydenta, zmianę struktury Saboru, ustalenie pozycji sądownictwa, unormowanie relacji między legislatywą a egzekuty-wą, zaprowadzenie kontroli legislatywy nad siłami zbrojnymi oraz służbami wywiadu, a także wprowadzenie zasady decentralizacji, co pociągałoby za sobą zmianę pozycji samorządu. Generalnie więc można zauważyć, iż od nowa chciano uregulować w zasadzie te same kwestie, o które toczyły się spory w czasie prac nad tzw. konstytucją bożonarodzeniową.
Projekt zmian był gotowy już w kwietniu, jednak później rozpoczęły się kilkumiesięczne kłótnie prezydenta, który postanowił bronić części „starych”
uprawnień, z premierem, który był zwolennikiem systemu kanclerskiego41. Ostatecznie zdecydowano się na przeprowadzenie w ciągu czterech mie-sięcy aż dwóch nowelizacji. Zostały one dokonane 9 listopada 2000 roku i 28 marca 2001 roku. Pierwsza z nich zasadniczo zmieniła kształt systemu politycznego, przede wszystkim poprzez zastąpienie reżimu
semiprezyden-41 Szerzej: Stručne osnove za izradu prijedloga za promjenu Ustava Republike Hrvatske, www.predsjednik.hr/Download/2003/09/10/radna_skupina.doc (dostęp 15.05.2006); S. Mesić, Podloga ustavnih promjena, „Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagrebu” 2000, vol. L, nr 4, s. 551–554.
ckiego reżimem parlamentarnym. Ta zmiana ustrojowa nie została przepro-wadzona w pełni konsekwentnie, bowiem – zresztą podobnie jak w wielu innych reżimach parlamentarnych powstałych w krajach Europy Środkowo--Wschodniej w wyniku procesu demokratycznej transformacji zapoczątko-wanego w latach 90. – zdecydowano się na utrzymanie zasady bezpośred-nich wyborów na urząd prezydenta. Z kolei druga nowelizacja dotyczyła w zasadzie tylko zmiany struktury Saboru poprzez likwidację Izby Żupanii.
Dwukrotna ingerencja w kształt ustawy zasadniczej w tak krótkim odstę-pie czasu była ostro krytykowana przez część środowiska prawniczego i politologicznego. Twierdzono, że albo należało zlikwidować wyższą izbę parlamentu przy okazji przyjmowania pierwszych zmian, albo – mimo jej krytyki – pozostawić ją jeszcze na jakiś czas w niezmienionym kształcie.
Nowelizacja ta nie zakończyła jednak dyskusji nad kształtem reżimu po-litycznego, ponieważ w 2008 roku – po drugim z rzędu zwycięstwie HDZ w wyborach parlamentarnych – odżył pomysł zamiany istniejącego syste-mu rządów na system kanclerski. Ostatecznie nie zdecydowano się jednak na wprowadzenie tego rozwiązania42.
Kolejna, ostatnia w analizowanym okresie nowelizacja ustawy zasad-niczej została przeprowadzona w czerwcu 2010 roku – warto podkreślić, że pierwszy raz dokonano jej w porozumieniu z opozycją. Sam zakres zmian był znacznie mniejszy niż w 2000 roku. Najważniejszą rolę odegra-ła nowelizacja przepisów dotyczących ważności referendum (w związku z czynionymi już wówczas przez chorwackie władze przygotowaniami do przeprowadzenia referendum akcesyjnego). W obawie o wynik referen-dum akcesyjnego zniesiono wymóg, iż do uznania referenreferen-dum za wiążące konieczne jest, aby wzięła w nim udział więcej niż połowa uprawnionych do głosowania. Ponadto zmieniono też regulacje dotyczące głosowania członków chorwackiej diaspory poprzez wprowadzenie dla reprezentują-cych ich parlamentarzystów trzech odgórnie zarezerwowanych mandatów.
Wcześniej ich liczba była zmienna i zależała od przeciętnych kosztów uzy-skania mandatu na terenie kraju. Wprowadzono również zasadę, że gło-sowanie poza granicami państwa będzie się odbywało jedynie na terenie przedstawicielstw dyplomatycznych, a nie jak dotąd w szeregu specjalnie otwieranych punktach wyborczych, co prowadziło do wielu nadużyć. Poza tym HDZ pod presją opozycji zdecydowała się poprzeć przepis, w myśl którego przestępstwa gospodarcze dokonane podczas procesu
prywa-42 Zob. S. Lukić, Dossier: Četvrta reforma najvišeg državnog zakona, „Globus” 2008, nr 901, www.globus.com.hr?Clanak.aspx?BrojID=259&ClanakID=7127&Straniac=2# (dostęp 16.05.2009).
2.6. PODSUMOWANIE
tyzacji oraz nielegalne wzbogacenie się w trakcie działań wojennych nie będą ulegały przedawnieniu43. Na tym przepisie opiera się jeden z zarzu-tów postawionych w listopadzie 2011 roku byłemu premierowi i szefowi HDZ Ivo Sanaderowi.
2.6. PODSUMOWANIE
Korzystając z przywoływanej we wstępie typologii Merkla, konstytucje Ser-bii i Chorwacji z lat 90. – mimo znacznych różnic proceduralnych przy ich uchwalaniu – zaliczylibyśmy do czwartego, czyli najmniej demokratyczne-go typu uchwalania ustaw zasadniczych. Serbska konstytucja z 28 września 1990 roku została uchwalona przez jednopartyjny, komunistyczny parla-ment i nie poddano jej pod referendum. Z tym że właśnie w przeprowa-dzonym wcześniej referendum społeczeństwo uznało legitymizację tegoż niedemokratycznego parlamentu do uchwalenia nowej ustawy zasadniczej.
Natomiast w Chorwacji tzw. konstytucję bożonarodzeniową z 22 grudnia 1990 roku wprawdzie przyjął Sabor pochodzący z wolnych i uczciwych wyborów, ale po pierwsze, w pracach nad aktem zmarginalizowana została opozycja, a po drugie, również nie poddano go pod referendum. W sposób podobny do tego, w jaki reżimy Miloševicia i Tudźmana potraktowały opo-zycję podczas prac nad przyjęciem konstytucji, odnosiły się do niej także podczas przygotowywania i uchwalania innych istotnych aktów prawnych, chociażby ordynacji wyborczych. Rządzący, którym ewidentnie brakowa-ło demokratycznej kultury politycznej, uważali, iż fakt uzyskiwania przez nich najlepszych rezultatów wyborczych uprawnia ich do arbitralnego po-dejmowania istotnych decyzji politycznych.
Po tzw. demokratycznym przełomie w obu krajach konstytucje przyjęte w pierwszej fazie transformacji zostały bądź znowelizowane (Chorwacja), bądź też uchwalono nowe ustawy zasadnicze (Serbia). Jednak przebieg prac nad nimi istotnie się różnił. W Chorwacji większą rolę odgrywał spór doty-czący nowelizacji konkretnych rozwiązań ustrojowych, zaś w Serbii najważ-niejsze ugrupowania polityczne miały odmienne zdanie w sprawie samej procedury zmiany starej (często nazywanej milo sze v ic iowsk ą) ustawy zasadniczej, choć później pojawiły się też spory merytoryczne, dotyczące przede wszystkim definicji państwa oraz statusu prowincji autonomicznych.
43 S. Balirar, V. Rešković, Sabor odradio posao, „Jutarnji list” 16.06.2010, http://www.jutarnji.
hr/ustav-je-izmjenjen--dijaspori-ograniceno-glasovanje--kriminalci-ce-se-izrucivati-zemljama-eu/836941 (dostęp 15.11.2011).
W Chorwacji nowelizacja konstytucji została przygotowana na wniosek prezydenta przez specjalnie powołaną w tym celu grupę konstytucjonalistów, a następnie przyjęta przez Sabor. Znowu więc sposób dokonania zmiany mieści się w czwartym typie, najmniej pożądanym z punktu widzenia demo-kratyzacji. Trzeba natomiast podkreślić, iż mimo zakresu zmian ustrojowych oficjalnie mieliśmy do czynienia z nowelizacją, a więc przeprowadzenie re-ferendum nie było wymagane. Wypada też przypomnieć, iż choć to prezy-dent był inicjatorem dokonania reformy ustrojowej ograniczającej upraw-nienia głowy państwa, jednak w końcowym etapie zaczął ostro protestować przeciwko zaproponowanym rozwiązaniom, faktycznie zmieniającym jego pozycję. Z kolei w Serbii – przynajmniej z formalnego punktu widzenia – możemy mówić o większej demokratyzacji samej procedury uchwalenia ustawy zasadniczej, bowiem została ona poddana pod referendum, w ten sposób automatycznie zaliczając się do trzeciego typu w typologii Merkla.
Nie wolno jednak zapominać, że wprawdzie teoretycznie sytuacja wydawała się lepsza, lecz sposób pracy nad aktem (np. uzgadnianie jego treści przez partyjnych liderów) oraz samo głosowanie nad nim – chociażby z uwagi na fakt, iż parlamentarzystom nie dostarczono wcześniej wydrukowanej wersji ustawy – budzi wiele zastrzeżeń. Na podstawie przeprowadzonych analiz można wysunąć wniosek, że choć funkcjonowanie instytucji coraz częściej było podporządkowane procedurom, to jednak aktorom życia publicznego wciąż brakuje demokratycznej kultury politycznej.