Grupy respondentów: Prywatni przedsiębiorcy: liczba respondentów: 11 Koniec tabeli 2.1

Str. 59

Część rozmówców decydowała się opowiedzieć o nieprawidłowościach, z którymi się zetknęli w urzędzie, dopiero po wyłączeniu dyktafonu. Transkrypcje wywiadów i

sporządzone przez prowadzących notatki umożliwiły szczegółową analizę uzyskanych informacji.

Przewodnik do wywiadów obejmował kilka zagadnień. Obok przebiegu indywidualnej kariery respondenta interesowała nas jego bądź jej ocena organizacji służby cywilnej, sposobu rekrutacji do służby cywilnej, postępowania kwalifikacyjnego dla członków korpusu ubiegających się o mianowanie oraz zasad obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Starano się ponadto określić wpływ czynnika politycznego na procesy podejmowania decyzji, a także zbadać ewentualne nieprawidłowości w urzędach.

Przewodnik zawierał trzy ścieżki pytań dotyczące osób zatrudnionych na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej, mianowanych urzędników służby cywilnej oraz

pozostałych członków korpusu służby cywilnej. Równocześnie w wywiadach badano dwa zagadnienia – zasady podejmowania decyzji kadrowych, tj. decyzji dotyczących

zatrudnienia na określonych stanowiskach w służbie cywilnej, oraz przesłanki podejmowania decyzji przez osoby zatrudnione w urzędzie (merytoryczne, wpływy polityczne, towarzyskie, rodzinne, korupcja). Starano się m.in. ustalić, czy – a jeśli tak, w jakim stopniu – tryb, w jakim dana osoba objęła stanowisko, ma wpływ na jej późniejsze

decyzje. Interesowały nas zarówno przypadki zaobserwowane przez respondentów w urzędach, w których byli zatrudnieni, jak i sytuacje, o których słyszeli, czy to w

jednostkach, w których pozostawali w stosunku pracy, czy w innych urzędach, przede wszystkim zaś – osobiste doświadczenia rozmówców. Formuła prowadzenia wywiadu, charakter oraz zakres pytań i poruszanych zagadnień dopasowywany był do konkretnych respondentów, dysponujących różnym zasobem wiedzy, zależnie od zajmowanego stanowiska i przebytej drogi zawodowej.

W scenariuszach wywiadu wyodrębniono kilka bloków tematycznych. Miało to m.in. na celu ułatwienie prowadzącym wywiady zadawanie pytań i kontrolę nad tym, czy w toku wywiadu zostały omówione wszystkie istotne kwestie.

Pierwszy blok zagadnień odnosił się do oceny regulacji prawnych dotyczących obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej oraz rekrutacji i awansu na pozostałe stanowiska w korpusie, a także rzeczywistych reguł rządzących tymi procesami. Sondowane były oceny prawa i procedur oraz faktycznych zasad obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej oraz rekrutacji i awansu na stanowiska urzędnicze średniego szczebla

zarządzania, koordynujące, samodzielne, specjalistyczne i wspomagające w urzędach administracji rządowej.

Część pierwsza bloku poświęcona była ogólnej ocenie przez respondentów polityki kadrowej w służbie cywilnej w świetle obowiązujących kolejno regulacji prawnych oraz podobieństw i różnic owej polityki pod rządami kolejnych ugrupowań politycznych sprawujących władzę. Badani dokonywali ogólnej oceny związku pomiędzy polityką kadrową w urzędach służby cywilnej a zmianami władzy.

Str. 60

W części drugiej respondenci proszeni byli o dokonanie oceny polityki zatrudniania na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej 1. na początku transformacji, we wczesnych latach dziewięćdziesiątych, w warunkach braku ustawy o służbie cywilnej, 2. w okresie rządów koalicji SLD i PSL, gdy przyjęta została ustawa o służbie cywilnej z 1996 r., 3. w okresie rządów koalicji AWS i UW, gdy ustawa z 1996 r. zastąpiona została ustawą o służbie cywilnej z 1998 r. i wprowadzono zasadę obsadzania wyższych stanowisk w drodze konkursów, w okresie rządów koalicji SLD i PSL, gdy dokonano nowelizacji ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. i oprócz metody konkursowej wprowadzono możliwość

obsadzania wyższych stanowisk w drodze powierzenia pełnienia obowiązków, w okresie rządów PiS, gdy najpierw dokonano nowelizacji ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. i wprowadzono możliwość przeniesienia na stanowiska urzędnicze w służbie cywilnej osób zatrudnionych w samorządach i Najwyższej Izbie Kontroli, następnie zaś przyjęto

powiązane z sobą ustawy o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym z 2006 r., na mocy których wyższe stanowiska zostały wyłączone ze służby cywilnej, a ich obsadzanie następowało w drodze powołania spośród osób należących do państwowego zasobu kadrowego oraz w okresie rządów koalicji PO i PSL, początkowo na podstawie przepisów ustawy o państwowym zasobie kadrowym z 2006 r., następnie zaś ustawy o służbie cywilnej z 2008 r., która obok konkursów wprowadziła możliwość obsadzania wyższych stanowisk w drodze tzw. awansu wewnętrznego.

Trzecia część bloku wiązała się ze ścieżką kariery respondenta. W przypadku wyższych urzędników służby cywilnej pytano o tryb, w jakim respondent objął wyższe stanowisko.

Jeżeli był to tryb konkursowy, kolejne pytania dotyczyły przebiegu konkursu, osobistych doświadczeń i obserwacji respondenta. Te same pytania kierowane były do osób, które dzieliły się z osobą przeprowadzającą wywiad informacją, że ich udział w konkursie na wyższe stanowisko w służbie cywilnej zakończył się porażką.

Kolejna grupa pytań dotyczyła postępowań kwalifikacyjnych dla członków korpusu służby cywilnej ubiegających się o mianowanie. Respondentów proszono o dokonanie oceny zasad postępowania kwalifikacyjnego, przebiegu postępowania, zakresu badanej wiedzy i umiejętności, późniejszej przydatności owej wiedzy w codziennej pracy, ewentualnych barier (np. związanych z rodzajem sprawdzanej wiedzy, znajomością języków obcych), motywacji do przystąpienia do postępowania (jak np. gwarancja zatrudnienia, wzrost wynagrodzenia w postaci dodatku służby cywilnej, prestiż, konieczność). Interesowały nas osobiste doświadczenia respondenta.

Następna grupa pytań odnosiła się do Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Badani proszeni byli o dokonanie oceny przygotowania zawodowego absolwentów KSAP, oceny relacji między absolwentami Szkoły (wzajemne wsparcie, pomoc w karierze) oraz oceny stosunków między absolwentami KSAP i innymi członkami korpusu służby cywilnej.

Str. 61

Przedostatnia grupa pytań w tej części bloku odnosiła się do procedur naboru do korpusu służby cywilnej oraz zasad awansu. Rekonstruowano przebieg karier urzędników służby cywilnej oraz pracowników służby cywilnej. Rozmówcy proszeni byli o dokonanie opisu i oceny procedur rekrutacyjnych do korpusu służby cywilnej na podstawie własnych doświadczeń i obserwacji. Pytania dotyczyły zasad naboru (otwartość i jawność) i oceny ich przestrzegania w praktyce, a także zasad awansowania (w ramach tej samej grupy stanowisk lub na stanowisko należące do wyższej grupy) oraz uzyskiwania kolejnych stopni służbowych przez urzędników mianowanych. Respondenci proszeni byli o wskazanie czynników decydujących w ich ocenie o zatrudnieniu i awansie w służbie

cywilnej (czynniki formalne: kwalifikacje, umiejętności, doświadczenie i/lub czynniki nieformalne: kontakty osobiste, znajomości, powiązania rodzinne, wpływ polityczny), a także zidentyfikowanie najczęstszych nieprawidłowości. Starano się ponadto określić ewentualny wpływ trybu obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej na

zatrudnianie i awansowanie pracowników średniego i niższego szczebla. W tej części bloku znalazły się również pytania dotyczące wynagrodzeń, w tym ustalania mnożników kwoty bazowej służących do ustalenia wysokości wynagrodzenia zasadniczego,

przyznawania nagród i dodatków.

Osobna grupa pytań dotyczyła losów osób odchodzących z korpusu służby cywilnej (rezygnujących z pracy w administracji rządowej) oraz motywów takich decyzji.

Pytania z tego bloku służyły ocenie regulacji prawnych oraz faktycznych zasad polityki kadrowej w urzędach, a także rekonstrukcji typowych ścieżek kariery w służbie cywilnej.

Kolejny blok pytań dotyczył procesów decyzyjnych w urzędach. Starano się określić warunkujące je czynniki: przesłanki merytoryczne (dobro publiczne, dobro państwa) versus naciski polityczne, towarzyskie, rodzinne (norma wzajemności, partykularne interesy). Pytano o współpracę ministra, wojewody, kierownika urzędu z pracownikami urzędu (dobra współpraca: zaufanie polityków do urzędników, służba cywilna jako pamięć państwa, możliwość przedstawiania własnych racji i koncepcji działań przez urzędników versus nieufność polityków do urzędników, zaufanie polityków jedynie do „własnych”

urzędników, naciski polityczne, wymuszanie działań) oraz – w przypadku Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i ministerstw – relacje między członkami gabinetów politycznych a wyższymi urzędnikami. Respondenci proszeni byli o nakreślenie obrazu sytuacji w urzędzie, w którym byli aktualnie zatrudnieni, a także opisanie wcześniejszych doświadczeń, m.in. scharakteryzowanie atmosfery panującej w urzędzie (zaufanie i

współpraca versus nieufność, poczucie zagrożenia i niepewności), wskazanie konkretnych przykładów współpracy lub jej braku. Badanych proszono ponadto o podanie

ewentualnych przypadków nieprawidłowości (konfliktu interesów, powiązań politycznych, towarzyskich lub rodzinnych, korupcji) wśród pracowników administracji rządowej(np. w nawiązaniu do doniesień prasowych), w szczególności przypadków odnotowanych w urzędzie, gdzie byli zatrudnieni.

Str. 62

Rozmówców proszono o wskazanie czynników sprzyjających w ich odczuciu różnego typu nieprawidłowościom (klimat społeczny, kultura organizacyjna, atmosfera przyzwolenia, naciski ze strony przełożonych, niskie zarobki) oraz obszarów najbardziej na nie

narażonych, a także najskuteczniejszych ich zdaniem sposobów ograniczenia tych zjawisk.

Ten blok pytań różnił się w zależności od urzędu, w którym prowadzone były wywiady, a także stanowiska zajmowanego przez respondenta w określonym departamencie, biurze, wydziale lub innej komórce organizacyjnej, do której zakresu działania należały

zagadnienia i sprawy będące przedmiotem prowadzonych badań. W przypadku

ministerstw pytania dodatkowe dotyczyły występowania ewentualnych nieprawidłowości w procesie stanowienia prawa, w przypadku urzędów i izb skarbowych – nieprawidłowości w decyzjach podatkowych, w przypadku większości urzędów – nieprawidłowości w

zamówieniach publicznych. Kwestie te stanowią przedmiot odrębnej monografii Patologie administracji (w przygotowaniu).

Następny blok dotyczył roli opinii publicznej w umacnianiu służby cywilnej. Pytano o rozpoznawalność służby cywilnej przez obywateli, a także możliwość sprawowania społecznej kontroli nad administracją rządową: rolę mediów w informowaniu

społeczeństwa o służbie cywilnej oraz w demaskowaniu nieprawidłowości w urzędach (ale i związane z tym zagrożenie polegające na utrwaleniu negatywnego wizerunku urzędnika).

Ostatni blok pytań dotyczył modeli służby cywilnej. Sondowane były opinie na temat najkorzystniejszego w warunkach polskich modelu służby cywilnej. Wybrana grupa respondentów, dysponujących wiedzą na ten temat, pytana była o zalety i wady modelu otwartego, bliskiego nowemu zarządzaniu publicznemu: konkursy na stanowiska (model brytyjski) oraz modelu zamkniętego: weberowski model kariery (model niemiecki) w świetle zadań stojących przed współczesnym

państwem.

W toku realizacji wywiadów pojawiły się jednak pewne oczywiste trudności związane z problematyką badań. Największą wartość poznawczą miały wywiady przeprowadzone z respondentami, z którymi prowadzący wywiady pozostawali w kontaktach towarzyskich lub z którymi łączyły ich więzy rodzinne. Udzielane odpowiedzi były wówczas wyczerpujące i szczere. Respondenci opisywali otwarcie przebieg własnej kariery, doświadczenia, jakie stały się ich udziałem, oraz sytuację w urzędzie bądź urzędach, w których byli zatrudnieni w toku kariery. Wskazywali przypadki nacisków politycznych w procesie obsadzania stanowisk oraz wpływania na podejmowanie określonych decyzji przez urzędników bardziej otwarcie niż respondenci, z którymi osoby prowadzące wywiady nie miały wcześniej kontaktu, nawet jeśli nawiązywały ów kontakt za pośrednictwem znanych obu stronom osób.

Str. 63

Większość respondentów z tej grupy podkreślała jednak, że zależy im, by sposób ewentualnego wykorzystania przekazanych przez nich informacji nie pozwolił na ich identyfikację.

Respondenci nieznani wcześniej osobom prowadzącym wywiady byli znacznie bardziej zachowawczy. Ich odpowiedzi miały charakter bardziej ogólnikowy, jednak proszeni o komentarz do opisywanych w prasie przypadków nieprawidłowości przy obsadzaniu stanowisk lub nadużyć w urzędach, niejednokrotnie decydowali się przywołać inne znane im przykłady. Osoby wytypowane do udzielenia wywiadu drogą oficjalną – przez dyrektora generalnego urzędu bądź wskazaną przez niego osobę – były jednak dalece mniej

skłonne wspominać o ewentualnych nieprawidłowościach. O procesach decyzyjnych w urzędach stosunkowo otwarcie wypowiadali się natomiast emerytowani pracownicy.

Ze zrozumiałych względów respondenci niechętnie przyznawali się zarówno do

stosowania nieformalnych działań przez nich samych, jak i do ulegania naciskom; jeśli do takich sytuacji dochodziło, przyznanie się do nich mogłoby przedstawić rozmówców w niekorzystnym świetle. Badani opisywali okoliczności, w których poddawani byli naciskom, ale im nie ulegli. Wskazywali również na przykłady kierowania się pozamerytorycznymi przesłankami przy podejmowaniu decyzji przez innych. O nieprawidłowościach częściej decydowały się mówić osoby, które swego czasu utraciły stanowisko lub przegrały w konkursie. Istnieje zatem zagrożenie, że udzielały odpowiedzi pod wpływem rozgoryczenia lub urażonej ambicji. Choć dokładano wszelkich starań, nie zawsze istniała możliwość sprawdzenia przekazanych przez respondenta informacji. Traktowano je zatem z ostrożnością.

Materiał uzyskany z wywiadów dostarczył informacji na temat wzorów poznawczych charakterystycznych dla badanego środowiska, wyobrażeń na temat zachodzących procesów, a także idei, jak być powinno, przede wszystkim zaś pozwolił na odtworzenie dynamiki relacji między instytucjami formalnymi i nieformalnymi wewnątrz badanego systemu.

2.5. Zogniskowane wywiady grupowe

Równolegle do wywiadów pogłębionych przeprowadzone zostały trzy zogniskowane wywiady grupowe (focus groups) z wytypowanymi respondentami zatrudnionymi na wyższych stanowiskach w służbie cywilnej oraz stanowiskach średniego szczebla zarządzania i stanowiskach koordynujących w wybranych urzędach administracji rządowej. Realizacja tej części badania napotkała trudności związane z koniecznością zgromadzenia uczestników wywiadu grupowego we wskazanym miejscu w określonym czasie.

Zrealizowano trzy wywiady zogniskowane: z urzędnikami ministerstw i urzędów centralnych, pracownikami zatrudnionymi w urzędach wojewódzkich i służbach

zespolonych oraz pracownikami administracji skarbowej, przy czym uczestnicy badania zgodzili się jedynie na rejestrację spotkania w systemie audio.

Str. 64

Spotkania trwały średnio 2–2,5 godziny. Uczestniczyło w nich odpowiednio dwukrotnie siedem i raz osiem osób. Choć za każdym razem wywiązywała się interesująca dyskusja, uczestnicy badań grupowych kontrolowali swe wypowiedzi w większym stopniu niż

respondenci w wywiadach indywidualnych. Stosunkowo najbardziej otwarta dyskusja wywiązała się w przypadku pierwszej grupy, w ramach której spotkała się piątka

absolwentów KSAP, z których trójka znała się wcześniej, z dwoma urzędnikami starszej generacji. Świadomość, że inni uczestnicy spotkania mieli podobne doświadczenia i opinie, sprzyjała, jak się wydaje, udzielaniu bardziej otwartych odpowiedzi.

Przeprowadzenie systemowych badań z wykorzystaniem zróżnicowanych, wzajemnie uzupełniających się metod badawczych o charakterze jakościowym i ilościowym – zgodnie z postulowaną przez Normana K. Denzina metodą triangulacji, czyli współrozpatrywania danych uzyskanych z różnych źródeł w celu ich kontroli (przypis 246 Flick 2011: 75–98 ) – pozwoliło na uzyskanie możliwie pełnego obrazu funkcjonowania służby cywilnej w relacji z systemem polityki w Polsce po 1989 r. Zgromadzony materiał badawczy umożliwił przeprowadzenie wyczerpującej wielokierunkowej weryfikacji hipotez badawczych.

Badania empiryczne stanowiły podstawę weryfikacji przyjętych hipotez, formułowania ocen dotyczących działania określonych przepisów prawa w praktyce oraz twierdzeń

odnoszących się do rzeczywistego funkcjonowania służby cywilnej.

Str. 65