Służba cywilna pod rządami ustawy z 2006 r

Regulacje z 2006 r. spotkały się z szeroką krytyką. Choć w uzasadnieniu projektu ustawy o służbie cywilnej (druk sejmowy nr 552) projektodawca wskazywał, że przyczyną zmian jest konieczność realizacji cięć wydatków budżetowych na administrację państwową, a zniesienie Szefa Służby Cywilnej oraz likwidacja Urzędu Służby Cywilnej wpisują się w

realizację programu „Tanie Państwo”, zaś w uzasadnieniu projektu ustawy o państwowym zasobie kadrowym (druk sejmowy nr 553) dowodził, że wyłączenie dotychczasowych wyższych stanowisk z korpusu służby cywilnej i zmiana trybu ich obsadzania z

konkursowego na powołanie z PZK ma na celu zapewnienie sprawnego współdziałania między aparatem urzędniczym a poziomem politycznym, zdaniem komentatorów głównym motywem zmian ustawowych była „chęć polityzacji podstaw prawnych polityki kadrowej dla potrzeb nowej ekipy rządowej po wyborach parlamentarnych w 2005 r.” (przypis 42 3 Działocha, Łukaszczyk 2006: 3). Odnosząc się do przepisów ustawy o państwowym zasobie kadrowym, eksperci wskazywali, że regulacja wprowadzająca powołanie jako tryb obsadzania stanowisk nie spełnia wymogów konstytucyjnych, nie wprowadza bowiem żadnych instytucjonalnych gwarancji realizacji takich zasad, jak konkurencyjność obsadzania stanowisk, fachowość, bezstronność czy polityczna neutralność w

wykonywaniu zadań państwa (przypis 42 4 Stec, „Tygodnik Powszech ny”, 8.05.2006 ) [przypis 10.46].

Str. 201

Przyjęcie tego rozwiązania było niezgodne z podstawowym założeniem, jakie

przyświecało tworzeniu służby cywilnej, tj. zagwarantowaniem jej stabilności bez względu na zmiany polityczne, jakie następują po wyborach parlamentarnych. Wyłączenie

wyższych stanowisk z korpusu służby cywilnej doprowadziło do pozbawienia tej grupy neutralności politycznej. Stało się również zagrożeniem dla realizacji podstawowego, określonego w art. 153 ust. 1 Konstytucji celu służby cywilnej, który stanowi zapewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa w urzędach administracji rządowej. Sytuacja, gdy kompetencje Szefa Służby Cywilnej przejął premier, a funkcje Urzędu Służby Cywilnej – jego Kancelaria, wydawała się wątpliwa w świetle art. 153 ust. 2 Konstytucji, w którym ustawa zasadnicza mówi, że Prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem służby cywilnej, a nie jej organem [przypis 10.47]. Z zarzutem niekonstytucyjności spotkały się również regulacje umożliwiające przenoszenie na stanowiska urzędnicze w służbie cywilnej pracowników objętych przepisami ustawy o pracownikach urzędów państwowych, ustawy o pracownikach samorządowych oraz ustawy o Najwyższej lzby Kontroli na mocy porozumienia między pracodawcami [przypis 10.48]. Wskazywano, że rozwiązania te stoją w sprzeczności z konstytucyjnym prawem dostępu obywateli do służby publicznej, wyrażonym w art. 60 Konstytucji, oraz nakazem tworzenia profesjonalnego korpusu służby cywilnej (art. 153 ust. 1 ustawy zasadniczej) (zob. przypis 42 5 Ocena funkcjonowania 2008: 1–7 ; por.

Dostatni 2011: 159–167; Działocha 2006; Galińska-Rączy 2006; Ura 2006; Stelina 2006;

Kulesza 2006). W konsekwencji w grudniu 2006 r. dwa kluby parlamentarne, Platforma Obywatelska i Sojusz Lewicy Demokratycznej, złożyły do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności obu ustaw z Konstytucją [przypis 10.49].

Zgodnie z przyjętymi regulacjami ustawowymi premier i ministrowie uzyskali możliwość dobierania współpracowników według politycznego uznania. Uzasadniając konieczność wprowadzenia zmian, politycy Prawa i Sprawiedliwości podkreślali, że rozwiązanie to zagwarantuje nie tylko kompetencje urzędników, ale też ich polityczną lojalność, wskazując przy tym, że w wielu wypadkach dotychczasowe konkursy na wyższe stanowiska w służbie cywilnej były fikcją, zaś niektóre grupy urzędników blokowały realizację zadań rządu, natomiast dzięki proponowanym zmianom rząd będzie mógł sprawnie i skutecznie realizować swój program (przypis 426 pi, „Gazeta Wyborcza”, 8.06.2006).

Str. 202

Analitycy ostrzegali jednak od początku, że w praktyce przyjęcie tego rozwiązania spowodować może wprowadzenie w miejsce niezależnych, apolitycznych i

profesjonalnych urzędników kategorii urzędników politycznych, dyspozycyjnych względem władzy i wykonujących przypisane im funkcje zgodnie z interesem partii, która ich

wskazała (zob. przypis 427 Uhlig, „Gazeta Wyborcza”, 18.07.2006 ). Opozycja zwracała uwagę, iż fakt, że wyżsi urzędnicy mogą zostać w każdej chwili odwołani z zajmowanych stanowisk, osłabia ich zdolność do obrony własnych poglądów i dodatkowo wzmacnia ich uzależnienie od politycznych patronów. Wskazywano, że wprowadzony system spowoduje brak stabilizacji zatrudnienia. Jak to obrazowo ujął jeden z respondentów, zajmujący w owym czasie stanowisko dyrektora departamentu w jednym z ministerstw, Teraz w

zasadzie w każdej chwili spodziewam się, że usłyszę: „Spieprzaj dziadu!” [przypis 10.50].

Inny respondent rozważał konsekwencje nowej sytuacji prawnej: Pewnego dnia zostajesz powołany. Lecz jeżeli nie będziesz wykonywał poleceń swego politycznego patrona, następnego dnia zostajesz odwołany. Zastanawiam się, jak daleko posuną się niektóre osoby dla zachowania stanowiska.

W opinii przygotowanej na zlecenie Biura Analiz Sejmowych Michał Kulesza podkreślał:

„Główny zarzut wobec projektu polega […] na tym, że poddaje on administrację rządową (poprzez sferę stosunków kadrowych) bieżącej polityce, i to na poziomie strukturalnym – a zatem wprowadza ten mechanizm jako zasadę systemową. Oznacza to, że każdorazowo rządzący mogą według uznania politycznego obsadzać wszystkie wyższe stanowiska w administracji rządowej. Głównie chodzi tu o stanowiska dyrektorów i wicedyrektorów departamentów (i równorzędne) w urzędach administracji rządowej oraz o stanowiska

dyrektorów generalnych – kluczowe dla funkcjonowania administracji. […] Należąc do korpusu służby cywilnej stanowią jej elitę i tworzą wzorce osobowe. Należąc do sfery politycznej są »żołnierzami« partii w administracji, wykonawcami jej misji programowej, dla pozostałego personelu administracji stanowią zaś czynnik zmienny, zewnętrzny. Takie rozwiązanie wypacza cel i sens służby cywilnej, oddaje bowiem administrację rządową na łup partii politycznych, dla których – z natury rzeczy – horyzont myślenia wyznacza

kadencyjny rytm pracy parlamentu. W tym względzie projekt stanowi usankcjonowanie dotychczasowej, wieloletniej już praktyki politycznej: każda partia dopracowała się większej lub mniejszej grupy »swoich« fachowców – czytaj: kandydatów na dyrektorów departamentów, z których część była już w administracji i została z niej następnie usunięta w wyniku zmian na scenie politycznej.

Str. 203

Oznacza to, że nie jest prawdziwe założenie, jakoby projekt otwierał administrację na niezależnych »fachowców z zewnątrz«, odwrotnie – stanowi on próbę ustawowego usankcjonowania modus operandi, ustalonego i praktykowanego od lat przez kolejne partie rządzące: wygrywający bierze wszystko” (przypis 428 Kulesza 2006: 5–6 ).

Krytycy wprowadzonych zmian zwracali ponadto uwagę na doraźność uzyskanych przez PiS korzyści, ostrzegając, że po kolejnych wyborach parlamentarnych nowe rozwiązania zostaną wykorzystane przeciwko wprowadzającemu je ugrupowaniu. Jednak, jak w dniu wejścia w życie przepisów obu ustaw komentował jeden z wyższych urzędników

likwidowanego Urzędu Służby Cywilnej, „Wszystkie partie, cokolwiek by nie mówiły, cieszą się z tego, co się stało. Nowe przepisy dotyczące urzędników są na rękę politykom, bo rozwiązują im ręce w sprawach kadrowych” (cyt. za: przypis 429 kid, „Gazeta Wyborcza”, 27.10.2006). Respondent zatrudniony w administracji wojewódzkiej ujął rzecz

następującymi słowy: Oni [Prawo i Sprawiedliwość] zrobili jawnie to, co wszyscy wcześniej robili po cichu. Tylko, wie pan, na tej samej zasadzie: wszyscy kradną, to co – mamy zalegalizować kradzieże? […] Teraz już nie będzie żadnych hamulców.

Zgodnie z przewidywaniami likwidacja konkursów i wprowadzenie zasady obsadzania wyższych stanowisk w drodze powołania osobami z państwowego zasobu kadrowego doprowadziły do silnego upolitycznienia służby cywilnej. W ocenie ekspertów przyjęte rozwiązania sprzyjały podejmowaniu przez przełożonych arbitralnych, motywowanych względami politycznymi lub osobistymi decyzji personalnych wobec podwładnych.

Ułatwiały one forowanie konformistów i pozbywanie się osób niezależnych. Pozycja wyższych urzędników uległa [w związku z przyjętymi rozwiązaniami], no, jednak sporemu osłabieniu. Zostali narażeni na znacznie większą presję utraty stanowiska, i to z

pewnością osłabiło niezależność [decyzji] części dyrektorów. W mojej ocenie wzrósł poziom konformizmu w stosunku do – nazwijmy to – czynnika politycznego. Bo jednak możliwość natychmiastowego w zasadzie usunięcia osoby, która byłaby za bardzo

niezależna, no, to sprawiało, że część osób, no, jednak w mniejszym stopniu była skłonna wyrażać swoje wątpliwości, korygować zapędy ministra czy po prostu powiedzieć: „Tak nie można, tak się nie da”.

Szczególnie negatywne konsekwencje dla neutralności politycznej służby cywilnej niosło z sobą wyłączenie z korpusu dyrektorów generalnych urzędów i powoływanie na te

stanowiska osób z państwowego zasobu kadrowego. Dyrektor generalny – piszą

Kazimierz Działocha i Agnieszka Łukaszczyk – „pełni funkcję pracodawcy dla członków korpusu (prowadzi sprawy pracownicze), dysponuje funduszem nagród, weryfikuje

zgłoszenia pracowników do postępowania kwalifikacyjnego, przenosi pracowników na inne stanowisko w urzędzie, zawiesza członków korpusu w pełnieniu obowiązków w

przypadkach określonych w ustawie […]. Niepokój budzi powierzenie tak istotnych uprawnień urzędnikowi usytuowanemu poza służba cywilną, podporządkowanemu w całości swojemu przełożonemu i w pełni odwoływalnemu” (przypis 430 Działocha, Łukaszczyk 2006: 11–12).

Str. 204

W opinii respondentów Dyrektor generalny ma dużą władzę, naprawdę dużą. Wszystkie decyzje personalne. Nagrody, stopnie służbowe, wszystko. Dyrektor wydziału [w urzędzie wojewódzkim] może wystąpić z wnioskiem, ale decyzję podpisuje dyrektor generalny. […]

Była taka sytuacja niedawno. Dziewczyna była zastępcą dyrektora wydziału X, młoda dziewczyna, dziecko jeszcze małe, do przedszkola chodzi. No i dostała ultimatum: albo rezygnuje [ze stanowiska], albo oddział zamiejscowy [dyrektor generalny ma możliwość przeniesienia urzędnika do urzędu w innej miejscowości ze względu na szczególny interes służby cywilnej]. No i co miała zrobić? Będzie dojeżdżać codziennie? 90 km w jedną stronę? […] Tak że nieciekawa sytuacja. Na pewno się z tym dobrze nie czuje, finansowo też jest stratna, ale przynajmniej ma pracę. […] X poleciał, Y poleciał, Z poleciał, Ź

[dyrektorzy i wicedyrektorzy wydziałów]. Przyszli [na ich miejsce] ludzie wojewody. […]

Ludzie to widzą i kładą uszy po sobie. W odczuciu innej z rozmówczyń Teraz jest jeszcze gorzej niż za SLD [wywiad przeprowadzony został w 2007 r.]. Nie wiem, wydaje mi się, że może też przez to, że jak dyrektor [generalny] jest z powołania, to on się musi bardziej liczyć z wojewodą. Jak jest polecenie, że trzeba kogoś zatrudnić, to nie ma wyjścia. […] X [były dyrektor wydziału] nie wiem, czy trzy miesiące pracował, jak został odwołany. […] Z [nowy dyrektor wydziału] jak tylko przyszedł, wymienił dwóch kierowników [oddziałów]. […]

„Tym się już pani nie zajmuje. Pani Z się będzie tym zajmować [nowo przyjęta osoba]”.

[…] Zaraz usłyszę, że moje stanowisko jest zbędne.

Wyeliminowanie konkursowego mechanizmu doboru kadr i zastąpienie go regułami klientelizmu politycznego wpłynęło negatywnie na jakość pracy administracji. [Po zmianie na stanowisku dyrektora departamentu] atmosfera się zrobiła nerwowa, tak ci powiem.

Generalnie X [dyrektor departamentu] stara się nie stracić stołka, na tym się skupia. To znaczy, wiesz, Y [poprzedni dyrektor departamentu] też na pewno nie miał takiego komfortu, jak był p.o., też mógł w każdej chwili wylecieć. Z tym że on jest urzędnikiem mianowanym, więc wiesz, urzędnika nie tak łatwo zwolnić, musiałby dostać inne stanowisko. A po konkursie to już w ogóle miał inną pozycję. Poza tym, wiesz, Y miał autorytet. I u podwładnych, i u [ówczesnego] prezesa [urzędu], X raz, że… nie ma wiedzy, po prostu słaby jest merytorycznie. […] To jest ten problem. Jak dyrektorem zostaje człowiek, który tu parę lat przepracował, to on może być lepszy, gorszy, jasne, ale jakieś pojęcie ma. A tu, wiesz, przychodzi człowiek znikąd i… Jakie on ma kompetencje? […]

Jak czegoś nie wie, to się nie zapyta. Coś się starasz zaproponować – nikt mu nie będzie mówił, co ma robić! Do Y można było przyjść normalnie, powiedzieć, uważam to czy tamto. […] Siedzi się potem tygodniami przy bezsensownych projektach […], bo on się musi wykazać, że coś robi, bo jak nie, to go odwołają. […] Ludzie się boją odezwać, bo wiadomo, jak to się może skończyć [respondentka ma na myśli zmiany kadrowe

przeprowadzone przez dyrektora X krótko po objęciu stanowiska]. Tak się nie da. To nie są warunki do pracy.

Str. 205

Inny respondent, były dyrektor departamentu w jednym z ministerstw, zwrócił w tym kontekście uwagę na problem współpracy urzędników z członkami gabinetów

politycznych: Kwestia współpracy z ministrem to jedno. Tu się pojawił głębszy problem – współpraca z szefem gabinetu politycznego. W moim przypadku brak współpracy.

Zostałem odwołany, dlatego że nie zgodziłem się realizować chorej wizji szefa gabinetu politycznego. Gówniarza bez wykształcenia! No więc zostałem odwołany, ha! ha! ha! Jak zauważył Krzysztof Burnetko, upartyjnienie struktur administracyjnych nasiliło wśród urzędników postawy serwilizmu, braku inicjatywy oraz płytko pojmowanego legalizmu (przypis 431 Burnetko 2008: 80–81 ). Ilustrację tej tezy stanowi wypowiedź jednego z urzędników: Miałem takie wrażenie, że część kolegów starała się przede wszystkim nie wychylać, przeczekać, zobaczyć, co z tego będzie, odtąd dotąd, nic od siebie, żeby się przypadkiem nie narazić. Nie wszyscy oczywiście, nie należy uogólniać. […] To nie była dobra ustawa, odbierała niezależność. W opinii ekspertów SIGMA „Wprowadzenie

państwowego zasobu kadrowego i przekształcenie wyższych stanowisk w służbie cywilnej w stanowiska polityczne przyczyniło się do powtórnego upolitycznienia służby cywilnej i wprowadziło poczucie niepewności wśród urzędników” (przypis 432 Meyer-Sahling 2009:

74).

Mimo że nieufność polityków nowej ekipy rządzącej do odziedziczonych po poprzednikach urzędników bywała niekiedy uzasadniona, a zmiany personalne w niektórych przypadkach wydawały się konieczne, skala przeprowadzonej w okresie rządów PiS wymiany

urzędników dorównywała skali czystek politycznych przeprowadzonych za czasów Leszka Millera. Każdorazowo po wyborach parlamentarnych dochodzi do wymiany sporej części kadr urzędniczych, podyktowanej względami politycznymi, a nie merytorycznymi, jednak nie sposób nie zgodzić się z opinią, że w konsekwencji polityki kadrowej prowadzonej za rządów PiS administracja publiczna znów zaczęła kojarzyć się obywatelom z miejscem partyjnych walk i podziału łupów, nie zaś ze służbą państwu, niezależną od tego, jaka orientacja polityczna akurat sprawuje władzę (przypis 433 Burnetko 2008: 81 ).

Autorzy raportu Występowanie stref korupcji w zarządzaniu polską administracją rządową, przygotowanego na zamówienie Ernst & Young w ramach projektu „Sprawne Państwo”, argumentowali, że z punktu widzenia zagrożeń korupcyjnych wprowadzone zmiany oznaczają łagodzenie systemu selekcji i coraz większą podatność kadr na korupcję. Ich zdaniem strategia przyjęta przez rząd PiS, po pierwsze, wzmocniła zależności

zewnętrzne, w szczególności polityczne, urzędników ministerialnych, po wtóre zaś, zmniejszyła zdolność systemu doboru kadr do selekcji urzędników potencjalnie

nieuczciwych i niekompetentnych (przypis 434 Heywood, Meyer-Sahling 2008: 46 ). Znam ten raport – mówił w wywiadzie dyrektor departamentu w jednym z ministerstw – Mogę powiedzieć, że był u nas dyskutowany. […] No, ja powiem szczerze, ja w pewnym sensie zawdzięczam obecne stanowisko mojemu koledze [dyrektorowi generalnemu w

ministerstwie], który mnie tu niejako ściągnął. Podał mi rękę, można powiedzieć, kiedy byłem w takiej sytuacji… My się znamy od czasów KSAP, ale właśnie dlatego znał mnie i wiedział, że można mi to stanowisko powierzyć, boja mam kompetencje, żeby pokierować departamentem. […] A zależność od ministra? Urzędnicy powinni współpracować z

ministrem. I co to jest za zarzut, że minister ma zaufanie do urzędników?

Str. 206

To właśnie bardzo dobrze, że ma, że wie, że to, co zostało zadecydowane, zostanie wykonane, działania zostaną podjęte, a nie cichy sabotaż. Urzędnik średniego szczebla, jednocześnie podwładny dyrektora departamentu, z którym prowadzony był wcześniejszy wywiad, ocenił jednak swego przełożonego negatywnie. X? X jest, przepraszam za

kolokwializm, przydupasem Y [dyrektora generalnego]. Tak to należy określić. Jak będzie z panią rozmawiał sam na sam, będzie przed panią kreślił swoje wizje, będzie opowiadał, kim to on nie jest, jaki jest ceniony, co to on nie może i tak dalej. A niech wejdzie dyrektor [generalny] – zobaczy pani, jaki się od razu zrobi malutki. […] Tak naprawdę, niewiele ma do powiedzenia. Na tym stanowisku potrzebny jest człowiek, który ma doświadczenie i potrafi podejmować decyzje.

Z informacji przedstawionych przez Departament Służby Cywilnej i Państwowego Zasobu Kadrowego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów dla Komisji Administracji i Spraw

Wewnętrznych Sejmu RP wynika, że choć liczba osób kwalifikujących się do PZK wynosiła w kwietniu 2008 r. ponad 128 500, liczba osób wpisanych do ewidencji osób należących do zasobu wynosiła 7383 (przypis 435 Ocena funkcjonowania 2008: 11–13 ) [przypis 10.51]. Największą grupę, liczącą 4807 osób (65,1 procent ogólnej liczby wpisanych do ewidencji), stanowili urzędnicy służby cywilnej. Spośród nich 567 (7,67 procent ogólnej liczby) było absolwentami KSAP. Kolejna grupa, licząca 1857 osób, które weszły do PZK na mocy przepisów przejściowych w związku z zajmowaniem w dniu wejścia w życie ustawy określonego stanowiska bądź pełnieniem obowiązków na tym stanowisku, stanowiła 25,5 procent ogólnej liczby osób wpisanych do zasobu. Dokument nie

precyzował jednak, jaką liczbę spośród wspomnianych 1857 osób stanowiły osoby, którym powierzono pełnienie obowiązków na stanowiskach objętych przepisami ustawy. Do ewidencji wpisano ponadto 139 osób, które złożyły z wynikiem pozytywnym egzamin do PZK [przypis 10.52]. Stanowiły one zaledwie 1,88 procent ogólnej liczby osób wpisanych do ewidencji, choć w zamierzeniu ustawodawcy miała to być podstawowa grupa tworząca PZK (przypis 436 Ocena funkcjonowania 2008: 11–13 ). Na uwagę zasługuje fakt, że do ewidencji nie została wpisana ani jedna osoba, która wygrała konkurs na wysokie stanowisko państwowe.

Tymczasem prasa donosiła o przypadkach zatrudniania w charakterze pełniących

obowiązki tuż przed wejściem w życie ustawy osób cieszących się poparciem rządzących partii. Tym sposobem do PZK weszły na przykład trzy związane z Samoobroną osoby, zatrudnione w Ministerstwie Budownictwa.

Str. 207

W charakterze pełniącego obowiązki zastępcy dyrektora nowo utworzonego departamentu współpracy z zagranicą zatrudniony został niebędący urzędnikiem służby cywilnej i

nieposiadający doświadczenia w administracji zięć szefa zespołu ekspertów Samoobrony.

Obowiązki dyrektora sekretariatu ministra przejęła, zastępując wieloletniego urzędnika służby cywilnej, córka wicemarszałek sejmu. Stanowisko dyrektor biura informacji

publicznej objęła z kolei niedawna asystentka w gabinecie politycznym Minister Pracy (przypis 437 Grochal, „Gazeta Wyborcza”, 08.07.2006 ). Jeden z respondentów słusznie zauważył, że uwaga prasy koncentruje się na poziomie administracji centralnej. Ale proszę mi wierzyć, że na poziomie województw jest jeszcze gorzej. Wielu urzędników, w tym osoby z długoletnim stażem, poproszonych o ocenę skutków przyjętych rozwiązań prawnych wyraziło przekonanie, że prowadzą one do upadku standardów etycznych w administracji, a osoby bez partyjnych pleców w praktyce pozbawione zostały szans na awans w administracji. Koneksje polityczne! Tylko to się teraz liczy, jeśli idzie o obsadę wyższych stanowisk [w służbie cywilnej]. […] Urzędnicy powinni służyć dobru państwa, a nie interesom partii politycznych, które ich powołały. To się zakończy kompletnym

upadkiem etosu służby cywilnej – prognozował jeden z badanych. Respondenci wyrażali obawy, że na skutek wprowadzonych zmian instytucjonalnych dojdzie do zniszczenia budowanego od lat systemu służby cywilnej. To, co mnie najbardziej uderza w całej tej sytuacji, to brak szacunku dla Konstytucji. Na skutek przyjęcia tych regulacji [ustaw o służbie cywilnej i o państwowym zasobie kadrowym] służba cywilna padła łupem partii rządzących. Nie można już mówić o apolitycznej służbie cywilnej. […] Nie ma wątpliwości, że te ustawy utrudnią proces tworzenia autonomicznej służby cywilnej.

Z przygotowanej przez Departament Służby Cywilnej i Państwowego Zasobu Kadrowego KPRM informacji zbiorczej wynika, że w okresie od 1 listopada 2006 r. do 16 kwietnia 2008 r. w formie powołania/odwołania dokonano 3375 zmian na wysokich stanowiskach państwowych, w tym 1215 w ministerstwach (z czego 548 stanowiły zmiany na

stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych, a 667 zmiany na stanowiskach zastępców kierowników komórek organizacyjnych) i 531 w urzędach wojewódzkich (z czego 301 stanowiły zmiany na stanowiskach kierowników komórek organizacyjnych, a 230 zmiany na stanowiskach zastępców kierowników komórek organizacyjnych) [przypis 10.53] (przypis 438 Ocena funkcjonowania 2008: 18–20 ; zob. tabela Z.10).

Według danych udostępnionych przez Departament Służby Cywilnej i Państwowego Zasobu Kadrowego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w okresie od 27 października 2006 r. do 15 listopada 2007 r., tj. od momentu wejścia w życie ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych do końca rządów Prawa i

Sprawiedliwości, liczba powołań na stanowiska będące wyższymi stanowiskami

urzędniczymi w rozumieniu przepisów ustawy o służbie cywilnej z 1998 r. wyniosła 2018, a odwołań 682 [przypis 10.54].

Str. 208

Na stanowiskach dyrektorów generalnych ministerstw dokonano 28 powołań i 11 odwołań, na stanowiskach dyrektorów generalnych urzędów centralnych – 34 powołań i 10 odwołań, a na stanowiskach dyrektorów generalnych urzędów wojewódzkich – 19 powołań i 3 odwołań [przypis 10.55].

Równocześnie liczba osób przeniesionych do służby cywilnej w pierwszym półroczu 2007 r. wyniosła 128, z czego 87 przeniesionych zostało na podstawie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, 38 – ustawy o pracownikach urzędów państwowych, a 3 – ustawy o Najwyższej lzbie Kontroli (przypis 439 Ocena funkcjonowania 2008: 25–26 ).

Według danych za pierwsze półrocze 2007 r. rotacja pracowników w urzędach

administracji rządowej wyniosła 12,8 procent w ujęciu rocznym, w niektórych urzędach osiągnęła zaś poziom 20–30 procent (a np. w Generalnym Inspektoracie Transportu Drogowego 32,8 procent). Nastąpił znaczny wzrost fluktuacji kadr w służbie cywilnej w porównaniu z rokiem wcześniejszym. Tymczasem wskazuje się, że roczna rotacja na poziomie 10 procent stwarza trudności w zapewnieniu właściwego wykonywania zadań państwa i przekłada się na jakość wykonywanej pracy (przypis 440 Ocena funkcjonowania 2008: 32). Jedną z przyczyn tego zjawiska stanowić mogło niedostosowanie poziomu wynagrodzeń w służbie cywilne do sytuacji na lokalnych rynkach pracy i kosztów utrzymania, szczególnie widoczne w urzędach wojewódzkich i wojewódzkich

inspektoratach nadzoru budowlanego (przypis 441 Ocena funkcjonowania 2008: 32 ) [przypis 10.56]. Z danych obrazujących relacje wynagrodzeń w służbie cywilnej do wynagrodzeń na porównywalnych stanowiskach pracy w sektorze prywatnym wynika ponadto, że wynagrodzenia w służbie cywilnej były najbardziej konkurencyjne na stanowiskach najniższego szczebla (wspomagających), a najmniej konkurencyjne na wyższych stanowiskach (przypis 442 Hay Group 2006 ). Jak tłumaczył jeden z

respondentów, Ja się nie dziwię, że specjaliści odchodzą [z ministerstwa].

Str. 209

[…] Jak już jesteś ileś lat tym dyrektorem, masz wyrobioną pozycję… utrata stanowiska to

[…] Jak już jesteś ileś lat tym dyrektorem, masz wyrobioną pozycję… utrata stanowiska to