Analiza funkcjonowania służby cywilnej w 3 RP wymaga uwzględnienia kontekstu historycznego. Regulacje z okresu międzywojennego oraz uregulowania powojenne dotyczące urzędników państwowych stanowiły bowiem punkt wyjścia do budowania systemu służby cywilnej po 1989 r., ich wpływ zaś widoczny był i jest nadal w kolejno przyjmowanych rozwiązaniach ustawowych (por. przypis 264 Dostatni 2011: 75; Szewczyk 2010: 19; Górski 2001).
W Polsce idea służby cywilnej obecna była już w okresie międzywojennym. Pierwszą regulacją porządkującą kwestie dotyczące urzędników państwowych, a zarazem pierwszą próbą powołania do życia pragmatyki urzędniczej na ziemiach polskich po 1 wojnie
światowej były Tymczasowe przepisy służbowe dla urzędników państwowych, stanowiące załącznik do Reskryptu Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego z 11 czerwca 1918 r.
(Dz.P.K.P. 1918 Nr 6, poz. 13) (por. przypis 265 Szewczyk 2010:19–20; Mikułowski 2004:
86–87) [przypis 4.1]. Uregulowania dotyczące statusu prawnego urzędników państwowych zawarte zostały w przepisach uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy 17 lutego 1922 r.
ustawy o państwowej służbie cywilnej (Dz.U. 1922 Nr 21, poz. 164 ze zm.) [przypis 4.2].
Co warte odnotowania, ustawa ta, kilkanaście razy nowelizowana, została formalnie uchylona dopiero w 1974 r. na mocy Przepisów wprowadzających Kodeks pracy (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Dz.U. 1974 Nr 24, poz. 142 ze zm.).
Str. 80
Nawiązywała ona do austriacko-pruskiego modelu służby państwowej o charakterze publicznoprawnym. Przepisy ustawy obejmowały pracowników administracji rządowej
(Prezydium Rady Ministrów i ministerstw oraz władz, urzędów i instytucji podległych) oraz urzędników zatrudnionych w Kancelarii Cywilnej Prezydenta, a także urzędników
Kancelarii Sejmu i Senatu.
Ustawa dzieliła funkcjonariuszy państwowej służby cywilnej na dwie kategorie:
urzędników oraz niższych funkcjonariuszy państwowych (art. 3) i zawierała odrębne regulacje dotyczące każdej z grup. W odniesieniu do urzędników oraz niższych
funkcjonariuszy stosunki pracy nawiązywane były w drodze mianowania na stanowisko (art. 4 i art. 89), które mogło nastąpić na stałe lub do odwołania (prowizorycznie) (art. 5 i art. 89) [przypis 4.3]. Urzędnikiem mianowanym nie mogła zostać osoba, przeciw której toczyło się postępowanie karno-sądowe lub upadłościowe (art. 7), zaś osoby karane za przestępstwa z chęci zysku w ogóle nie mogły być przyjmowane do służby państwowej (art. 8 ust. 3). Mianowanie urzędnika poprzedzone było roczną służbą przygotowawczą (praktyką), przy czym w wyjątkowych wypadkach właściwa władza naczelna mogła przedłużyć lub skrócić okres służby albo zezwolić na mianowanie urzędnika bez obowiązku jej odbycia (art. 12).
Pod względem poziomu wykształcenia wymaganego od kandydatów ustawa dzieliła urzędników, względnie stanowiska służbowe w urzędach, na trzy kategorie: 1.
wymagające wykształcenia wyższego potwierdzonego złożeniem odpowiednich
egzaminów, 2. wymagające ukończenia wykształcenia średniego ogólnokształcącego lub zawodowego i 3. wymagające ukończenia szkoły powszechnej lub niższych klas szkoły średniej, przy czym, w wypadkach zasługujących na szczególne uwzględnienie, Rada Ministrów mogła na wniosek właściwej władzy naczelnej zezwolić na mianowanie osoby nieposiadającej wymaganego poziomu wykształcenia przypisanego do właściwej kategorii stanowisk w urzędzie (art. 11) [przypis 4.4].
Str. 81
Na podstawie art. 17 do każdego stanowiska służbowego przypisany był stopień służbowy oraz tytuł urzędowy, możliwie dokładnie określający właściwe czynności urzędowe.
Ustanowiono dwanaście stopni służbowych, przy czym stopniem najwyższym był stopień 1 [przypis 4.5]. Zasady zaliczania stanowisk służbowych do poszczególnych stopni
służbowych oraz ustalania tytułów odpowiadających poszczególnym stanowiskom służbowym regulowały przepisy wydanego na podstawie art. 11 i art. 17 ustawy
rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 czerwca 1924 r. o ustanowieniu tabeli stanowisk we władzach i urzędach państwowych (Dz.U. 1924 Nr 64, poz. 631 ze zm.) [przypis 4.6].
Zgodnie z art. 41 awans urzędnika na wyższy stopień służbowy zależał od uznania przełożonego, który zobowiązany był brać pod uwagę podwładnych bezpośrednio
niższych stopni według starszeństwa służbowego oraz uwzględniać uzdolnienia, użyteczność, stopień zaufania i szczególne kwalifikacje do danego stanowiska służbowego, a także lata służby. Wakujące stanowiska miały być obsadzane bez nieuzasadnionej zwłoki.
Na mocy art. 52 ustawy, jeśli wymagało tego dobro służby, urzędnik mógł zostać
przeniesiony do innej miejscowości i na inne stanowisko służbowe w tym samym dziale administracji, z zachowaniem dotychczasowej grupy uposażenia. W przypadku zmian organizacyjnych w urzędzie, skutkujących czasowym brakiem odpowiedniego stanowiska służbowego, urzędnik przenoszony był w stan nieczynny (art. 54). Niepowołanie
urzędnika w ciągu sześciu miesięcy do służby czynnej skutkowało przeniesieniem na emeryturę (art. 56) [przypis 4.7]. Ustawa zapewniała mianowanym na stałe urzędnikom stabilność zatrudnienia.
Poza wyżej opisanym przypadkiem oraz sytuacją wystąpienia ze służby na własną prośbę (art. 58) rozwiązanie stosunku służbowego funkcjonariusza mianowanego mogło
nastąpić jedynie w drodze wydalenia ze służby na skutek skazania prawomocnym
wyrokiem sądu karnego (art. 71) lub na mocy orzeczenia komisji dyscyplinarnej (art. 77 pkt 5 i art. 78) [przypis 4.8].
Str. 82
Od 1932 r. na podstawie art. 65a ustawy, dodanego rozporządzeniem Prezydenta
Rzeczypospolitej z dnia 7 października 1932 r. w sprawie zmiany niektórych postanowień ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o państwowej służbie cywilnej (Dz.U. 1932 Nr 87, poz.
737), urzędnik mógł zostać wydalony także w przypadku dwukrotnie wystawionej
niedostatecznej oceny kwalifikacyjnej w ciągu trzech lat. Na mocy dodanego tym samym rozporządzeniem art. 65b, gdy przeciw urzędnikowi wdrożono postępowanie karno-sądowe lub dyscyplinarne, władza służbowa miała prawo zawiesić go w pełnieniu służby.
W przypadku zarządzenia wobec urzędnika aresztu śledczego zawieszenie miało charakter obligatoryjny [przypis 4.9].
Zgodnie z art. 21 urzędnik obowiązany był wiernie służyć Rzeczypospolitej, przestrzegać ściśle ustaw i przepisów, wypełniać obowiązki swego urzędu gorliwie, sumiennie i
bezstronnie oraz dbać według najlepszej woli i wiedzy o dobro sprawy publicznej i spełniać wszystko, co temu dobru służy, a unikać wszystkiego, co mogłoby szkodzić. Zobowiązany był również do wypełniania każdego zadania zleconego przez swoich przełożonych, o ile nie było one wyraźnie sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa (art. 22) oraz do zachowania tajemnicy służbowej (art. 24). Urzędnik winien ponadto strzec powagi swego stanowiska i unikać tego, co mogłoby obniżyć poważanie i zaufanie, którego ono wymaga
(art. 25 pkt 1). W stosunkach urzędowych z interesantami urzędnik miał zachowywać należytą powagę i kierować się bezstronnością, służąc im radą i pomocą (art. 25 pkt 4).
Funkcjonariuszowi państwowej służby cywilnej nie wolno było żądać ani przyjmować darów ofiarowywanych w związku z zajmowanym przez niego stanowiskiem, ani też wykorzystywać stanowiska w celu przysporzenia sobie lub rodzinie korzyści (art. 26). Na mocy art. 29 urzędnik nie mógł również podejmować innej pracy lub zajęć, których wykonywanie stało w sprzeczności z jego obowiązkami służbowymi bądź też mogło wywoływać uzasadnione podejrzenie o stronniczość lub interesowność.
Str. 83
Zgodnie z postanowieniem art. 30 urzędnik od ósmego stopnia służbowego w górę, wykonujący władzę administracyjną lub skarbową, nie mógł posiadać na terenie
podlegającym jego władzy przedsiębiorstwa rolnego, przemysłowego lub handlowego, przy czym ograniczenie to nie obejmowało urzędników władz centralnych.
W ocenie Witolda Mikułowskiego ukształtowany przez ustawę o państwowej służbie cywilnej z 1922 r. model służby, oparty na ścisłym hierarchicznym podporządkowaniu odpowiadał klasycznemu modelowi weberowskiej biurokracji (przypis 266 Mikułowski 2004: 89) [przypis 4.10]. Wiele przepisów tej ustawy w zmodyfikowanej formie pojawia się w ustawach o służbie cywilnej uchwalanych po 1989 r. Jak słusznie zauważa Grzegorz Dostatni, mimo istotnej zmiany sposobu sprawowania władzy i stosunków społeczno-gospodarczych ustawa z 1922 r. nadal stanowi źródło inspiracji dla współczesnego ustawodawcy (przypis 267 Dostatni 2011: 79 ).
Niewątpliwie „w dwudziestoleciu międzywojennym – jak podkreślają Izdebski i Kulesza – doprowadzono do wytworzenia się w Polsce profesjonalnych kadr administracji, które służbę państwu traktowały jako misję publiczną” (przypis 268 Izdebski, Kulesza 2004: 68 ).
Jednak mimo że w okresie 2 RP zdołał wykształcić się etos służby urzędniczej i poczucia odpowiedzialności za kraj (przypis 269 Kamiński 1999, cyt. za: Arcimowicz 2010: 26 ), już wówczas zauważany był problem upolitycznienia obsadzania wyższych stanowisk [przypis 4.11].
Str. 84
Podobnie jak obecnie parlamentarzyści formułowali zarzuty, iż o karierze urzędniczej decydują znajomości i układy, zaś posady w administracji obejmowane są przez
kandydatów, którzy „jedynie na podstawie osobistych stosunków, starań i znajomości w Warszawie mają o nich wiedzę, a wprost wyłączone są od ubiegania się o stanowiska siły nierównie lepiej wykwalifikowane, ale nie mające tych stosunków lub nie chcące z nich skorzystać” (przypis 270 Radomski 2005: 10, cyt. za: Arcimowicz 2010: 26 ).
Str. 85