Uwagi do wersji zaadaptowanej:
Wersja elektroniczna książki została stworzona zgodnie z art. 33 z indeksem 1 Ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych.
Zostały zachowane numery stron. Numer danej strony znajduje się nad tekstem danej strony i poprzedza go skrót str.
Strony 413–421 publikacji, na których znajduje się Tabela Z.5, oznaczone są wspólnie.
Przed tabelami znajdują się skrót str. oraz wymienione numery stron od 413 do 421.
Na stronie 110 nie ma tekstu głównego – składa się ona wyłącznie z treści przypisu.
Zamieszczono na niej odpowiednią adnotację: „Strona w całości zawierała rozbudowany przypis.”
Wartości wyrażone w oryginale liczbami rzymskimi w adaptacji przedstawiono cyframi arabskimi.
Symbol paragrafu i procentu zapisano słownie.
Przypisy w treści głównej są linkami oznaczonymi słowem „przypis” i numerem
porządkowym wziętym w nawias kwadratowy. Linki te prowadzą do opisów przypisów, które zostały umieszczone na końcu dokumentu. Powrót do treści głównej po odczytaniu opisu przypisu jest możliwy poprzez link „Wróć do treści głównej” umieszczony na końcu każdego opisu przypisu.
Zakładki oznaczone literą „p.” i numerem porządkowym znajdują się w treści głównej, w miejscu występowania przypisu. Zakładki oznaczone słowem „przypis” i numerem porządkowym znajdują się na końcu adaptacji – w miejscu występowania opisu danego przypisu.
Przypisy harwardzkie w treści głównej są linkami oznaczonymi słowem „przypis” i numerem porządkowym wziętym w nawias okrągły. Linki te prowadzą do opisów
przypisów, które zostały umieszczone na końcu dokumentu. Powrót do treści głównej po odczytaniu opisu przypisu jest możliwy poprzez link „Wróć do treści głównej” umieszczony na końcu każdego opisu przypisu.
Zakładki oznaczone literą „p”, znakiem podkreślenia i numerem porządkowym znajdują się w treści głównej, w miejscu występowania przypisu harwardzkiego. Zakładki oznaczone literą „p”, znakiem podkreślenia i numerem porządkowym znajdują się na końcu adaptacji – w miejscu występowania opisu danego przypisu harwardzkiego.
Poszczególne tabele mają przypisane numery porządkowe. Można je pominąć za pomocą linku „przejdź na koniec tabeli” umieszczonego przy jej tytule. Zakładki oznaczone „tabela numer koniec” znajdują się w treści głównej – w miejscu zakończenia danej tabeli.
Objaśnienia niektórych tabel przeniesiono na początek tabeli; w przypadku tabel 2.1; 3.1 oraz Z.1 umieszczono je od razu w tekście tabeli.
Wykaz skrótów:
s.c. – służba cywilna;
p.z.k. – państwowy zasób kadrowy ul. – ulica
tel. – telefon
tel. kom. – telefon komórkowy nr – numer
r. – rok
poz. – pozycja
ze zm. – ze zmianami
z późn. zm. – z późniejszymi zmianami nast. – następne
im. – imienia zob. – zobacz cyt. – cytat i in. – i inni w. – wiek tj. – to jest rys. – rysunek
ww. – wyżej wymienione ds. – do spraw
art. – artykuł pkt – punkt
sygn. – sygnatura ust. – ustęp zał. – załącznik por. – porównaj lit. – litera ok. – około mln – milion zł – złoty
p.o. – pełniący obowiązki
u.s.c. – prawo o aktach stanu cywilnego
red. – redakcja tłum – tłumaczenie t. – tom
oprac. – opracowanie s. – strona
proc. – procent mld – miliard mln – milion zł – złoty tys. – tysiąc
Sp. z o.o. – Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S-ka – spółka
ISBN – International Standard Book Number SA – Spółka Akcyjna
Dz.U. – Dziennik Ustaw
NIK – Najwyższa Izba Kontroli
ABW – Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego CBA – Centralne Biuro Antykorupcyjne
CBOS – Centrum Badania Opinii Społecznej AWS – Akcja Wyborcza Solidarność
SLD – Sojusz Lewicy Demokratycznej UP – Unia Pracy
PRL – Polska Rzeczpospolita Ludowa
TNS OBOP – Ośrodek Badania Opinii Publicznej
SIGMA – Support for Improvement in Governance and Management in Central and Eastern European Countries
OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development IDI – individual in-depth interview
PSL – Polskie Stronnictwo Ludowe UW – Unia Wolności
PiS – Prawo i Sprawiedliwość PO – Platforma Obywatelska
KSAP – Krajowa Szkoła Administracji Publicznej RP – Rzeczpospolita Polska
RIO – regionalne izby obrachunkowe
SKO – samorządowe kolegia odwoławcze KPRM – Kancelaria Prezesa Rady Ministrów MAiC – Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji MEN – Ministerstwo Edukacji Narodowej MF – Ministerstwo Finansów
MG – Ministerstwo Gospodarki MI – Ministerstwo Infrastruktury
MKiDN – Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego MNiSW – Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego MON – Ministerstwo Obrony Narodowej
MPiPS – Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej MRiRW – Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi MRR – Ministerstwo Rozwoju Regionalnego MSP – Ministerstwo Skarbu Państwa
MSiT – Ministerstwo Sportu i Turystyki MSW – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych
MSWiA – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji MSZ – Ministerstwo Spraw Zagranicznych
MS – Ministerstwo Sprawiedliwości MŚ – Ministerstwo Środowiska
MTBiGM – Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej MZ – Ministerstwo Zdrowia
BdsSCh – Biuro do spraw Substancji Chemicznych
BdsSiPCh – Biuro do spraw Substancji i Preparatów Chemicznych BRPP – Biuro Rzecznika Praw Pacjenta
GDDKiA – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad GDOS – Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska
GIF – Główny Inspektorat Farmaceutyczny
GIJHAR-S – Główny Inspektorat Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych GIORiN – Główny Inspektorat Ochrony Roślin i Nasiennictwa
GIOS – Główny Inspektorat Ochrony Środowiska GIS – Główny Inspektorat Sanitarny
GITD – Główny Inspektorat Transportu Drogowego GIW – Główny Inspektorat Weterynarii
GUGiK – Główny Urząd Geodezji i Kartografii
GUM – Główny Urząd Miar
GUNB – Główny Urząd Nadzoru Budowlanego GUS – Główny Urząd Statystyczny
KGPSP – Komenda Główna Państwowej Straży Pożarnej KGP – Komenda Główna Policji
KGSG – Komenda Główna Straży Granicznej KZGW – Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej
NDAP – Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych PAA – Państwowa Agencja Atomistyki
UdsC – Urząd do spraw Cudzoziemców
UdsRiC – Urząd do spraw Repatriacji i Cudzoziemców
UdsKiOR – Urząd do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych UKIE – Urząd Komitetu Integracji Europejskiej
UKE – Urząd Komunikacji Elektronicznej ULC – Urząd Lotnictwa Cywilnego
UOKiK – Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów UPRP – Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej URE – Urząd Regulacji Energetyki
URPLWMiPB – Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych
UTK – Urząd Transportu Kolejowego UZP – Urząd Zamówień Publicznych WUG – Wyższy Urząd Górniczy
Dz.P.K.P. – Dziennik Praw Królestwa Polskiego PKWN – Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego PZPR – Polska Zjednoczona Partia Robotnicza KC – Komitet Centralny
M.P. – Monitor Polski
BIP – Biuletyn Informacji Publicznej TKM – Teraz, k…, my
SIWZ – specyfika istotnych warunków zatrudnienia ISP – Instytut Spraw Publicznych
K.G. – Kaja Gadowska LPR – Liga Polskich Rodzin PZK – państwowy zasób kadrowy
UE – Unia Europejska
ZUS – Zakład Ubezpieczeń Społecznych
KRUS – Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego NFZ – Narodowy Fundusz Zdrowia
ZOZ – zakład opieki zdrowotnej
AKOP - Antykorupcyjnej Koalicji Organizacji Pozarządowych NSZZ – Niezależny Samorząd Związek Zawodowy
OPZZ – Ogólnopolskie Porozumienie Związków Zawodowych PWN – Państwowe Wydawnictwo Naukowe
PAN – Polska Akademia Nauk IfiS – Instytut Filozofii i Socjologii PBS – Pracownia Badań Społecznych
SWPS – Szkoła Wyższa Psychologii Społecznej
ISP PAN – Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk SGH – Szkoła Główna Handlowa
UMK – Uniwersytet Mikołaja Kopernika PAP – Polska Agencja Prasowa
DGP – Dziennik Gazeta Prawna TI – Transparency International NBP – Narodowy Bank Polski
CEPiK – Centralna Ewidencja Pojazdów i Kierowców BSC – Biuletyn Służby Cywilnej
PRM – Prezes Rady Ministrów PKN – Polski Koncern Naftowy
PZU – Powszechny Zakład Ubezpieczeń
PKO BP – Powszechna Kasa Oszczędności Banku Polskiego KGHM – Kombinat Górniczo-Hutniczy Miedzi
Koniec uwag do wersji zaadaptowanej.
Str. 1
Dysfunkcje administracji. Służba cywilna w perspektywie neoinstytucjonalnej Str. 2
Pusta strona.
Str. 3
Kaja Gadowska
Dysfunkcje administracji
Służba cywilna w perspektywie neoinstytucjonalnej Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego
Str. 4
Publikacja dofinansowana przez Uniwersytet Jagielloński ze środków Instytutu Socjologii Wydziału Filozoficznego
Recenzent
dr hab. Andrzej Bukowski Projekt okładki
Agnieszka Winciorek
Copyright by Kaja Gadowska & Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Wydanie 1, Kraków 2015
All rights reserved
Niniejszy utwór ani żaden jego fragment nie może być reprodukowany, przetwarzany i rozpowszechniany w jakikolwiek sposób za pomocą urządzeń elektronicznych,
mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych oraz nie może być przechowywany w żadnym systemie informatycznym bez uprzedniej pisemnej zgody Wydawcy.
ISBN 978-83-233-3454-5 www.wuj.pl
Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Michałowskiego 9/2, 31-126 Kraków tel. 12-663-23-81, 12-663-23-82, tel./fax 12-663-23-83 Dystrybucja: tel. 12-631-01-97, tel./fax 12-631-01-98 tel. kom. 506-006-674, e-mail: sprzedaz@wuj.pl
Konto: PEKAO SA, nr 80 1240 4722 1111 0000 4856 3325 Str. 5
Spis treści Wst ę p . Strona 7
Wprowadzenie . Strona 7
Cele, zasadnicze zało ż enia i hipotezy badawcze . Strona 11 Modele słu ż by cywilnej . Strona 17
Struktura pracy . Strona 22
1. Horyzont teoretyczny bada ń . Strona 25
1.1. Podej ś cie neoinstytucjonalne w badaniach społecznych . Strona 25 1.2. Kapitał społeczny i jego wpływ na funkcjonowanie instytucji . Strona 41
2. Metody badawcze . Strona 53
2.1. Analiza stanu prawnego . Strona 53
2.2. Analiza tre ś ci artykułów prasowych . Strona 54 2.3. Studium materiałów ź ródłowych . Strona 55 2.4. Wywiady pogł ę bione . Strona 56
2.5. Zogniskowane wywiady grupowe . Strona 63
3. Słu ż ba cywilna w Polsce: zakres podmiotowy . Strona 65
4. Słu ż ba cywilna w okresie 2 Rzeczypospolitej. Ustawa o pa ń stwowej słu ż bie cywilnej z 1922 r . Strona 79
5. Słu ż ba cywilna w okresie Polski Ludowej: lata 1945–1989. Nowelizacje ustawy o pa
ń stwowej słu ż bie cywilnej z 1922 r. Kodeks pracy z 1974 r. Ustawa o pracownikach urz ę dów pa ń stwowych z 1982 r . Strona 85
6. Rz ą dy ugrupowa ń postsolidarno ś ciowych: lata 1989–1993. Brak ustawy o słu ż bie cywilnej . Strona 93
7. Rz ą dy ugrupowa ń postkomunistycznych: lata 1993–1997. Ustawa o słu ż bie cywilnej z 1996 r . Strona 99
7.1. Słu ż ba cywilna w warunkach braku ustawy . Strona 99 Str. 6
Spis treści
7.2. Struktura i zasady organizacyjne słu ż by cywilnej w ś wietle przepisów ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o słu ż bie cywilnej . Strona 103
7.3. Słu ż ba cywilna pod rz ą dami ustawy z 1996 r . Strona 113
8. Rz ą dy ugrupowa ń postsolidarno ś ciowych: lata 1997–2001. Ustawa o słu ż bie cywilnej z 1998 r . Strona 117
8.1. Słu ż ba cywilna pod rz ą dami ustawy z 1996 r . Strona 117
8.2. Struktura i zasady organizacyjne słu ż by cywilnej w ś wietle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o słu ż bie cywilnej . Strona 120
8.3. Słu ż ba cywilna pod rz ą dami ustawy z 1998 r. Strona 137
9. Rz ą dy ugrupowa ń postkomunistycznych: lata 2001–2005. Nowelizacje ustawy o słu
ż bie cywilnej z 1998 r . Strona 149
9.1. Słu ż ba cywilna pod rz ą dami ustawy z 1998 r. – nowelizacja z 2001 r . Strona 149 9.2. Słu ż ba cywilna pod rz ą dami ustawy z 1998 r. – nowelizacja z 2005 r . Strona 175 10. Rz ą dy Prawa i Sprawiedliwo ś ci: lata 2005–2007. Nowelizacje ustawy o słu ż bie cywilnej z 1998 r. Ustawy o słu ż bie cywilnej oraz o pa ń stwowym zasobie kadrowym z 2006 r . Strona 181
10.1. Słu ż ba cywilna pod rz ą dami ustawy z 1998 r. – nowelizacja z 2006 r . Strona 181 10.2. Struktura i zasady organizacyjne słu ż by cywilnej w ś wietle przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o słu ż bie cywilnej oraz ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o
pa
ń stwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach pa ń stwowych . Strona 185 10.3. Słu ż ba cywilna pod rz ą dami ustaw z 2006 r . Strona 200
11. Rz ą dy Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego: lata 2007–
2011 i od 2011 r. Ustawa o słu ż bie cywilnej z 2008 r . Strona 215 11.1. Słu ż ba cywilna pod rz ą dami ustaw z 2006 r . Strona 215
11.2. Struktura i zasady organizacyjne słu ż by cywilnej w ś wietle przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o słu ż bie cywilnej . Strona 221
11.3. Słu ż ba cywilna pod rz ą dami ustawy z 2008 r . Strona 247 Podsumowanie i wnioski . Strona 297
Spis literatury . Strona 321 Zał
ą czniki . Strona 393 Str. 7
Wstęp
Wprowadzenie
Służba cywilna stanowi ważny element systemu administracji rządowej i wywiera
zasadniczy wpływ na sposób wykonywania zadań państwa. Można rzec, iż leży u podstaw demokratycznego państwa prawnego, będąc jednocześnie probierzem demokratyzacji systemu. „Służbę cywilna – pisze Hubert Izdebski – należy uznać za niezbędną instytucję demokratycznego państwa prawnego, zapewniającą rozdział funkcji administracyjnej od funkcji politycznej, a tym samym stanowiącą element szeroko rozumianego podziału władz, który zarazem musi być rozumiany w kontekście, również konstytucyjnej, zasady współdziałania władz” (przypis 1 Izdebski 2010: 23 ). Utworzenie służby cywilnej w Polsce służyć miało temu, by zadania administracji publicznej wykonywane były w sposób
profesjonalny, bezstronny i niezakłócony przez partykularne interesy polityczne. Jak trafnie zauważają Antoni i Bartłomiej Kamińscy (przypis 2 Kamiński A., Kamiński B. 2004: 235–
270), koniecznym warunkiem sprawnego funkcjonowania państwa jest wysoki poziom moralny i intelektualny służby publicznej, do spełnienia owego warunku niezbędne jest zaś stworzenie konkurencyjnego, opartego na kryteriach merytorycznych systemu rekrutacji urzędników, właściwe ich wynagradzanie, stabilizacja zatrudnienia oraz zapewnienie powagi i niezależności urzędu, tj. ograniczenie do minimum możliwości wywierania nacisków przez polityków i inne zewnętrzne grupy interesu w celu uzyskania specjalnych korzyści. Zawodowi urzędnicy administracji winni być neutralni politycznie, czyli
niezależnie od tego, które ugrupowanie polityczne sprawuje władzę, realizować jego politykę w ramach obowiązującego prawa.
W latach 90 20 wieku państwa Europy Środkowo-Wschodniej, koncentrując się na reformach gospodarczych i politycznych, zaniedbały reformę sektora administracji
publicznej i proces tworzenia służby cywilnej, co przyczyniło się do nadmiernej polityzacji administracji (przypis 3 Czaputowicz 2005; Kamiński 2004 ). W Polsce pierwsza po
zmianie ustrojowej ustawa o służbie cywilnej została uchwalona dopiero w 1996 r. (ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. [Dz.U. 1996 Nr 89, poz. 402 ze zm.]). Dwa i pół roku później została ona zastąpiona inną, wielokrotnie nowelizowaną ustawą (ustawa z dnia 18 grudnia 1998 r.
o służbie cywilnej [Dz.U. 1999 Nr 49, poz. 483 ze zm.]), zaś ponad siedem i pół roku później zasady organizacji służby cywilnej uległy kolejnej zmianie, co wiązało się z przyjęciem dwóch wzajemnie powiązanych ustaw z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz.U. 2006 Nr 170, poz. 1218 ze zm.) oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz.U. 2006 Nr 170, poz. 1217 ze zm.).
Str. 8
Od marca 2009 r. zasady funkcjonowania służby cywilnej określa ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. 2008 Nr 227, poz. 1505 ze zm.).
Zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 Nr 78, poz. 483) celem ustanowienia służby cywilnej jest zapewnienie zawodowego,
rzetelnego, bezstronnego i neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa przez urzędników administracji rządowej. Ustanowienie służby cywilnej służyć miało zatem utrzymaniu ciągłości instytucji oraz zachowaniu pamięci systemowej państwa. Jak bowiem pisze Jolanta Itrich-Drabarek „Tylko dobrze zorganizowana, kompetentna, uczciwa i niezależna od nadmiernej interwencji politycznej służba cywilna gwarantuje ciągłość prowadzenia spraw publicznych w demokratycznym państwie” (przypis 4 Itrich-Drabarek 2010: 7) [przypis 1].
Założeniem leżącym u podstaw utworzenia służby cywilnej w Polsce było takie jej
ukształtowanie, aby niezależny, bezstronny, apolityczny i kompetentny aparat urzędniczy, wyłoniony w drodze otwartego postępowania konkursowego, mógł wykonywać zadania na rzecz państwa i obywateli niezależnie od zmian na stanowiskach politycznych. Podział na stanowiska polityczne, obsadzane przez każdą nową ekipę rządzącą, i stanowiska
urzędnicze, z założenia apolityczne i stabilne bez względu na orientację polityczną kolejnych gabinetów, w założeniu gwarantować miał ciągłość pracy administracji państwowej niezależnie od zmian na szczytach władzy.
Jak zauważają Hubert Izdebski i Michał Kulesza administracja jest aktywnym aparatem wykonawczym decyzji politycznych. W związku z dogłębną znajomością realiów oraz ogólnym charakterem wykonywanych przez nią zadań na administracji spoczywa
obowiązek inicjowania określonych decyzji politycznych ze sfery polityki publicznej (policy) realizowanych przez władze publiczne, jednak nie polityki w znaczeniu partyjnym.
Administracja jest jednocześnie instrumentem w rękach rządu, umożliwiającym
skonkretyzowanie w działaniu programów politycznych (przypis 5 Izdebski, Kulesza 2004:
126). Izdebski i Kulesza wskazują przy tym na potrzebę „funkcjonalnego oddzielenia od siebie – w obrębie administracji publicznej – sfery rządzenia i sfery administracji
wykonawczej(zarządzającej), a w ślad za tym – aparatu obsługującego funkcje zarządzania politycznego (rządzenia) i aparatu obsługującego funkcje o charakterze administracyjnym (administracji wykonawczej)” (przypis 6 Izdebski, Kulesza 2004: 127 ).
Czynnik polityczny ma charakter zmienny, zależny od woli wyborców, czynnik
administracyjny wymaga natomiast stabilizacji (przypis 7 Izdebski, Kulesza 2004: 12 6 ).
Str. 9
Na szczególną uwagę zasługują w tym kontekście wyżsi urzędnicy służby cywilnej. Jak słusznie wskazuje Barbara Kudrycka, ich szczególna pozycja wynika z tego, że stanowią oni swego rodzaju pomost między politykami a urzędnikami, którymi kierują. Ich postawa może powstrzymywać polityków przed uleganiem partykularyzmowi partyjnemu, stając się równocześnie wzorem do naśladowania dla podporządkowanych im pracowników. Ze względu na nabyte doświadczenie i wysokie umiejętności winni oni doradzać politykom, mając przy tym zawsze na uwadze ochronę interesu publicznego (przypis 8 Kudrycka 2008: 285).
W Polsce jednak, mimo zasadnie nakreślonych celów, nadal obserwujemy przewagę czynników politycznych nad administracyjnymi. Partie polityczne dążyły i dążą do
ograniczenia autonomii administracji i podporządkowania jej swym interesom. W praktyce polityka personalna w administracji rządowej sprowadza się do tego, że po każdych wyborach parlamentarnych następuje wymiana urzędników na osoby z politycznego nadania, mimo że decyzje dotyczące zatrudnienia i awansów w służbie cywilnej powinny być niezależne od kryteriów politycznych (przypis 9 Burnetko 2003; Filipowicz 2004; NIK Informacja o wynikach kontroli 2005 ). Wyższe stanowiska w służbie cywilnej traktowane są jak łup polityczny. W konsekwencji każda zmiana koalicji rządzącej pociąga za sobą daleko idące zmiany personalne w korpusie służby cywilnej. Zwyczajową praktyką kolejnych ekip rządzących stało się bowiem obsadzanie najważniejszych stanowisk urzędniczych na zasadzie klucza partyjnego i towarzyskiego, bez uwzględnienia
profesjonalnego przygotowania i predyspozycji desygnowanych osób. Wynikiem stosowania tego typu selekcji jest niekompetencja i polityczna dyspozycyjność
urzędników. Ponieważ zgodnie z obowiązującą normą wzajemności za nominację należy się zrewanżować, istnieje poważne zagrożenie, że urzędnicy zawdzięczający swoją pozycję politycznej protekcji, nie zaś merytorycznym kwalifikacjom, gotowi będą
realizować interesy swych patronów, nawet jeśli byłoby to sprzeczne z interesem urzędu, a nawet państwa. Utrwalenie się klientelistycznych powiązań między polityką i
administracją prowadzić zatem może do korupcji i wykorzystywania środków publicznych do partykularnych celów. Konsekwencją upowszechnienia się tego typu postaw –
zwłaszcza w obliczu cyklicznie ujawnianych afer, w które zamieszani są funkcjonariusze publiczni – jest narastające przekonanie o powszechności korupcji wśród wysokich urzędników państwowych i załamanie się społecznego zaufania do instytucji publicznych.
Administracja publiczna od lat wymieniana jest wśród dziedzin życia publicznego
najbardziej narażonych na korupcję. W rządowych strategiach antykorupcyjnych służba cywilna wskazywana jest wśród obszarów działalności publicznej najbardziej podatnych na to zjawisko (przypis 10 Strategia Antykorupcyjna – 1 etap wdrażania 2002–2004; Strategia Antykorupcyjna – 2 etap wdrażania 2005–2009 ). Na występowanie nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji publicznej wskazują rezultaty licznych kontroli
przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli (m.in. przypis 11 NIK Zagrożenie
korupcją 2000, 2001, 2004, 2005; NIK Informacja o wynikach kontroli 2005, 2012 ), a także informacje zawarte w raportach Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (przypis 12 ABW Korupcja w Polsce 2004 ) i Centralnego Biura Antykorupcyjnego (przypis 13 CBA Mapa korupcji 2010 ) oraz w raportach Programu Sprawne Państwo międzynarodowej firmy audytorsko-doradczej Ernst & Young (przypis 14 Heywood, Meyer-Sahling 2008 ) i raportach Programu Przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego (przypis 15 Jak walczyć z korupcją 2010 )[przypis 2].
Str. 10
W świetle wyników analiz NIK za najbardziej dysfunkcjonalne czynniki uznaje się
nieprzejrzystość prawa i jego nadmierną zmienność, brak jasnych i przejrzystych kryteriów wykonywania zadań administracji, niestosowanie zasady jawności i przejrzystości
działania administracji, a zwłaszcza procedur decyzyjnych, niestosowanie zasady odpowiedzialności urzędniczej i pełnego rozliczania oraz słabość służby cywilnej
(Wystąpienie Prezesa NIK podczas debaty sejmowej dnia 28 lipca 20013 r. za: przypis 16 Strategia antykorupcyjna – 2 etap wdrażania 2005–2009 ).
Wyniki badań opinii publicznej wskazują (CBOS 05.2010), że 84 procent Polaków uważa, że wśród wysokich urzędników państwowych i polityków panuje nepotyzm i kumoterstwo;
73 procent sądzi, iż wśród przedstawicieli tej grupy często dochodzi do brania łapówek za załatwianie spraw; taki sam odsetek badanych żywi przekonanie, że częste są przypadki załatwiania kontraktów i zamówień rządowych dla rodziny, kolegów i znajomych
prowadzących firmy prywatne; niemal tak samo liczna grupa badanych, bo 72 procent, jest zdania, że często dochodzi do ulegania naciskom biznesu, firm, grup zawodowych i
społecznych przy załatwianiu kontraktów i zamówień rządowych w zamian za własne korzyści; 69 procent respondentów jest zaś przekonanych o częstym przekazywaniu przez urzędników państwowych i polityków publicznych pieniędzy na rzecz swej partii. Co
szczególnie uderzające, zdaniem respondentów najczęstszym przejawem patologii życia publicznego jest stosowanie pozamerytorycznych kryteriów przy obsadzaniu wysokich lub strategicznie ważnych stanowisk (zob. tabela Z.1 w załączniku [przypis 3]).
Przeprowadzone badania nad funkcjonowaniem korpusu służby cywilnej pod rządami kolejnych ugrupowań politycznych sprawujących władzę w Polsce stanowiły próbę zweryfikowania powszechnego przekonania o nieprawidłowościach w administracji rządowej. W niniejszej monografii szczególną uwagę poświęcono nieprawidłowościom w procesie obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej, osoby je zajmujące mają bowiem wpływ na procesy decyzyjne w urzędach, w tym politykę kadrową.
Str. 11
Pogłębionej analizie poddano również procedury naboru do korpusu służby cywilnej oraz procedury związane z uzyskaniem statusu urzędnika mianowanego w świetle przepisów czterech obowiązujących kolejno ustaw o służbie cywilnej [przypis 4].
Cele, zasadnicze założenia i hipotezy badawcze
Horyzont teoretyczny prowadzonych badań wyznaczony został przez podstawowe założenia teorii neoinstytucjonalych w naukach społecznych. Bogata tradycja i dorobek tego paradygmatu pozwalają na zbadanie wzajemnych oddziaływań pomiędzy instytucjami a kulturą. Ujęcie to pozwala z jednej strony prześledzić wpływ dokonujących się od
początku transformacji zmian o charakterze instytucjonalno-prawnym na zachowania społeczne, z drugiej zaś uchwycić wpływ czynników kulturowych na funkcjonowanie instytucji (zob. przypis 17 Hall, Taylor 1996; Peters 1999, 2001, 2006; March, Olsen 2005b; Meyer, Rowan 1991; Powell, DiMaggio 1991; North 1991, 1998; Nee 1998, 2005;
Scott 1995; Scott, Meyer 1994; Chavance 2008; Williamson 2000 i in.). Instytucje pojmuję w sposób bliski rozumieniu Douglasa Northa jako swego rodzaju ograniczenia
(constraints) ludzkich działań i wyborów. Składają się na nie ograniczenia nieformalne w
postaci sankcji, zwyczajów, tradycji i zasad postępowania oraz reguły formalne w postaci prawa (przypis 18 North 1991 ). W świetle podjętej problematyki badawczej szczególną uwagę poświęcam relacjom między instytucjami formalnymi i nieformalnymi (przypis 19 Lauth 2000; Helmke, Levitsky 2004). Przyjmuję, że instytucje formalne i nieformalne tworzą pewną całość, dwuczłonowy układ, przy czym oba typy instytucji wzajemnie się warunkują. Układ ten może pozostawać we względnej równowadze, gdy instytucje formalne i nieformalne wzajemnie się dopełniają i wzmacniają, albo nierównowadze, gdy oba człony pozostają wobec siebie w konflikcie, co skutkuje wzajemnym blokowaniem się i znoszeniem, względnie wrogą penetracją instytucji formalnych przez instytucje
nieformalne. Interesują mnie dwa wymiary relacji pomiędzy instytucjami formalnymi i nieformalnymi: pierwszy, dotyczący konwergencji instytucjonalnej, a więc stopnia, w jakim skutki przestrzegania obu rodzajów reguł są zbieżne, i drugi, związany ze skutecznością regulacji formalnych, a więc prawdopodobieństwem, że zapisane prawa i obowiązki będą realizowane w praktyce (przypis 20 Helmke, Levitsky 2004 ).
Str. 12
Do interakcji pomiędzy regułami formalnymi a nieformalnymi dochodzi w określonym polu organizacyjno-instytucjonalnym, stanowiącym wyodrębnioną, autonomiczną sferę
działania, w której aktorów realizujących swoje interesy wiążą różnego typu relacje, np.
konfliktu, rywalizacji, wymiany, solidarności czy współpracy (przypis 21 Bourdieu, Wacquant 2006). Polem takim jest administracja rządowa, w mniejszej zaś skali poszczególne urzędy. Relacje i zachowania aktorów w poszczególnych polach są rezultatem wzajemnych oddziaływań instytucji formalnych i nieformalnych oraz ich wewnętrznej dynamiki.
Przyjmuję, że działania aktorów (członków korpusu służby cywilnej i polityków), stanowią wynik mediacji między ramami instytucjonalnymi a własnym dziedzictwem kulturowym, rekombinacji i przekształceń różnych elementów. W realizowanych strategiach aktorzy z jednej strony wykorzystują strukturę szans stworzoną przez formalne reguły gry w postaci prawa, z drugiej zaś sięgają do własnych, odziedziczonych historycznie zasobów
kulturowych, dokonując rekombinacji obu elementów (przypis 22 Tatur 2004 ) [przypis 5].
Zmian instytucji formalnych można dokonać z dnia na dzień, jednak zmiana przyswojonych w dłuższym okresie nawyków, rutynowych schematów działania i
dyspozycji wymaga czasu. W efekcie dochodzić może do napięć między przekształconymi regułami formalnymi a utrzymującymi się ograniczeniami nieformalnymi (przypis 23 North 1990).
Twierdzę, że jedną z istotnych przyczyn zawłaszczania służby cywilnej przez politykę stanowi przewaga w polskiej tradycji kulturowej kapitału spajającego (bonding) nad łączącym (bridging) w rozumieniu Roberta Putnama (przypis 24 Putnam 2008 ) oraz
dominacja gęstego zaufania społecznego przy niedostatku zaufania uogólnionego (przypis 25
Newton 1999 ). Zaufanie ograniczone do członków własnej grupy, wewnątrzgrupowa solidarność i lojalność, którym towarzyszy nieufność w stosunku do świata zewnętrznego, powodują, że do wyższych stanowisk w służbie cywilnej, które powinny być dostępne na podstawie jasno zdefiniowanych kryteriów konkursowych, w praktyce dopuszczani są członkowie określonej sieci społecznej, czyli osoby cieszące się poparciem ugrupowań rządzących, w stosunku do których formułowane są następnie oczekiwania zatrudnienia na podległych im stanowiskach kolejnych protegowanych. W efekcie po każdych wyborach parlamentarnych dochodzi do wymiany osób zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej, którym odmawia się kredytu zaufania w związku z tym, że kojarzone są z poprzednią ekipą rządzącą, na osoby cieszące się zaufaniem ugrupowań, które przejęły władzę. Raz uruchomiony mechanizm okazuje się niezwykle trudny do wyrugowania.
Aktorzy polityczni dysponują władzą umożliwiającą kształtowanie instytucji formalnych zgodnie z własnymi preferencjami, czego wyraz stanowi przyjęcie aż czterech ustaw o służbie cywilnej w okresie 12 lat oraz wielu nowelizacji ułatwiających przejęcie kontroli nad polityką kadrową w służbie cywilnej.
Str. 13
Brak stabilności instytucjonalnej odbija się negatywnie na funkcjonowaniu korpusu służby cywilnej, co pogłębia erozję zaufania społecznego do instytucji państwa.
Jak zauważył Maurycy Jaroszyński, „Właściwe funkcjonowanie aparatu państwowego, czego jedynym miernikiem jest realizacja zakreślonych zadań, zależy z jednej strony – od organizacji tego aparatu, z drugiej zaś – od kadr ludzkich, które go wypełniają. Ten drugi element – kadry pracownicze – jest nie tylko równie ważny, jak organizacja, ale częstokroć jeszcze ważniejszy: niejednokrotnie bowiem braki i niedostatki wynikające z niedociągnięć organizacyjnych, mogą być i bywają usuwane i korygowane odpowiednią pracą wysoko kwalifikowanego i oddanego sprawie personelu” (przypis 26 Jaroszyński 1956: 291 ).
Zasadniczą rolę kadr – obok rozwiązań instytucjonalnych i proceduralnych – w
funkcjonowaniu administracji publicznej podkreślał również Grzegorz Rydlewski (przypis 27 Rydlewski 2001: 9 ).
Celem monografii jest analiza słabości organizacyjnych i prawnych systemu służby cywilnej w Polsce, mających bezpośredni wpływ na kształtowanie profesjonalnej kadry urzędników publicznych. Starałam się odpowiedzieć na pytanie, jak od początku
transformacji, pod rządami kolejnych ugrupowań politycznych sprawujących władzę, kształtował się w praktyce podział na sferę polityczną i administracyjną oraz w jakim stopniu faktyczne relacje między polityką i administracją stanowiły odzwierciedlenie formalnych uregulowań zawartych w kolejnych ustawach o służbie cywilnej.
Interesowały mnie, po pierwsze, rzeczywiste powody przyjmowania określonych rozwiązań prawnych normujących funkcjonowanie służby cywilnej w Polsce w okresie rządów kolejnych ugrupowań sprawujących władzę – czy faktyczne motywy ustawodawcy były zbieżne z oficjalnie deklarowanymi (czy dysfunkcjonalny dla służby cywilnej skutek działania określonego przepisu był niezamierzony, czy też przyjęcie określonego
rozwiązania umożliwiającego w efekcie realizację celów niezgodnych z oficjalnie deklarowanymi było z góry zaplanowane), a po drugie, realne funkcjonowanie służby cywilnej w ramach przyjętych rozwiązań formalnoprawnych (działania podejmowane przez uczestników systemu jako wynik interakcji między instytucjami formalnymi i
nieformalnymi).
Celem badań była analiza przebiegu procesu tworzenia służby cywilnej w Polsce po 1989 r., w szczególności zaś analiza polityki kadrowej w odniesieniu do wyższych stanowisk i określenie, w jakim stopniu rzeczywiste zasady i praktyki nią rządzące były i są zbieżne z formalnie zdefiniowanymi.
Wychodzę z założenia, że zasadnicze znaczenie dla osiągnięcia podstawowych celów związanych z ustanowieniem służby cywilnej ma oparta na obiektywnych kryteriach rekrutacja kandydatów. Obsadzanie wyższych stanowisk wiąże się z przejęciem kontroli nad polityką kadrową w urzędach. W przypadku gdy dyrektorzy generalni urzędów pochodzą z nominacji politycznych, istnieją uzasadnione obawy, że podejmowane przez nich decyzje dotyczące obsady stanowisk w podległym im urzędzie również będą miały charakter polityczny.
Str. 14
Upolitycznienie wyższych stanowisk niesie zatem z sobą niebezpieczeństwo powielenia manipulacji kadrowych na niższych szczeblach. Tymczasem już w okresie 2
Rzeczypospolitej wskazywano, że „Częste zmiany w osobowym składzie urzędników przerywają ciągłość w pracach administracyjno-państwowych, a brak odpowiedniego wyszkolenia nowo powoływanych urzędników może tylko wyrządzić dotkliwe szkody samemu państwu. […] Biurokracja […] odpowiednio dyscyplinowana i o ile możliwości odsunięta od bezpośrednich wpływów poszczególnych partii staje się li tylko narzędziem każdorazowego rządu, ale narzędziem fachowym” (przypis 28 Namysłowski 1925: 5, cyt.
za: Górzyńska 2009: 190).
Argumentuję, że tworzenie i sposób realizacji przepisów ustaw o służbie cywilnej (a także odnośnych przepisów ustawy o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych) dotyczących zasad obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej w okresie rządów kolejnych ugrupowań politycznych można uznać za przykład działań pozornych w rozumieniu Jana Lutyńskiego (przypis 29 Lutyński 1998 ). Zgodnie ze sformułowaną przezeń definicją „pozorne są […] takie działania, które – ze względu na swój rzeczywisty przebieg lub bezpośredni cel – są inne niż na to wyglądają” (przypis 30 Lutyński 1998: 125 ). Zaliczają się do nich zatem „wszelkie czynności, które bezpośrednio lub ze względu na wynik nie spełniają swoich założonych funkcji, przy czym dzieje się tak zgodnie z zamierzeniami wykonawców czy zleceniodawców, a wbrew interesom i bez wiedzy tych, dla których są wykonywane” (przypis 31 Lutyński 1998: 125 ). Jednym z mechanizmów wywołujących działania pozorne jest mechanizm organizacyjno-decyzyjny, tkwiący w strukturze organizacyjnej, instytucjonalnej i jednocześnie w systemie
podejmowania decyzji, polegający na tym, że mimo iż podjęcie jakiejś decyzji, np.
personalnej, należy statutowo do instytucji danego szczebla w hierarchii organizacyjnej, decyzja ta zostaje faktycznie podjęta w instytucji wyższego szczebla, od której dana instytucja, jej kierownictwo i pracownicy są zależni (przypis 32 Lutyński 1998: 128 ).
Działania tego rodzaju mają charakter pozorny w tym sensie, że „nie realizują one
faktycznie swojego celu, który w tym przypadku został już zrealizowany, jednocześnie zaś wiedzą o tym wszyscy zainteresowani w procesie decyzyjnym, najczęściej również
obserwatorzy” (przypis 33 Lutyński 1998: 129 ). Inny mechanizm wywołujący działania pozorne dotyczy sfery wartości. „W każdym systemie – pisze Lutyński – występują
wartości, które są uznawane, ale nie są realizowane, przynajmniej aktualnie, w niektórych czy w wielu przypadkach. Jeśli w danym systemie silna jest chęć wskazania, że te
wartości są w całości akceptowane i realizowane, mogą być podjęte działania, o których głosi się, że realizują owe wartości. Taką funkcje przypisuje się im dlatego, że pełnią ją rzeczywiście w innych sytuacjach. W danej sytuacji faktycznie nie służą temu celowi, co jest publiczną tajemnicą. Są więc pozorne, występują zaś ze względu na przypisywany im cel” (przypis 34 Lutyński 1998: 129 ). W dalszej części monografii staram się wykazać, że koncepcja ta – służąca pierwotnie, jak wiadomo, opisowi rzeczywistości okresu realnego socjalizmu – zachowuje swą aktualność i użyteczność.
Str. 15
W badaniach przyjęto hipotezę, że w im większym stopniu faktyczne zasady obsadzania stanowisk w służbie cywilnej stanowią wynik politycznych nacisków i opierają się na nieformalnych powiązaniach i zależnościach, w tym większym stopniu awansujący w tym
trybie urzędnicy będą skłonni realizować partykularne interesy, w tym interesy swoich patronów, nawet jeśli byłoby to sprzeczne z interesem państwa i odbywało się kosztem dobra publicznego.
Im większy jest wpływ czynników politycznych, a nie kryteriów merytorycznych na proces obsady stanowisk urzędniczych i im słabsze są gwarancje stabilnego zatrudnienia, w tym większym stopniu urzędnicy będą skłonni ulegać sugestiom politycznych patronów (i realizować partykularne interesy ze szkodą dla interesu ogólnospołecznego) i tym trudniej będzie im oprzeć się naciskom.
W monografii wskazane zostały konkretne podejmowane przez kolejne ugrupowania rządzące działania, których celem, wbrew duchowi ustaw, było obsadzenie kluczowych stanowisk w służbie cywilnej przez osoby z politycznego nadania. Omówione zostały także skutki wprowadzanych zmian w przepisach ustaw o służbie cywilnej, jak również szersze społeczne konsekwencje związane z polityzacją służby cywilnej. Przeprowadzona analiza pozwoliła na dokonanie oceny praktycznych skutków obowiązywania kolejnych ustaw o służbie cywilnej oraz tego, w jakim stopniu realizowane modele instytucjonalne przyczyniły się do profesjonalizacji służby cywilnej w Polsce.
W toku badań poddano analizie przepisy prawa wyznaczające zasady organizacji i działania służby cywilnej (instytucje formalne określające ramy funkcjonowania służby cywilnej) oraz rzeczywiste procesy zachodzące w korpusie służby cywilnej (będące
wypadkową relacji między instytucjami formalnymi i nieformalnymi). Analiza zmieniających się podstaw prawnych funkcjonowania systemu służby cywilnej uzupełniona została o badanie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zagadnień związanych z konstytucyjnym umocowaniem służby cywilnej w polskim porządku prawnym.
(trzy gwiazdki)
Na gruncie międzynarodowym badania nad ewolucją służby cywilnej w krajach Europy Środkowo-Wschodniej oraz Europy Zachodniej w perspektywie porównawczej prowadzą m.in. Jan-Hinrik Meyer-Sahling (przypis 35 Meyer-Sahling 2004, 2008, 2009 ) z Timem Veenem (przypis 36 Meyer-Sahling, Veen 2012 ), Christoph Demmke (przypis 37 Demmke 2004, 2005) z Danielle Bossaert (przypis 38 Demmke, Bossaert 2003 ) oraz z Timo
Moilanenem (przypis 39 Demmke, Bossaert, Moilanen 2010 ), B. Guy Peters (przypis 40 Peters 1999, 2006 ) z Jonem Pierre’em (przypis 41 Peters, Pierre 2001, 2004 ) oraz Hans A.G.M. Bekke i Frits M. van der Meer (przypis 42 Bekke, van der Meer 2000 ).
Tworzenie się i ewolucja systemu służby cywilnej w Polsce stanowi przedmiot badań przedstawicieli nauk politologicznych i prawnych. Problematyką tą zajmowali się m.in.
Grzegorz Rydlewski (przypis 43 Rydlewski 2001, 2005, 2006 ), Hubert Izdebski i Michał
Kulesza (przypis 44 Izdebski, Kulesza 2004 ), Jan Boć (przypis 45 Boć 2004 ), Jacek Czaputowicz (przypis 46 Czaputowicz 2001, 2005 ), Wiesława Jednaka (przypis 47 Jednaka 2000 ), Antoni Kamiński (przypis 48 Kamiński 2004, 2008, 2009 ), Teresa Górzyńska (przypis 49 Górzyńska 2004, 2009, 2011 ), Witold Mikułowski (przypis 50 Mikułowski 2004, 2009 ), Barbara Kudrycka (przypis 51 Kudrycka 1998, 2001, 2008 ), Andrzej Piekara (przypis 52 Piekara 2010 ), Krzysztof Szczerski (przypis 53 Szczerski 2004, 2005), Witold Kieżun (przypis 54 Kieżun 2004, 2005, 2012 ), Artur Górski (przypis 55 Górski 2001, 2002 ) i Dobrochna Bach-Golecka (przypis 56 Bach-Golecka 2004, 2006, 2008).
Str. 16
Funkcjonowaniu administracji publicznej poświęcone zostały m.in. prace zbiorowe pod redakcją Andrzeja Ferensa i Iwony Macek (przypis 57 Ferens, Macek 1999, 2002 ),
Ludwika Habudy (przypis 58 Habuda 2000 ), Anetty Dębickiej, Mariusza Dmochowskiego i Barbary Kudryckiej (przypis 59 Dębicka, Dmochowski, Ku d rycka 2004 ), Jerzego Hausnera (przypis 60 Hausner 2005 ), Jacka Czaputowicza (przypis 61 Czaputowicz 2008 ) oraz Joachima Osińskiego (przypis 62 Osiński 2011 ).
Spośród pozycji z zakresu nauk prawnych poświęconych służbie cywilnej należy przede wszystkim wymienić komentarze do ustaw o służbie cywilnej autorstwa Beaty
Hebdzyńskiej (przypis 63 Hebdzyńska 1996 ), Zbigniewa Cieślaka, Jacka Jagielskiego i Krzysztofa Rączki (przypis 64 Cieślak, Jagielski, Rączka 1998 ), Jacka Jagielskiego i Krzysztofa Rączki (przypis 65 Jagielski, Rączka 2001, 2010 ) oraz Wojciecha Drobnego, Marcina Mazuryka i Piotra Zuzankiewicza (przypis 66 Drobny, Mazuryk, Zuzankiewicz 2010a), a także publikacje z zakresu prawa urzędniczego Teresy Liszcz (przypis 67 Liszcz 2005, 2010), Elżbiety Ury (przypis 68 Ura 2010, 2011 ), Heleny Szewczyk (przypis 69 Szewczyk 2006, 2009 ) i Zygmunta Niewiadomskiego (przypis 70 Niewiadomski 2011 ).
Wśród wydanych w ostatnich latach pozycji na szczególną uwagę zasługuje analiza funkcjonowania służby cywilnej w Polsce na tle europejskim Jolanty Itrich-Drabarek
(przypis 71 Itrich-Drabarek 2010 ), praca Jolanty Arcimowicz (przypis 72 Arcimowicz 2010 ) traktująca o etycznych aspektach służby urzędniczej w Polsce, a także analiza realizacji konstytucyjnych celów działania służby cywilnej Grzegorza Dostatniego (przypis 73 Dostatni 2011 ). Warto również wspomnieć o zbiorze artykułów pokonferencyjnych na temat patologii administracji pod redakcją Patrycji Suwaj i Dariusza Kijowskiego (przypis 74 Suwaj, Kijowski 2009 ) oraz o udanej próbie analizy nieprawidłowości przy obsadzaniu stanowisk państwowych podjętej przez Mariusza Kwiatkowskiego (przypis 75 Kwiatkowski
2011). Nie powstała jednak jak dotąd całościowa multidyscyplinarna analiza
funkcjonowania korpusu służby cywilnej w Polsce po przełomie ustrojowym 1989 roku.
Prezentowana monografia łączy perspektywę nauk społecznych, prawnych i administracyjnych. Analizie poddano treść przepisów prawa (ustaw i aktów
wykonawczych) określających zasady organizacji i działania służby cywilnej oraz – na podstawie badań empirycznych – funkcjonowanie określonych przepisów w praktyce.
Badania miały m.in. na celu skonfrontowanie obowiązujących w danym okresie konstrukcji prawnych ze skutkami społecznymi przez nie wywołanymi, a także określenie, czy były to skutki zamierzone przez prawodawcę. Cel badań stanowiła rekonstrukcja rzeczywistych relacji między uczestnikami systemu (członkami korpusu służby cywilnej oraz
przedstawicielami sfery politycznej), warunkowanych wpływem instytucji formalnych i nieformalnych. Identyfikacja dysfunkcji służby cywilnej w Polsce pozwolić może na
podjęcie działań służących ich ograniczeniu, w tym dostosowanie rozwiązań prawnych do uwarunkowań społeczno-kulturowych.
Badania stanowiące podstawę niniejszej monografii sfinansowane zostały z przyznanych przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego środków na realizację kierowanego przeze mnie w latach 2006–2009 projektu badawczego nr N116 029 31/3130 Prawo w działaniu. Problem stosunków polityczno-administracyjnych w Polsce po 1989 roku w świetle reformy służby cywilnej.
Str. 17
Badania kontynuowane były w ramach kierowanego przeze mnie w latach 2009–2010 projektu badawczego Korupcja w administracji publicznej w Polsce. Analiza zjawiska, finansowanego ze środków Instytutu Socjologii na Wydziale Filozoficznym Uniwersytetu Jagiellońskiego, a następnie w ramach badań własnych realizowanych przeze mnie w Instytucie Socjologii UJ w latach 2010–2012.
Modele służby cywilnej [przypis 6]
Specyfika doświadczeń Polski i innych krajów postkomunistycznych sprawia, że szczególnego znaczenia nabrała kwestia wyboru najlepszego modelu stosunków
polityczno-administracyjnych, w tym koncepcji funkcjonowania służby cywilnej. Model ów powinien odpowiadać wyzwaniom stojącym przed współczesnym państwem i
administracją, związanym z globalizacją w wymiarze gospodarczym, politycznym i społecznym, ograniczeniem uprawnień państw narodowych na rzecz podmiotów
zewnętrznych oraz decentralizacją państwa i rozwojem samorządności terytorialnej. Za szczególny przypadek globalizacji uznać można europeizację administracji, opartą na wspólnocie wartości i standardów, upodabnianiu się narodowych modeli funkcjonowania
służby cywilnej oraz korelacji zadań realizowanych przez administracje poszczególnych krajów (przypis 76 Rydlewski 2005 ). Proces integracji europejskiej wywiera coraz większy wpływ na funkcjonowanie służb publicznych krajów członkowskich (przypis 77 Demmke 2004: 44 – 52 ). Należy również wziąć pod uwagę zwiększenie kompetencji i zakresu zadań współczesnego państwa, co przyczynia się do znaczącego rozrostu struktur
administracyjnych. W konsekwencji formy organizacji administracji publicznej w świecie ulegają przeobrażeniu w kierunku wzrostu znaczenia zarządzania publicznego,
wyrażającego się między innymi w partnerstwie publiczno-prywatnym.
Wyróżnia się dwa modelowe systemy służby cywilnej: zamknięty system kariery i otwarty system pozycyjny (system stanowisk) (przypis 78 Bossaert, Demmke 2003: 27–34 ).
Wyróżnikiem systemu kariery jest fakt, że kandydaci przyjmowani do służby realizują określoną ścieżkę kariery zawodowej. W ramach owej ścieżki urzędnik może być następnie awansowany zgodnie z określonymi prawnie zasadami. Wynagrodzenie urzędnika zależy od zajmowanego stanowiska oraz stażu pracy. Realizacja kolejnych etapów kariery wymaga spełnienia warunków określonych przepisami ustawy (np.
wymogów dotyczących wykształcenia), pozytywnego zaliczenia egzaminu bądź przejścia przez procedurę konkursową. Do charakterystycznych elementów systemu kariery należy zatem publicznoprawny stosunek pracy, mianowanie, system wynagrodzeń ustalany w ustawie, awans związany ze stażem pracy, gwarancja dożywotniego zatrudnienia, system świadczeń emerytalnych, ograniczone uznawanie praktyki zawodowej nabytej w sektorze prywatnym, a także kodeks etyki służby cywilnej, proces pracy o charakterze w większym stopniu nakazowym niż ukierunkowanym na cele, nacisk na sumienność, uczciwość i przestrzeganie prawa.
Str. 18
Choć ze względu na przeprowadzone z końcem 20 w. i początkiem 21 w. reformy nie istnieje już żaden narodowy model służby cywilnej, który w pełni odpowiadałby
klasycznemu modelowi kariery, najbliższy mu wydaje się model niemiecki, francuski, hiszpański oraz luksemburski. W ocenie ekspertów w 2003 r. spośród państw
ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej stosunkowo najbardziej zbliżony do modelu klasycznego system obowiązywał na Cyprze, w Słowenii, Turcji, Bułgarii, Rumunii i na Słowacji (przypis 79 Bossaert, Demmke 2003: 27–34 ).
Z kolei do charakterystycznych cech modelu pozycyjnego zalicza się stosunki kontraktowe regulowane częściowo przepisami prywatnoprawnymi, rekrutację na konkretne stanowisko pracy, określony zasób wiedzy w odniesieniu do konkretnego stanowiska, uznawanie doświadczeń nabytych w sektorze prywatnym, łatwość przenoszenia się, brak kierowania
się długością stażu pracy przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia, brak
sformalizowanego systemu awansowania, brak gwarancji dożywotniego zatrudnienia, brak specjalnego systemu emerytalnego, zarządzanie wynikami, umowy na realizację
określonych celów. Wskazuje się, iż spośród starych krajów członkowskich Unii Europejskiej najbliższy modelowi pozycyjnemu jest system obowiązujący w Szwecji, Finlandii, we Włoszech oraz w Wielkiej Brytanii, zaś spośród nowych członków – w Estonii (przypis 80 Bossaert, Demmke 2003: 27–34 ).
Systemy służby cywilnej obowiązujące w pozostałych państwach członkowskich Unii są systemami mieszanymi, sytuującymi się pomiędzy klasycznym modelem kariery a
systemem pozycyjnym [przypis 7]. Klasyczne elementy systemu kariery wykorzystywane są w krajach stosujących model pozycyjny i odwrotnie. Wśród państw stosujących system mieszany Bossaert i Demmke wymienili w 2003 r. Węgry, Maltę, Polskę, Litwę, Republikę Czeską i Łotwę. Wskazywali jednocześnie, iż reformując służbę cywilną, kraje ubiegające się o członkostwo w Unii Europejskiej wzorowały się w większym stopniu na modelu kariery niż modelu pozycyjnym. Jedną z przyczyn wyboru modelu, który zakładał rozdział sfer polityki i administracji oraz neutralność urzędników realizujących zadania państwa, stanowiła ich zdaniem chęć odejścia od systemu upolitycznionej służby publicznej obowiązującego w okresie komunizmu (przypis 8 1 Bossaert, Demmke 2003: 27–34 ).
Uchwalenie ustaw o służbie cywilnej nie rozwiązało jednak problemu upolitycznienia służby cywilnej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej (przypis 82 Verheijen 2007:
311–319).
Str. 19
Obserwowane w ostatnich latach w służbie cywilnej przejmowanie wzorów sektora
przedsiębiorstw prywatnych przejawia się przejściem od systemu kariery, w którym praca w administracji oparta na systemie stopniowego awansowania na coraz wyższe
stanowiska traktowana jest jako wybór na całe życie, do systemu stanowisk, opartego na konkursach i skierowanego do menadżerów zatrudnianych na konkretne stanowisko do realizacji określonych zadań. Innymi słowy wraz z odchodzeniem od klasycznego dziewiętnastowiecznego modelu biurokracji (przypis 83 Weber 1998; 1999: 179– 1 98;
2002a: 693–726) następuje przejście od zamkniętych do otwartych systemów służby cywilnej [przypis 8]. Model ten jest typowy dla krajów anglosaskich i skandynawskich.
Zwolennikiem podejścia opartego na wzorcach zarządzania publicznego w reformowaniu polskiej administracji publicznej jest m.in. Jerzy Hausner. W odróżnieniu od tradycyjnego modelu postulującego oddzielenie polityki i administracji, w modelu zarządzania
publicznego główną ideą jest reforma państwa zmierzająca do przekazania usług
publicznych do niepaństwowego sektora publicznego [przypis 9]. Podczas gdy koncepcja Webera zakładała odseparowanie w działaniu państwa materii politycznej i
administracyjnej, w przypadku zarządzania publicznego chodzi o współdziałanie
podmiotów władzy publicznej z organizacjami sektora prywatnego i społecznego. Model ów zakłada równocześnie stymulowanie konkurencji między jednostkami administracji publicznej (więcej na ten temat: przypis 84 Hausner 2007, 2008: 13–34 ).
Odmienne stanowisko w tej kwestii zajmują Hubert Izdebski i Michał Kulesza (przypis 85 Izdebski, Kulesza 2004: 275 – 280 ). Argumentują oni, że oparcie się w Polsce na
postulowanych w ramach modelu zarządzania publicznego rynkowych metodach naboru do służby cywilnej może przyczynić się do umocnienia wpływów politycznych w
administracji. Ostrzegają, że w przypadku kraju postkomunistycznego, jakim jest Polska, w którym przez ponad 40 lat nie istniała politycznie neutralna służba cywilna, co
spowodowało utratę jej etosu, system otwarty, wiążący się z napływem do administracji osób niezwiązanych z nią wcześniej, wzmacnia zagrożenie polityzacją. Choć niewątpliwie otwarty system rekrutacji pozwala na większą elastyczność w poszukiwaniu kandydatów dysponujących odpowiednimi kwalifikacjami, wskazuje się, że jego wdrożenie w krajach Europy Środkowo-Wschodniej stwarza zagrożenie nieodpowiednim gospodarowaniem funduszami publicznymi, korupcją i nepotyzmem (przypis 86 Ku dr ycka 2008: 282 ) [przypis 10]. Do wad tego modelu należy zaliczyć słabe powiązanie urzędnika z instytucją i
wykonywaną pracą oraz dużą podatność na czynniki zewnętrzne, nie zawsze związane z interesem państwa.
Str. 20
Antoni Kamiński zauważa natomiast, że model administracji wzorowanej na prywatnej firmie kładzie nacisk na sprawność administracyjną, tracąc z pola widzenia postulat jej apolityczności. Związana z nim fluktuacja pracownicza może doprowadzić do utraty przez administrację funkcji pamięci państwa oraz skrócenia horyzontu podejmowania decyzji.
Choć zatrudnienie pracowników kontraktowych odpowiedzialnych bezpośrednio przed ministrem może przyczynić się do wzrostu sprawności administracyjnej, to jednak
równocześnie może prowadzić do utraty jej apolityczności. Przejęcie w pewnym zakresie wzorów korporacyjnych może mieć pozytywny wpływ na wzrost sprawności państwa, jednak kosztem ich wdrożenia w administracji może być zanik etyki służby cywilnej na rzecz etyki menadżerskiej (przypis 87 Kamiński 2004: 16–17 ) [przypis 11]. Urzędnik w tej koncepcji ma być menadżerem spraw publicznych, wypracowującym jak najlepsze
rezultaty możliwie najskromniejszymi środkami. Nie ulega jednak wątpliwości, że sektor publiczny opiera się na innych wartościach, normach i interesach niż podmioty prywatne
działające na wolnym rynku. Stąd coraz większego znaczenia nabiera nowa koncepcja zarządzania etycznego w administracji. Nie negując osiągnięć nowej szkoły zarządzania publicznego, podkreśla ona konieczność myślenia w kategoriach dobra społecznego przy podejmowaniu decyzji, co ma pomóc w odzyskaniu społecznego zaufania do państwa (przypis 88 Dębicki 2001; Kudrycka 2008: 286–288 ).
Wyniki badań nad reformami systemów służby cywilnej w krajach Europy Środkowej i Wschodniej pięć lat po przystąpieniu do Unii Europejskiej wskazują, że urzędnikom służby cywilnej bliższe są zasady nowego zarządzania publicznego niż europejska tradycja Rechtsstaat (przypis 89 Meyer-Sahling 2009: 68–70 ) [przypis 12]. Jednak w rzeczywistej praktyce polityki kadrowej w Polsce, na Węgrzech, w Republice Czeskiej, na Słowacji, jak również, choć w mniejszym stopniu, w Słowenii zasady nowego zarządzania publicznego łączą się z upolitycznieniem służby cywilnej (przypis 90 Meyer-Sahling 2009: 77 ), przy czym najwyższy stopień politycznej ingerencji w proces obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej obserwuje się w Polsce (przypis 91 Meyer-Sahling 2009: 32 ). Problem polityzacji polskiej służby cywilnej podnoszony był również we wcześniejszym raporcie SIGMA na temat służby publicznej i administracji państwowej (przypis 92 Raport SIGMA na temat służby publicznej i administracji państwowej 2003 ).
Str. 21
Jedynym krajem Europy Środkowo-Wschodniej, w którym nie została przeprowadzona reforma służby cywilnej, jest Republika Czeska. Mimo że pierwsze prace nad ustawą ustanawiającą służbę cywilną rozpoczęły się w 1994 r., została ona przyjęta dopiero w 2002 r., zaś termin jej wejścia w życie kilkakrotnie przekładano. Obecnie zaś podjęte zostały prace nad nową ustawą o służbie cywilnej. Zatrudnienie w administracji publicznej reguluje Kodeks pracy, natomiast regulacje dotyczące systemu wynagrodzeń zawiera ustawa o wynagrodzeniach z 1992 r. Prawa i obowiązki funkcjonariuszy publicznych określa ustawa o konflikcie interesów z 1992 r. Stosunki pracy w administracji lokalnej i regionalnej określone zostały w ustawie o samorządzie terytorialnym z 2002 r. Węgry przyjęły obowiązującą obecnie ustawę o statusie prawnym urzędników służby cywilnej w 1992 r. W Estonii obowiązuje ustawa o służbie publicznej z 1995 r., w Słowacji ustawa o służbie cywilnej z 2001 r., zaś w Słowenii ustawa z 2002 r. W pozostałych krajach ustawy określające strukturę i zasady działania służby cywilnej były całościowo zmieniane. Litwa w 1995 r. przyjęła ustawę o funkcjonariuszach publicznych, która w 1999 r. została zastąpiona ustawą o służbie cywilnej. Pierwsza ustawa o służbie cywilnej przyjęta przez Łotwę w 1994 r. zastąpiona została ustawą z 2000 r. W Polsce natomiast, jak już
wspomniano, obowiązywały kolejno cztery ustawy o służbie cywilnej. Ustawa z 1996 r.
zastąpiona została ustawą z 1998 r. W 2006 r. przyjęto ustawy o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych, zaś w 2008 r.
aktualnie obowiązującą ustawę o służbie cywilnej. W kwestii oceny stabilności prawa, należy podkreślić, że w każdym z krajów ustawy dotyczące służby cywilnej były
wielokrotnie nowelizowane. Od 2001 r. do końca 2007 r. Słowacja nowelizowała ustawę o służbie cywilnej 23 razy. Na Litwie od 1999 r. do końca 2007 r. ustawa o służbie cywilnej nowelizowana była 33 razy. Nowelizowana była nawet czeska ustawa o służbie cywilnej, mimo że większość jej przepisów nigdy nie weszła w życie. Choć, jak oceniają autorzy raportu SIGMA, wprowadzone w drodze nowelizacji zmiany przeważnie nie miały istotnego charakteru, wszystkie kraje poza Estonią i Republiką Czeską co najmniej raz dokonały nowelizacji ustawy o służbie cywilnej, która znacząco zmieniła zasady
funkcjonowania służby cywilnej (przypis 93 Meyer-Sahling 2009: 15–21 ).
Projektując nowe instytucje, należy uwzględnić wagę zbiorowych doświadczeń procesów zbiorowego uczenia się. Rozpowszechnione w społeczeństwie modele mentalne,
skumulowane doświadczenia przeszłych generacji, zakorzenione w kulturze, języku i sposobach działania, specyficzne nawyki społeczne, określone układy interesów wpływają bowiem istotnie na praktyczne funkcjonowanie przyjętych rozwiązań formalnych (przypis 94
North 1990; 1998 ). Kultura i normy nieformalne mają bowiem zdolność przekształcania reguł formalnych. Należy zatem pamiętać, że przyjęcie określonych rozwiązań formalnych może w różnych społecznościach prowadzić do zasadniczo odmiennych rezultatów.
Normy nieformalne zmieniają się jednak, modele mentalne ewoluują w związku z nowymi doświadczeniami.
Str. 22
Zbudowanie sprawnej i politycznie neutralnej służby cywilnej w kraju, w którym administracja przez niemal pół wieku była całkowicie podporządkowana polityce, zaś kwalifikacje kadry urzędniczej były niskie, skłania raczej do wyboru klasycznego wzorca kariery, tj. zawodu wybieranego na całe życie. Szczególnego znaczenia nabiera w tym kontekście zawarty w klasycznym modelu postulat odpolitycznienia administracji. Model ów stanowi odzwierciedlenie francusko-niemieckiego podejścia normatywnego z
przywiązaniem do procedur administracyjnych i hierarchii, sformalizowanymi procedurami rekrutacji, gwarancjami stałego zatrudnienia i ustawowo regulowanym systemem
wynagrodzeń. Warto raz jeszcze podkreślić potrzebę zachowania ostrożności w
zastosowaniu zorientowanego zadaniowo modelu zarządzania publicznego w związku z koniecznością wzmocnienia stabilności kadr urzędniczych, gwarantowaną przez klasyczny
model kariery, co wydaje się szczególnie ważne w początkowym okresie tworzenia niezależnej administracji publicznej.
Obowiązujące obecnie w Polsce rozwiązania wykorzystują elementy obecne w dwóch głównych rozwiązaniach modelowych służby cywilnej. W opinii Jacka Czaputowicza, byłego zastępcy Szefa Służby Cywilnej, w świetle rozwiązań zawartych w ustawie o służbie cywilnej z 1998 r. w Polsce obowiązywał model mieszany z przewagą systemu zamkniętego. Tworzył on podstawę do stabilnego rozwoju kariery, premiował staż pracy w administracji, z drugiej zaś strony uruchamiał system rekrutacji na wyższe stanowiska w służbie cywilnej w drodze otwartych konkursów, przy czym zgodnie z przepisami ustawy przystępować do nich mogły osoby będące urzędnikami służby cywilnej (przypis 95 Czaputowicz 2005). Podobne rozwiązania znalazły się w obecnie obowiązującej ustawie o służbie cywilnej z 2008 r. Jest ona bliższa systemowi otwartemu, dopuszcza bowiem ubieganie się o wyższe stanowiska w służbie cywilnej osób spoza korpusu, legitymujących się określonym stażem pracy w jednostkach sektora finansów publicznych.
Struktura pracy
Monografia składa się z jedenastu rozdziałów. W rozdziale pierwszym omawiane są podstawowe założenia teorii neoinstytucjonalnych w naukach społecznych i konsekwencje wyboru tej perspektywy dla prowadzonych w niniejszej pracy analiz. Punkt wyjścia stanowi podział teorii w ramach nurtu neoinstytucjonalnego. Opierając się na wprowadzonym przez Petera A. Halla i Rosemary C.R. Taylor rozróżnieniu, analizuję kolejno założenia leżące u podstaw instytucjonalizmu racjonalnego wyboru, instytucjonalizmu historycznego oraz instytucjonalizmu socjologicznego. Następnie, w odniesieniu do koncepcji Hansa Joahima Lautha oraz Gretchen Helmke i Stevena Levitsky’ego, omawiam – szczególnie istotne z punktu widzenia podjętej problematyki badawczej – możliwe typy relacji między instytucjami formalnymi (legitymizowanymi przez państwo) i nieformalnymi
(zakorzenionymi w kulturze).
Str. 23
W rozdziale drugim przedstawiono zastosowane w pracy zróżnicowane metody i techniki badawcze, takie jak analiza aktów prawnych określających warunki funkcjonowania służby cywilnej w Polsce, analiza odnośnych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, analiza
materiałów źródłowych w formie sprawozdań Szefa Służby Cywilnej, specjalistycznych raportów, w tym raportów Najwyższej Izby Kontroli i innych niezależnych instytucji badawczych, analiza interpelacji poselskich, analiza artykułów prasowych oraz wywiady pogłębione i badania fokusowe.
Rozdział trzeci poświęcono miejscu służby cywilnej w systemie administracji publicznej w Polsce oraz analizie zakresu podmiotowego ustaw o służbie cywilnej.
W rozdziale czwartym omówiono kształtowanie się profesjonalnej kadry urzędniczej w okresie 2 Rzeczypospolitej. Analizie poddano przepisy ustawy z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej.
Rozdział piąty dotyczy funkcjonowania administracji państwowej w okresie powojennym.
Przeprowadzono analizę uregulowań dotyczących urzędników państwowych, w tym dekretów Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 1944 i 1946 r., dekretu Rady Ministrów z 1948 r., odnośnych przepisów Kodeksu pracy z 1974 r. oraz przepisów ustawy o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r.
Dalsze rozdziały obejmują analizę funkcjonowania służby cywilnej pod rządami kolejnych ugrupowań politycznych sprawujących władzę w Polsce po 1989 roku. Szczególną uwagę skierowano na kwestię obsadzania wyższych stanowisk w służbie cywilnej. Upolitycznienie wyższych stanowisk stwarza bowiem zagrożenie powielania manipulacji kadrowych na niższych szczeblach. Pogłębionej analizie poddano również procedury naboru do korpusu służby cywilnej oraz procedury związane z uzyskaniem statusu urzędnika mianowanego.
Analizą objęto przepisy kolejnych aktów prawnych regulujących organizację i zasady działania służby cywilnej oraz rzeczywiste funkcjonowanie korpusu w wyznaczonych przez prawo granicach.
W rozdziale szóstym omówiono próby stworzenia regulacji prawnych normujących status administracji publicznej, podjęte po przełomie ustrojowym w okresie rządów
postsolidarnościowych w latach 1989–1993, oraz funkcjonowanie administracji w warunkach braku ustawy o służbie cywilnej.
Rozdział siódmy poświęcono funkcjonowaniu administracji publicznej w okresie rządów ugrupowań postkomunistycznych, tj. koalicji Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, w latach 1993–1997, początkowo w warunkach braku ustawy, następnie zaś na podstawie przepisów nowo uchwalonej ustawy o służbie cywilnej z 1996 r.
Str. 24
W rozdziale ósmym dokonano analizy funkcjonowania służby cywilnej w okresie rządów ugrupowań postsolidarnościowych, tj. koalicji Akcji Wyborczej „Solidarność” i Unii
Wolności, a następnie samej AWS, w latach 1997–2001, początkowo na podstawie
ustawy z 1996 r., następnie zaś na podstawie przepisów nowej ustawy o służbie cywilnej z 1998 r., która zastąpiła ustawę z 1996 r.
W rozdziale dziewiątym analizie poddano funkcjonowanie służby cywilnej w okresie rządów koalicji Sojuszu Lewicy Demokratycznej, Polskiego Stronnictwa Ludowego i Unii Pracy, a następnie SLD i UP w latach 2001–2005 na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy z 1998 r.
Rozdział dziesiąty dotyczy funkcjonowania służby cywilnej w okresie rządów Prawa i Sprawiedliwości w latach 2005–2007. Dokonano wówczas kolejnej nowelizacji ustawy o służbie cywilnej z 1998 r., następnie zaś przyjęto dwie powiązane z sobą ustawy o służbie cywilnej oraz o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych z 2006 r.
W rozdziale jedenastym zanalizowano funkcjonowanie służby cywilnej w okresie rządów koalicji Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego w latach 2007–2011 i od 2011 r. do końca 2012 r., początkowo na podstawie przepisów regulacji z 2006 r., następnie zaś na podstawie nowej ustawy o służbie cywilnej z 2008 r.
W ostatniej części monografii w nawiązaniu do przyjętych hipotez badawczych dokonano podsumowania wyników przeprowadzonych analiz w zakresie funkcjonowania służby cywilnej w Polsce w świetle kolejnych regulacji ustawowych i przedstawiono wnioski dotyczące relacji między instytucjami formalnymi i nieformalnymi w badanym obszarze.
Str. 25
Rozdział 1. Horyzont teoretyczny badań
1.1. Podejście neoinstytucjonalne w badaniach społecznych
Horyzont teoretyczny prowadzonych badań wyznaczyło podejście neoinstytucjonalne. O wyborze tego podejścia zdecydowała jego interdyscyplinarność i otwartość, umożliwiająca spojrzenie na przedmiot analiz z różnych perspektyw. Jak bowiem twierdzi Piotr
Chmielewski, podejście neoinstytucjonalne „tworzy możliwość lepszego rozumienia, opisu, wyjaśniania złożonych aspektów życia społecznego, współzależności wszystkich jego sfer, co ma także duże znaczenie dla analiz działalności praktycznej różnych organizacji
społecznych i opartego na tej podstawie instytucjonalnego projektowania” (przypis 96 Chmielewski 2011: 412). Podejście instytucjonalne w naukach społecznych – pisze Antoni Kamiński – polega na „badaniu wewnętrznych i zewnętrznych uwarunkowań zachowania instytucji społecznych w celu diagnozowania przyczyn trudności lub prognozowania problemów, które wyniknąć mogą z zastosowania określonego projektu instytucjonalnego do określonej rzeczywistości społecznej. […] Podejście instytucjonalne cechuje
wielowymiarowość, potrzeba korzystania z wiedzy zebranej przez bardzo różne dyscypliny nauk społecznych – subdyscypliny socjologii, ekonomii, prawa (w szczególności prawo
konstytucyjne), nauk politycznych. […] Podejście takie zakłada więc z natury rzeczy interdyscyplinarność spojrzenia” (przypis 97 Kamiński 1994: 17–18 ).
Jak słusznie zauważa Wojciech Pawlak, zainteresowanie instytucjami należy do kanonu refleksji socjologicznej przynajmniej od czasów Emila Durkheima, który w Zasadach metody socjologicznej określił socjologię jako „naukę o instytucjach, o ich genezie i funkcjonowaniu” (przypis 98 Pawlak 1993; Durkheim 1968: 23 ). Za istotny punkt odniesienia instytucjonalizmu uznaje się analizę organizacji formalnych i procesów
biurokratyzacji Maksa Webera (przypis 99 Jasińska-Kania 2006: 549; zob. Weber 2002a, 2002b). W ujęciu Durkheima instytucjami są „wszelkie wierzenia i wszelkie sposoby postępowania ustalone przez zbiorowość” (przypis 100 Durkheim 1968: 23 ). Instytucje warunkują postrzeganie rzeczywistości i regulują zachowania jednostek; stanowią element przystosowania jednostek do społeczeństwa. Dysponują one zwykle zróżnicowanymi
„nagrodami i sankcjami utrzymującymi postępowanie członków w ramach pożądanych wzorów i obowiązków oraz eliminującymi zachowania niepożądane i dewiacyjne” (przypis 101 Skąpska, Ziółkowski 1998: 317 ).
Str. 26
„Instytucje – piszą Grażyna Skąpska i Marek Ziółkowski – są z jednej strony niezbędnym czynnikiem umożliwiającym w ogóle podejmowanie skutecznych, skoordynowanych działań, z drugiej jednak strony stanowią istotne ograniczenie rzeczywiście
podejmowanych działań. Jednostki nie mogą zwykle podejmować działań teoretycznie najbardziej korzystnych czy racjonalnych, ale jedynie te, które są możliwe w istniejącym systemie instytucjonalnym” (przypis 102 Skąpska, Ziółkowski 1998: 319 ).
Neoinstytucjonalizm stanowi kontynuację amerykańskiej szkoły ekonomii instytucjonalnej (tzw. „starego instytucjonalizmu”) końca 19 i początku 20 w., która – inaczej niż ekonomia klasyczna i neoklasyczna – opisując procesy gospodarcze, oprócz powszechnych,
modelowych prawidłowości ekonomicznych brała również pod uwagę zmienny kontekst historyczno-kulturowy (przypis 103 Skąpska 1999: 323 ; por. przypis 104 Chmielewski 1995: 12–23). Jak podkreśla Grażyna Skąpska, istota neoinstytucjonalizmu polega na tym, że podejście to uwzględnia zarówno uniwersalność praw postępowania ludzkiego,
opisywaną m.in. przez odwołującą się do metodologicznego indywidualizmu teorię
racjonalnego wyboru, jak i specyfikę kontekstu historyczno-kulturowego, wyrażającą się w kształcie istniejących w danym społeczeństwie instytucji i ich właściwościach (przypis 105 Skąpska 1999: 323–324).
Neoinstytucjonalizm nie jest podejściem jednorodnym. W ramach ekonomii, nauk politycznych i socjologii można wyodrębnić różne warianty neoinstytucjonalizmu,
