Służba cywilna w warunkach braku ustawy

Następny okres, jaki upłynął pod rządami ugrupowań postkomunistycznych [przypis 7.1], przyniósł zmianę koncepcji administracji publicznej. Przejęcie władzy przez koalicję Sojuszu Lewicy Demokratycznej i Polskiego Stronnictwa Ludowego w wyniku przedterminowych wyborów parlamentarnych, które odbyły się we wrześniu 1993 r.

wiązało się ze sformułowaniem umowy koalicyjnej, zawierającej szczegółowe

uregulowania dotyczące współpracy między koalicjantami, co praktycznie oznaczało wprowadzenie „systemu łupów”. Mimo deklaracji, że zmiany personalne w administracji zostaną ograniczone do minimum, zaś koalicja Sojuszu Lewicy Demokratycznej i

Polskiego Stronnictwa Ludowego przeprowadzi reformę administracji rządowej, nadając jej charakter apolitycznej służby cywilnej (przypis 307 Dudek 2004: 356 ), w praktyce działania premiera Waldemara Pawlaka doprowadziły do skrajnego upolitycznienia administracji,

przy czym istotnym kryterium obsadzania wyższych stanowisk stały się, obok

przynależności do PSL, osobiste znajomości. Słaba, niezreformowana administracja, pozbawiona prawnych gwarancji niezależności poddana została silnym naciskom politycznym.

W ciągu pierwszych sześciu miesięcy rządów gabinetu Waldemara Pawlaka odwołanych zostało 27 z 49 wojewodów i 28 wicewojewodów (przypis 308 Dudek 2004: 363 ) [przypis 7.2]. Głębokim zmianom kadrowym na poziomie wojewódzkim towarzyszyły jeszcze dalej idące zmiany na szczeblu centralnym.

Str. 100

Podczas 16 miesięcy sprawowania władzy przez premiera Pawlaka w ramach

„desolidaryzacji” wymieniono 67 najwyższych urzędników szczebla centralnego, przy czym ze względu na ograniczoną liczbę odpowiednio przygotowanych osób w szeregach PSL przywracano na wysokie stanowiska w administracji urzędników z okresu PRL,

niejednokrotnie ściąganych w tym celu z emerytury, w tym także byłych członków PZPR (przypis 309 Dudek 2004: 364, 385; Majcherkiewicz 2005: 129–130 ). Równocześnie zadanie opracowania nowego projektu ustaw regulujących reformę centrum

administracyjnego, w tym ustawy o służbie cywilnej, powierzono szefowi Urzędu Rady Ministrów Michałowi Strąkowi [przypis 7.3]. Wskazuje się, że w tym okresie struktura Urzędu Rady Ministrów rozrosła się tak dalece, iż stał się swoistym „państwem w państwie”, zaś decyzje dotyczące polityki zatrudnienia w administracji państwowej

spoczywały w rękach szefa tego resortu (więcej na ten temat: przypis 310 Jednaka 2000:

120–123).

Zdaniem respondenta zatrudnionego w tym okresie w jednym z ministerstw Rządy Pawlaka najlepiej opisuje hasło „powrót komuny”. W zasadzie w całej administracji, w ministerstwach, w urzędach centralnych, w administracji wojewódzkiej, wszędzie ludzie, którzy przyszli do pracy w okresie solidarnościowym, byli odsuwani ze stanowisk. Wróciła stara kadra, można powiedzieć, stare porządki. Wie pan, ja pamiętam taką sytuację, że na stanowisko wrócił człowiek, który dwa lata wcześniej przeszedł na emeryturę. Było

przyjęcie pożegnalne zorganizowane, bo to wieloletni dyrektor. No skromne, bo to nie te czasy, nie ten klimat. Ale było. No i wrócił na stanowisko. Wydźwięk był taki:

„Nawojowaliście się, ale koniec tej zabawy. Sprzątamy i będzie jak było”. Kolejna rozmówczyni relacjonowała: Rozpoczęłam pracę w urzędzie [wojewódzkim] z końcem [19]90 roku. Sporo osób wtedy, pamiętam, przyjęto. […] Nie miałam wcześniejszego doświadczenia pracy w administracji. Bo niby jak miałabym je zdobyć? O zatrudnieniu [w urzędzie] decydowała partia. A ja byłam związana z „Solidarnością”. Od samego

początku, jeszcze w okresie studiów. […] Więc doświadczenia pracy w administracji nie miałam. Podobnie jak wielu innych. Ale wszystkiego można się nauczyć, to nie jest wiedza tajemna. Trafiłam zresztą do naprawdę fajnego zespołu. Wiele zawdzięczam dyrektorowi X. Dostawałam naprawdę ambitne zadania. Awansowałam. Natomiast po dojściu do władzy PSL i potem SLD, bo za czasów Oleksego wojewoda znowu się zmienił, no, wróciła komuna.

Str. 101

Dosłownie. Najważniejsze było poparcie polityczne i, niestety, znajomości. Awansowali ci, co znali kogo trzeba. Wróciły na stanowiska osoby, które po [19]89 roku odeszły z urzędu, czy może raczej zostały zwolnione. Były takie przypadki. Dyrektor X stracił stanowisko.

Jego miejsce zajął dyrektor Y, zaufany wojewody. Sprowadził swoich ludzi. Parę osób straciło w związku z tym pracę. Potem przyszedł wojewoda Z. Znów się zmienił dyrektor.

[…] Potem nastały czasy AWS-u. Nowy wojewoda miał swoją koncepcję i oczywiście swoich ludzi. Znów kilka osób straciło pracę. Powiem obrazowo – miotła, w prawo, w lewo, w prawo, w lewo… Aż w [19]99 zlikwidowano województwo. Pracownik jednego z

ministerstw wspominał: No cóż, nie chcę uogólniać, ale jednak była dość widoczna tendencja w tym czasie [lata 1993–1997] wymiatania młodych i przywracania na stanowiska starych urzędasów. Ja sam wyleciałem z ministerstwa za Strąka. Paru

kolegów, którzy wtedy stracili pracę, pożegnało się na zawsze z administracją. I uważam, ze szkodą dla państwa, bo to byli łebscy goście. No, dwóch zrobiło naprawdę niezłą karierę w biznesie. […] Ja jednak zdecydowałem się wrócić, jak się taka możliwość pojawiła z końcem [19]97 roku.

Pojawiały się jednak również odmienne opinie: Proszę pani, prawda jest taka, że

„Solidarność” nie miała dobrze przygotowanych kadr. Jak mogła mieć? To byli młodzi przecież w większości ludzie, pełni entuzjazmu, ale nie mieli pojęcia o pracy w

administracji. Nastał potworny bałagan. Chaos. […] I powiem coś niepopularnego, chociaż proszę mnie źle nie zrozumieć, bo ja z całego serca popierałam „Solidarność”, ale z ulgą powitałam powrót starego dyrektora. Po prostu z ulgą go przywitaliśmy, bo ktoś musiał to wszystko uporządkować. Podobnie osoby sympatyzujące z jedną z partii będących

wówczas u władzy postrzegały wymianę kadr, jaka wtedy nastąpiła jako narzędzie służące odsunięciu niekompetentnych aktywistów solidarnościowych. Jeden z polityków, z którymi prowadzone były wywiady, zwrócił uwagę, iż skoncentrowanie się na poszukiwaniu

przykładów czystek, które miały służyć odsunięciu sympatyków „Solidarności” – co oczywiście miało miejsce – no więc, skoncentrowanie się na tym powoduje, że można łatwo przeoczyć permanentną walkę między PSL i SLD, walkę o obsadę stanowisk [w

urzędach] poplecznikami własnej partii. […] Nie wspominając o tym, co się działo po zmianie gabinetu.

Po objęciu urzędu premiera przez Józefa Oleksego nastąpiły kolejne zmiany kadrowe na poziomie centralnym i wojewódzkim, tym razem umacniające pozycję SLD. W ciągu pierwszych pięciu miesięcy rządów jego gabinetu dokonano 48 zmian na wyższych stanowiskach w administracji centralnej (przypis 311 Dudek 2004: 385 ), którym

towarzyszyły przetasowania w administracji wojewódzkiej. Funkcję szefa Urzędu Rady Ministrów powierzono Markowi Borowskiemu [przypis 7.4]. Pełnomocnikiem Rady Ministrów do spraw Reformy Centrum Gospodarczego Rządu, mającej podstawowe znaczenie dla funkcjonowania administracji państwowej, został natomiast, w randze sekretarza stanu, Marek Pol [przypis 7.5].

Str. 102

Rada Ministrów podjęła decyzję o realizacji reformy centrum rządowego na podstawie opracowanych przez zespół ekspertów Założeń reformy Centrum Gospodarczego Rządu już w czerwcu 1995 r. Reforma rozpoczęła się jednak dopiero jesienią 1996 r., za czasów gabinetu Włodzimierza Cimoszewicza. Funkcję szefa Urzędu Rady Ministrów sprawował wówczas Leszek Miller. Reforma wprowadzona została na mocy 11 ustaw. Dnia 5 lipca 1996 r. uchwalona została ustawa o służbie cywilnej (Dz.U. 1996 Nr 89, poz. 402 ze zm.) skierowana do sejmu przez rząd Waldemara Pawlaka [przypis 7.6]. Weszła ona w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. Z kolei w sierpniu 1996 r. sejm przyjął ustawę o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. 1996 Nr 106, poz.

492 ze zm.) [przypis 7.7].

Reforma wytyczyła linię podziału między sferą polityczną i administracyjną. Do szeroko zdefiniowanej sfery politycznej włączono obok ministrów i wiceministrów także sekretarzy i podsekretarzy stanu, kierowników urzędów centralnych oraz wojewodów i

wicewojewodów, co na mocy art. 38 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów (Dz.U. 1996 Nr 106, poz. 492 ze zm.) pociągało za sobą ich automatyczną dymisję w razie przyjęcia dymisji rządu przez prezydenta. Jak wskazuje Grzegorz Rydlewski, zastosowanie tego przepisu doprowadziło po wyborach parlamentarnych w 1997 r. do niemal całkowitej wymiany kadry kierowniczej administracji rządowej [przypis 7.8] (przypis 312 Rydlewski 2001: 30–31 ).

Ustawa o służbie cywilnej objęła swym zakresem wyłącznie administrację rządową [przypis 7.9]. Do korpusu służby cywilnej nie włączono urzędników sądów i prokuratur, Kancelarii Prezydenta oraz Sejmu i Senatu, Najwyższej lzby Kontroli, ani też administracji

samorządowej. Ograniczony zasięg służby cywilnej tłumaczono m.in. względami finansowymi.

Str. 103

Rozwiązania zawarte w ustawie opierały się na założeniu, że służba cywilna kształtowana będzie w sposób ewolucyjny. W początkowym okresie większość pracowników

administracji rządowej miała być zatrudniona na dotychczasowych zasadach i podstawach prawnych, następnie zaś, sukcesywnie, po zdaniu egzaminów, pracownicy mieli być mianowani do odpowiednich kategorii urzędniczych w ramach korpusu służby cywilnej (przypis 313 Rydlewski 2001: 32–33 ) [przypis 7.10]. Specjaliści wskazują, że ustawa w wielu przepisach, w tym związanych z modelem kariery urzędniczej, nawiązywała do rozwiązań przyjętych w okresie międzywojennym oraz do tradycji legislacyjnej państw Europy kontynentalnej, przede wszystkim do modelu francuskiego (przypis 314 Ura 2011:

94; Szewczyk 2010: 24; Górzyńska 2009: 195; Itrich-Drabarek 2010: 128; Mikułowski 2004: 95).

7.2. Struktura i zasady organizacyjne służby cywilnej w świetle przepisów ustawy z