Służba cywilna pod rządami ustawy z 1996 r

Wdrażanie ustawy o służbie cywilnej z 1996 r. rozpoczęło się od powołania Szefa Służby Cywilnej, Sekretarza Rady Ministrów oraz dyrektorów generalnych poszczególnych urzędów. Jak jednak słusznie zauważono, powołanie na początku 1997 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Leszka Millera 48 nowych dyrektorów generalnych w

urzędach wojewódzkich miało podłoże polityczne. Zarówno opozycja, jak i PSL wskazywały, że większość nowych dyrektorów generalnych określających się jako bezpartyjni, co w myśl przepisów ustawy stanowiło warunek objęcia urzędu, to osoby związane uprzednio z aparatem PZPR (przypis 315 Majcherkiewicz 2005: 133 ). Podobnie respondenci, z którymi prowadzone były wywiady, zatrudnieni w owym czasie w

administracji, podkreślali fasadowość wprowadzonych wówczas zmian i polityczne podłoże decyzji kadrowych. Zdaniem pracownika jednego z urzędów wojewódzkich Nikt, no absolutnie nikt kojarzony z „Solidarnością” nie miał wtedy szansy na awans. Prędzej właśnie na zwolnienie. Wróciła komuna. […] Tak to wyglądało w urzędach wojewódzkich.

Ale o ile mi wiadomo, w administracji centralnej było podobnie. Tam się działo to samo co w terenie. Kolejny rozmówca ironizował: Apolityczni dyrektorzy? Proszę mnie nie

rozśmieszać! Nowy dyrektor generalny w urzędzie [wojewódzkim], tu, gdzie pracowałem – no i, jak pani widzi, dalej pracuję, przetrwałem wszystko [śmiech] – no więc to był po prostu były sekretarz partii [PZPR]. Z całą pewnością apolityczny, bo przecież partia została rozwiązana. Inny respondent ujął rzecz następująco: Cóż, nastąpiła po prostu restauracja komunistów. W majestacie prawa.

Należy podkreślić, że wymagany ustawowo warunek co najmniej siedmioletniego stażu pracy, w tym czteroletniego na stanowiskach kierowniczych lub samodzielnych, stawiany kandydatom na stanowiska urzędnicze wyższego szczebla, w praktyce uniemożliwił ubieganie się o nie kandydatom obozu solidarnościowego. Jednocześnie ograniczono możliwości szybkiego awansu absolwentom KSAP (przypis 316 Majcherkiewicz 2005:

132). Podczas gdy krytycy przyjętych w tym zakresie rozwiązań alarmowali, że dla zachowania uprzywilejowanej pozycji urzędników o komunistycznym rodowodzie poświęcono zasadę neutralności, profesjonalizmu i apolityczności służby cywilnej, zdaniem obrońców regulacji wymóg kilkuletniego doświadczenia na stanowisku

kierowniczym stanowił zabezpieczenie przed obejmowaniem wysokich stanowisk przez osoby niedojrzałe i nieposiadające niezbędnego doświadczenia, takie jak absolwenci KSAP, cieszący się w pierwszych latach transformacji uprzywilejowanym dostępem do szybkiej ścieżki awansu zawodowego (przypis 317 Nunberg, Barbone 1999: 45 ).

Str. 114

W ustawie brak było rozwiązań, które przyznawałyby jakiekolwiek przywileje w karierze urzędniczej absolwentom Szkoły (przypis 318 Ura 2011: 94 ). Zdaniem Antoniego Dudka przepisy ustawy o służbie cywilnej z 1996 r. „służyły raczej petryfikacji niż odmłodzeniu korpusu urzędniczego” (przypis 319 Dudek 2004: 437 ).

W opinii respondentów tak sformułowane przepisy w praktyce zamknęły drogę awansu ludziom o solidarnościowym rodowodzie. Naturalnie wprowadzenie tego rozwiązania to właśnie miało na celu. Urzędnik zatrudniony w tamtym okresie w jednym z urzędów centralnych zauważył: Jeśli spojrzymy na to, kto przystąpił do postępowania

kwalifikacyjnego, to będziemy mieli odpowiedź. Zdecydowana większość to byli ludzie obecni w administracji przed [19]89 rokiem. Warunkiem przyjęcia do kategorii A był siedmioletni staż pracy, do B – pięcioletni. Mamy odpowiedź. Teraz: kto uzyskał

mianowanie? Dyrektorzy generalni, dyrektorzy departamentów – generalnie, osoby, które wróciły na stanowiska w [19]93. Pojawiały się również inne opinie. Ówczesny wicedyrektor departamentu w jednym z ministerstw argumentował: Przepisy ustawy zostały tak

sformułowane, że warunkiem zaszeregowania do najwyższej kategorii urzędniczej był siedmioletni staż pracy. W tym, jak pamiętam, czteroletni na stanowisku samodzielnym, niekoniecznie kierowniczym. Czy to źle? Czy na stanowiskach kierowniczych nie powinni pracować ludzie z odpowiednim doświadczeniem? Przerabialiśmy wcześniej eksperyment z młodymi narwańcami. […] Poza tym w ustawie była mowa o warunkach przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego do tej czy innej kategorii urzędniczej. Przecież korpus służby cywilnej miał być formowany stopniowo. Przecież obowiązywały przepisy przejściowe, obowiązywała ustawa o pracownikach urzędów państwowych. Przecież wszystkie osoby, zatrudnione na podstawie tej ustawy, nadal pozostawały zatrudnione na podstawie tej ustawy. Moim zdaniem teza, że przepisy ustawy [o służbie cywilnej] z [19]96 roku dyskryminowały osoby wiązane w jakiś sposób z poprzednim, powiedzmy

precyzyjnie, z poprzednimi solidarnościowymi rządami, wiązane w takim sensie, że zatrudniły się w administracji po [19]89 roku, więc ta teza jest nieuprawniona. […] Czy kariery osób, które przyszły do administracji po [19]89 roku się załamały? Nie, takie twierdzenie byłoby nieuprawnione. Uległy pewnemu wyhamowaniu. Zdaniem emerytowanego pracownika innego z ministerstw Szybka kariera młodych w tym

pierwszym okresie transformacji, potem też tych pierwszych roczników KSAP-u [przypis 7.29], tak faktycznie było. Przy czym, no cóż, trzeba przyznać, ten awans był odczuwany przez część pracowników jako, hmm…, w jakiś sposób niesprawiedliwy, takie

przeskoczenie kolejki, zaburzenie ustalonego porządku.

Str. 115

Mimo że przecież część tych [młodych] ludzi, spora część, miała naprawdę dobrze poukładane w głowach, miała szersze horyzonty, miała wiedzę i przede wszystkim miała chęć do pracy, ciężkiej pracy w tamtym okresie, proszę mi wierzyć. Dzieci tygodniami nie widywałem. Nie każdy chciał tak pracować, nie każdy był gotów. […] No, w każdym razie

po dojściu do władzy komunistów ta szybka ścieżka, można powiedzieć, została

zamknięta. Na jakiś czas w każdym razie, bo potem, jak wiemy, znów do władzy doszła

„Solidarność”. […] W [19]96 wprowadzono ustawowy warunek siedmioletniego stażu pracy w administracji, w tym pięć lat na stanowisku kierowniczym. Przepraszam, cztery, cztery. Ustawowy warunek dla kategorii A. A stanowiska kierownicze, czyli w obecnej nomenklaturze wyższe stanowiska w służbie cywilnej, mogły obejmować osoby, które zaliczono do kategorii A. Kto z młodych mógł się wtedy legitymować takim stażem? Więc stąd te zawiedzione nadzieje. Inny z rozmówców, absolwent KSAP, wspominał: Pamiętam z tego okresu atmosferę rezerwy, nawet można powiedzieć, niechęci w stosunku do absolwentów KSAP-u. A przecież było nas wtedy w sumie bardzo niewielu… W [19]96 była dopiero czwarta promocja, więc ilu nas było? Ja wiem, w sumie ze 180 osób? Sam sobie zadawałem pytanie, czy nie odejść w ogóle z administracji. Byłem na początku drogi zawodowej. […] To się powtórzyło później, ta atmosfera nieufności i niechęci, za rządów Leszka Millera. Wtedy odczułem to bardzo osobiście, można powiedzieć, ponieważ zostałem z dnia na dzień zdegradowany. No tak, po prostu.

Postępowanie kwalifikacyjne i mianowania w 1997 r. [przypis 7.30]

Następny krok we wdrażaniu ustawy stanowiło uruchomienie procedury postępowań kwalifikacyjnych do służby cywilnej. Przewidziany w ustawie budżetowej limit zatrudnienia w służbie cywilnej na 1997 r. wynosił 3000 osób. Z ogólnej liczby 8558 zgłoszeń, w tym 649 do kategorii A i 7909 do kategorii B, do postępowania kwalifikacyjnego dopuszczono 750 osób (286 do kategorii A i 466 do kategorii B), z których do momentu zmiany rządu, tj.

do końca października 1997 r., Komisja Kwalifikacyjna poddała postępowaniu 307 osób, z czego 202 do kategorii urzędniczej A, zaś 105 do kategorii urzędniczej B. Wynik

pozytywny uzyskało 244 kandydatów, w tym 157 do kategorii urzędniczej A i 87 do kategorii urzędniczej B. Wśród osób, które pozytywnie przeszły postępowanie kwalifikacyjne, znalazło się 24 dyrektorów generalnych w ministerstwach i urzędach centralnych, 35 dyrektorów generalnych urzędów wojewódzkich, 60 dyrektorów i wicedyrektorów departamentów i komórek równorzędnych, 44 dyrektorów i zastępców dyrektorów wydziałów w urzędach wojewódzkich oraz 77 osób zatrudnionych na innych stanowiskach w urzędach administracji rządowej. W okresie od 1 października do 24 listopada 1997 r. status urzędnika służby cywilnej nadano 115 osobom, z których 91 zostało mianowanych do kategorii A, zaś 24 do kategorii B, przy czym wśród

mianowanych znalazło się 50 osób, którym na podstawie przepisów okresu przejściowego (art. 93 ustawy) [przypis 7.31] w wyniku uzgodnień politycznych powierzono obowiązki dyrektora generalnego, w tym 18 osób pełniących obowiązki dyrektorów generalnych w

ministerstwach i urzędach centralnych oraz 32 osoby pełniące obowiązki dyrektorów generalnych urzędów wojewódzkich.

Str. 116

W grupie mianowanych znalazło się także sześciu członków Komisji Kwalifikacyjnej oraz dwóch dyrektorów i dwóch radców prawnych z Urzędu Służby Cywilnej (przypis 320 Derdziuk i in. 1998: 5–12; Stawowiak 1997: 10–12; por. przypis 321 Rydlewski 2001: 34 ).

Jak już wspomniano, obowiązujące wówczas przepisy nie przewidywały odrębnej ścieżki ubiegania się o mianowanie dla absolwentów KSAP. W łącznej liczbie urzędników, którzy uzyskali mianowanie w 1997 r., znalazło się dwóch absolwentów Szkoły, którzy przeszli postępowanie kwalifikacyjne. W listopadzie 1998 r. mianowanie uzyskał ponadto Zastępca Szefa Służby Cywilnej, łączna liczba osób mianowanych na podstawie przepisów ustawy o służbie cywilnej z 1996 r. wyniosła zatem 116 (przypis 322 Sprawozdanie Szefa 2000: zał.

1; zob. tabela Z.7).

Przyspieszenie procesu rekrutacji i mianowań, który objął w głównej mierze wyższe

stanowiska urzędnicze w służbie cywilnej, nastąpiło tuż przed wyborami parlamentarnymi i zmianą koalicji rządzącej, co spowodowało zarzuty upolitycznienia służby cywilnej.

Wskazywano na nieprawidłowości przy przeprowadzaniu postępowań kwalifikacyjnych, związane m.in. z zaniżaniem wymagań i respektowaniem niewiarygodnych certyfikatów znajomości języka (przypis 323 Burnetko 2003: 28 ) [przypis 7.32] W konsekwencji wyniki postępowań kwalifikacyjnych uznane zostały przez następców za powodowane motywami politycznymi i niewiarygodne.

Str. 117

Rozdział 8. Rządy ugrupowań postsolidarnościowych: lata 1997–2001. Ustawa o służbie cywilnej z 1998 r.

8.1. Służba cywilna pod rządami ustawy z 1996 r.

Po zwycięstwie obozu prawicowego w wyborach parlamentarnych we wrześniu 1997 r.

powołany został rząd Jerzego Buzka, utworzony przez koalicję Akcji Wyborczej

„Solidarność” i Unii Wolności [przypis 8.1]. Podobnie jak to miało miejsce w przypadku poprzedniej koalicji, rządy tego gabinetu rozpoczęły się od przeprowadzenia daleko idących zmian kadrowych w centralnej i wojewódzkiej administracji [przypis 8.2] (przypis 324 Dudek 2004: 455–456 ). Proces mianowania osób, które pomyślnie przeszły proces kwalifikacji, został wstrzymany, zaś znaczna część dyrektorów generalnych została odwołana ze stanowisk (przypis 325 Rydlewski 2001: 35; Dostatni 2011: 97 ) [przypis 8.3].

Str. 118

W cytowanym wyżej ogłoszonym przez rząd raporcie na temat tworzenia służby cywilnej poprzednikom zarzucono wykorzystywanie ustawy o służbie cywilnej do sprzecznych z jej założeniami celów politycznych i obsadzanie stanowisk kierowniczych w urzędach

centralnych i wojewódzkich osobami wytargowanymi politycznie w wewnątrzkoalicyjnych negocjacjach między SLD i PSL (przypis 326 Derdziuk i in. 1998: 11; Burnetko 2003: 28–

29).

Rząd, uznawszy, że proces budowy służby cywilnej winien rozpocząć się od początku, zdecydował się przygotować własny projekt ustawy o służbie cywilnej. W opinii części komentatorów o zastąpieniu ustawy o służbie cywilnej z 1996 r. nową regulacją

zadecydowały zarówno względy merytoryczne, wynikające z niedostatków legislacyjnych aktu, jak i względy polityczne, związane ze zmianą układu rządzącego (przypis 327 Szewczyk 2010: 25). Grzegorz Dostatni uważa, że o decyzji rządu przesądziła słabość ustawy z 1996 r., przede wszystkim zaś sposób wprowadzenia jej przepisów w życie (przypis 328 Dostatni 2011: 98 ). Natomiast zdaniem Witolda Mikułowskiego „mimo

poważnych zastrzeżeń, jakie można było mieć zarówno co do koncepcji ustawy [z 1996 r.], jak i do stosowania jej niedoskonałych przepisów w praktyce, zastąpienie tej ustawy zupełnie nową, opartą na odmiennych założeniach, było szokujące, naruszało zasadę trwałości i przewidywalności demokratycznego porządku prawnego” (przypis 329

Mikułowski 2004: 95). Podobne stanowisko w tej kwestii zajęła Teresa Górzyńska, według której powodem uchylenia ustawy był fakt, iż „pochodziła z poprzedniego politycznego

»rozdania«. Wystarczyłaby nowelizacja z jurydycznego punktu widzenia, ale względy polityczne zapanowały nad prawem” (przypis 330 Górzyńska 2009: 196 ).

Projekt nowej ustawy o służbie cywilnej został przedstawiony w czerwcu 1998 r. [przypis 8.4]. Opozycja potraktowała działania rządu jako próbę upolitycznienia i zawłaszczenia służby cywilnej, co zaowocowało przeciągającym się sporem politycznym [przypis 8.5].

Nowa ustawa o służbie cywilnej uchwalona została 18 grudnia 1998 (Dz.U. 1999 Nr 49, poz. 483 ze zm.).

Str. 119

Jednak prezydent Aleksander Kwaśniewski, kwestionując jej zgodność z Konstytucją, skierował ustawę do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej (pismo z dnia 8 stycznia 1999 r.) [przypis 8.6]. Trybunał podzielił zastrzeżenia jedynie w części (zob. przypis 331 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 kwietnia 1999 r. [Sygn. akt K 3/99, M.P. 1999 Nr 16, poz. 227 ] ). Uznał, że ustawa o służbie cywilnej jest niezgodna z Konstytucją w części dotyczącej regionalnych izb obrachunkowych i samorządowych kolegiów odwoławczych z uwagi na to, że włączając pracowników tych instytucji do

korpusu służby cywilnej, dokonano rozciągnięcia przepisów ustawy na osoby zatrudnione poza organami administracji rządowej, podczas gdy Konstytucja nie dopuszcza

rozszerzenia na drodze ustawowej sfery działania korpusu służby cywilnej na urzędy i jednostki organizacyjne nienależące do administracji rządowej [przypis 8.7]. Podpisana przez Prezydenta RP, z pominięciem artykułów uznanych przez Trybunał w orzeczeniu wydanym 28 kwietnia 1999 r. za niezgodne z Konstytucją, ustawa weszła w życie dopiero z dniem 1 lipca 1999 r.

W dniu 1 stycznia 1999 r. korpus służby cywilnej, który zgodnie z ustawą z 5 lipca 1996 r.

tworzyli wyłącznie mianowani urzędnicy, liczył 104 członków. W efekcie rozszerzenia zakresu podmiotowego ustawy i nowego zdefiniowania korpusu w dniu 31 grudnia 1999 r.

liczył on powyżej 116 000 członków, w tym 99 urzędników służby cywilnej. Równocześnie w ministerstwach, urzędach centralnych i wojewódzkich istniało 1630 wyższych stanowisk (przypis 332 Sprawozdanie Szefa 2000: 7 i zał. 1 ; zob. tabela Z.8). W przeciwieństwie do poprzedniej, nowa ustawa włączyła do korpusu służby cywilnej wszystkich urzędników administracji rządowej, których status w dniu jej wejścia w życie ustalony był przepisami ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (przypis 333 Rydlewski 2001: 35) [przypis 8.8].

Str. 120

8.2. Struktura i zasady organizacyjne służby cywilnej w świetle przepisów ustawy z