Zakres przedmiotowy informacji publicznej, która powinna być udostęp-niona przez szkołę wyższą, jest trudny do niebudzącego wątpliwości okre-ślenia, co wynika z niejednoznacznego zdefiniowania pojęcia „informacja
12 Postanowienie WSA w Łodzi z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 33/10, CBOSA;
podobnie postanowienia WSA w Łodzi: z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd 41/10, CBO-SA oraz z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II CBO-SAB/Łd 66/10, CBOCBO-SA.
13 Sygn. akt I OSK 1630/11, CBOSA.
publiczna” w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Podkreślić bowiem należy, że art. 1 u.d.i.p.
zawiera dwa określenia, których sama ustawa, jak i inne akty prawne, nie de-finiują, tj.: „sprawy publiczne” i „informacja publiczna”. Jedno wynika z dru-giego, a więc trudno jest tu określić zakres desygnatów sformułowania „infor-macja publiczna”.
Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie mamy do czynienia z dwoma próbami określenia informacji publicznej: podmiotową i przedmiotową14.
Zwolenniczką definicji podmiotowej jest M. Jaśkowska, która uważa, że podmiotowa definicja informacji publicznej „oparta jest na założeniu, że zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji ustawa miała określać jedynie tryb udzielania informacji publicznej, natomiast jej zakres przedmiotowy i pod-miotowy wynika z samej Konstytucji. Stąd pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art. 1 ustawy bez uwzględnienia treści art. 61 Konstytucji. Zastosowana wykładnia językowa miałaby bowiem wów-czas prowadzić do zawężającego rozumienia tego terminu i traktowania infor-macji publicznej jedynie jako takiej wiadomości, która odnosiłaby się do spraw zbiorowości, nie obejmując spraw indywidualnych rozstrzyganych drogą ad-ministracyjną (chyba że wystąpiły elementy publiczne w kręgu stron postępo-wania)”15. Podmiotowe pojęcie informacji publicznej bazuje na treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który określa, że obywatel ma prawo do otrzymania in-formacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne. Przepis nie rozróżnia podmiotów, których dotyczą działania orga-nów władzy publicznej. Podmiotowa definicja informacji publicznej jest zatem bardzo szeroka. Każdy bowiem przejaw działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, niezależnie od tego, czy dotyczy on spraw pewnej zbiorowości, grupy osób, czy też pojedynczych podmiotów, stanowi informację publiczną16. Wszystkie informacje powstałe w toku działania or-ganu władzy publicznej podlegają udostępnieniu, a jedynym w tym przypadku
14 Por. G. Sibiga, [w:] Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, red. idem, Warszawa 2013, s. 19–20.
15 M. Jaśkowska, Pojęcie informacji publicznej i jej rodzaje, „Kwartalnik Prawa Publicznego” 2012, nr 3, s. 60.
16 Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2385/13, CBOSA.
24 DR HAB. PRZEMYSŁAW SZUSTAKIEWICZ
ograniczeniem jest art. 5 u.d.i.p. określający przesłanki odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic przewidzianych w ustawach17.
Definicja przedmiotowa odwołuje się do brzmienia art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Dla określenia istoty informacji publicznej zawiera pojęcie „sprawa publicz-na”. Definiując znaczenie „sprawy publicznej”, należy „odwołać się do sen-tencji wybitnego rzymskiego jurysty oraz pisarza Ulpiana Publicum ius est quod ad statum rei Romanae spectat, ius privatum est quod ad singulorum utilitatem. […]
Sentencja ta posłużyła za podstawę do podziału całego systemu prawa rzym-skiego na prawo publiczne (łac. ius publicum) oraz prawo prywatne (łac. ius privatum). Można na tej podstawie przyjąć podział na sprawy prywatne (tutaj w znaczeniu niepubliczne) oraz sprawy publiczne, przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa nie będzie miała zastosowania”18. Przyjmuje się więc, że nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się niejako automatycznie informacją publiczną. Taki status można nadać tylko takiej in-formacji, która zawiera pewien dodatkowy element w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem państwa. Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja publiczna, składa się przede wszystkim publiczna natura zadań wykonywanych przez określony podmiot. To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa „publiczny”, czyli „dotyczący ogółu, słu-żący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny, społeczny, nieprywat-ny”19. W sytuacji, gdy informacja będąca w posiadaniu określonego podmiotu nie dotyczy zadań publicznych, np. dotyczy sprawy prywatnej, nie mamy do czynienia z informacją publiczną20. Różnica pomiędzy informacją publiczną a inną informacją będącą w posiadaniu podmiotu dotyka charakteru sprawy, do której odnosi się informacja. W sytuacji, gdy informacja dotyczy sfery pry-watnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, wówczas nie udziela
17 Por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 787/10, CBOSA.
18 M. Chmaj, [w:] M. Chmaj, M. Bidziński, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicz-nej. Komentarz, Warszawa 2015, s. 6.
19 Uniwersalny słownik języka polskiego, red. S. Dubisz, t. D–Ś, Warszawa 2008, s. 843.
20 Por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, CBOSA.
się informacji publicznej. Natomiast, gdy mamy do czynienia z aktywnością władz publicznych, informacji należy udzielić.
Orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej będącej w posiadaniu szkoły wyższej wskazują, że przy-jęto przedmiotową definicję informacji publicznej. Sądy bowiem w żadnej z rozpoznawanych spraw nie podnoszą, że każdy rodzaj informacji posiada-nej przez szkoły wyższe podlega udostępnieniu. W tym zakresie orzecznictwo uzasadnia przyczyny, dla których poszczególne informacje powinny zostać udostępnione.
Przegląd orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących zakresu infor-macji, których szkoła wyższa może udzielić, wskazuje na ich trzy rodzaje:
- informacje dotyczące majątku uczelni i sposobu jego gospodarowania, - informacje dotyczące działalności organizacyjnej i naukowo-dydaktycznej, - informacje o postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym pracowników
naukowych.
W orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że gdy chodzi o gospoda-rowanie majątkiem publicznym, wyższe uczelnie, niezależnie od ich formy własności, są zobowiązane do udzielenia informacji publicznej. Dotyczy to szczególnie wykorzystania środków na pomoc materialną dla studentów21. Sądy w takich sprawach wskazują, że pomoc jest przyznawana ze środków publicznych, wobec tego sposób jej rozliczenia dotyczy kwestii związanych z gospodarowaniem majątkiem publicznym, a więc jest częścią informacji pu-blicznej. Podobna argumentacja była przywoływana w sprawach dotyczących udostępnienia przez państwową wyższą uczelnię kopii umów z innymi pod-miotami na świadczenie usług medycznych na terenie uczelni22 oraz umowy na świadczenie usług na rzecz uczelni przez jednego z pracowników nauko-wych23. Państwowe szkoły wyższe w tego rodzaju sprawach przywoływały argument, że żądane informacje nie mają charakteru publicznych, ponieważ
21 Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 311/13, CBOSA;
wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 68/13, CBOSA; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2012 r., sygn. akt II SAB/ Łd 83/12, CBOSA.
22 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 63/13, CBOSA.
23 Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 112/13, CBOSA.
26 DR HAB. PRZEMYSŁAW SZUSTAKIEWICZ
dotyczą własnych dochodów uczelni. Sądy nie podzieliły tej argumentacji, podnosząc, że uczelnia dysponuje majątkiem publicznym, a więc nawet gdy otrzymuje dochody z własnej działalności, nie zmienia to ich charakteru.
Stanowisko takie należy uznać za słuszne. Majątek uczelni należy do Skarbu Państwa, a wypracowane przez szkołę wyższą dodatkowe dochody nie stają się nagle dochodami prywatnymi – powstały one bowiem dzięki majątkowi publicznemu i należą do publicznego podmiotu. Władze szkoły wyższej go-spodarując dodatkowymi środkami, nadal są zobowiązane przestrzegać reguł charakterystycznych dla podmiotów publicznych, obowiązują je bowiem za-sady dyscypliny budżetowej.
Dokumenty wytworzone w ramach działalności organizacyjnej oraz na-ukowo-dydaktycznej szkół wyższych podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. Sądy bardzo szeroko określają zakres informacji, których powinny udzielić szkoły wyższe. Ogólnie uznaje się, że wskazane wyżej ro-dzaje funkcjonowania szkoły wyższej są informacją publiczną. Dlatego też informację publiczną stanowią: protokoły posiedzeń senatu i rad wydziałów24, programy studiów25, indywidualne decyzje dotyczące studentów26, a także re-cenzje wydawnicze27. Ewentualne ograniczenia w dostępie do tych informa-cji mogą wynikać z treści art. 5 u.d.i.p., a więc z powodu zawierania danych chronionych klauzulą tajemnicy ustawowej, np. danych osobowych lub tajem-nicy przedsiębiorstwa. Sądy uzasadniają swoje stanowisko charakterem dzia-łalności szkół wyższych. Skoro bowiem szkoły wyższe na podstawie u.p.s.w.
realizują zadania publiczne w zakresie edukacji, to każdy rodzaj dokumentu dotyczący tego rodzaju działalności zawiera informację publiczną. W tym za-kresie nawet opinia prawna sporządzona na potrzeby postępowania konkur-sowego w zakresie obsadzenia stanowisko naukowo-dydaktycznego podlega udostępnieniu28.
24 Por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt IV SAB/Wr 4/09, CBOSA.
25 Por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Gd 45/12, CBOSA.
26 Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 483/12, CBOSA oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 89/13, CBOSA.
27 Por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 35/12, CBOSA.
28 Por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1855/10, CBOSA.
W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że informacje o postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przeciwko pracownikom naukowym zawierają informację publiczną. Stanowisko takie jest poparte dwoma argumentami.
Po pierwsze „sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej”29. Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem prowadzonym przez upoważniony organ publiczny, ko-rzystający z przyznanej mu przez państwo władzy, w tym również w zakresie nakładania kar. Dlatego też nie może być ono wyłączone spod kontroli spo-łecznej sprawowanej poprzez otrzymanie informacji publicznej.
Po drugie „wynik postępowania dyscyplinarnego toczącego się w sto-sunku do nauczyciela akademickiego ma jak najbardziej związek z pełnioną przez niego funkcją, a ponadto dla opinii publicznej ważna jest treść orzecze-nia dyscyplinarnego. Nauczyciel akademicki, który kształci młodzież, winien spełniać określone kryteria merytoryczne i moralne i sprzeczne z interesem środowiska i uczelni byłoby utajnianie dotyczących go orzeczeń dyscyplinar-nych”30. Nauczyciel akademicki wykonuje ważne zadania publiczne, z tego względu jego status, nawet gdy pracuje na prywatnej uczelni, jest taki sam jak funkcjonariusza publicznego. Stąd nie ma powodu, aby uznać, że informacje o toczącym się przeciwko nauczycielowi akademickiemu postępowaniu dys-cyplinarnym należałoby uznać za niejawne, np. ze względu na ochronę jego danych osobowych31.
Dodać również należy, że NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r.32 odrzucił argumenty, że przepisy rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyż-szego z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowa-nia wyjaśpostępowa-niającego i dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich33 unie-możliwiają udzielenie informacji publicznej. W tym zakresie NSA wskazał, że przepisy rozporządzenia nie statuują przesłanek odmowy udzielenia informa-cji publicznej, a więc informacje o postępowaniu dyscyplinarnym dotyczącym
29 Wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 391/11, CBOSA.
30 Wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, CBOSA.
31 Por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 149/13, CBOSA.
32 Sygn. akt I OSK 704/10, CBOSA.
33 Dz.U. z 2014 r., poz. 1430.
28 DR HAB. PRZEMYSŁAW SZUSTAKIEWICZ
nauczyciela akademickiego powinny zostać udostępnione. W postępowaniu dotyczącym udostępniana danych z postępowania dyscyplinarnego należy wziąć pod uwagę uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r.34, w której wskazano, że „żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru mate-riałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej”. Uchwała NSA dotyczy co prawda prokuratorskich akt z postępowania karnego, lecz należy uznać, że wskazana reguła obowiązuje także w postępowaniu dyscyplinarnym.
Z treści uchwały wynika, że wniosek o umożliwienie zapoznania się z aktami sprawy nie dotyczy informacji publicznej. Natomiast inna jest sytuacja, gdy wnioskodawca chce się zapoznać z określonym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy. Wtedy będzie to wniosek o udostępnienie informacji publicznej35.