I.
Rektor jest monokratycznym organem uczelni, który kieruje jej działalno-ścią i reprezentuje ją na zewnątrz. Opracowuje oraz realizuje strategię rozwoju uczelni, uchwaloną przez organy kolegialne uczelni. Rektor jako organ uczelni podejmuje decyzje we wszystkich niezastrzeżonych dla innych organów spra-wach dotyczących uczelni: jej mienia i gospodarki, w tym w zakresie zbycia lub obciążenia mienia, sprawowania nadzoru nad działalnością dydaktyczną i ba-dawczą. Sprawuje nadzór nad wdrożeniem i udoskonaleniem systemu zapew-nienia jakości kształcenia oraz nadzór nad administracją i gospodarką uczel-ni. Dba o przestrzeganie prawa oraz zapewnienie bezpieczeństwa na terenie uczelni. Jest przełożonym wszystkich pracowników, studentów i doktorantów na uczelni. Określa również obowiązki prorektora1. Rektor uczelni w wielu sprawach pełni funkcję organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5
§ 2 pkt 3 k.p.a. Posiada on znaczący wpływ na funkcjonowanie kierowanej uczelni, zatem powody oraz procedura jego odwołania są niezwykle istotne.
II.
Zgodnie z art. 33 ust. u.p.s.w., minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami pra-wa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicz-nych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać infor-macji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej,
1 Art. 66 u.p.s.w.
DR AGNIESZKA BRZOSTEK, MGR PIOTR LEWKOWSKI
34
a także dokonywać kontroli działalności uczelni. Zgodnie z postanowieniami art. 38 ust. 1 u.p.s.w., minister nauki i szkolnictwa wyższego może wnioskować do senatu o odwołanie rektora, jako powód wskazując naruszenie prawa przez rektora. Uchwała senatu podjęta wskutek wniosku ministra sama nie powodu-je odwołania rektora. O losie tego wniosku decydować będzie i tak, podobnie jak w art. 78 u.p.s.w., wola wyborców2. Zgodnie z art. 78 ust. 1 u.p.s.w. rektor uczelni publicznej powołany w drodze wyborów może być odwołany przez organ, który dokonał wyboru, a w przypadku rektora powołanego w drodze konkursu – przez senat uczelni kwalifikowaną większością 2/3 statutowego składu senatu. Będzie ona wyrażona w drodze głosowania, którego rezultat powinien stwierdzić na piśmie, odpowiednio stosując przepis art. 72 ust. 6 u.p.s.w., przewodniczący komisji wyborczej. W następstwie tego, postępowa-nie z art. 38 ust. 1 u.p.s.w. ma, z punktu widzenia celu ustawy, charakter w isto-cie pozornie nadzorczy, nieróżniący się w swojej skuteczności od zwyczajnego trybu odwołania rektora przewidzianego w art. 78 u.p.s.w. Ze względu na to traci wagę spór co do ustalenia właściwego znaczenia istotności naruszenia prawa; bez względu na okoliczności ostateczna skuteczność tego środka nad-zoru ministra zależy od woli wyborców, których werdykt należy uznać za defi-nitywny i niepodlegający żadnym odwołaniom3. Zasięgnięcie opinii senatu nie powoduje konieczności uwzględnienia jej, lecz jedynie rozpatrzenie, i jest wy-mogiem formalnym podjęcia ewentualnej decyzji o odwołaniu rektora. Pod-jęcie decyzji w sprawie odwołania rektora powinno nastąpić w terminie do 30 dni od dnia złożenia wniosku senatowi. H. Izdebski zwrócił uwagę, że art. 38 ust. 2 u.p.s.w. nie precyzuje dokładnie tej kwestii, ponieważ senat żadnej uczel-ni uczel-nie posiada odrębnej admiuczel-nistracji, a jego przewoduczel-niczącym jest rektor, za-tem nie wiadomo i wymagać będzie to sformułowania stanowiska judykatury, czy złożenie wniosku rektorowi, czy też w kancelarii lub sekretariacie uczelni spełnia wymóg złożenia wniosku senatowi uczelni4.Zgodnie z art. 38 ust. 3 u.p.s.w. minister, do czasu rozpatrzenia wniosku o odwołanie rektora, może
2 Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, red. W. Sanetra, M. Wierzbowski, Warszawa 2013, art. 38.
3 Ibidem.
4 H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2015, art. 38.
zawiesić go w pełnieniu funkcji. Rektor zawieszony w pełnieniu funkcji nie może wykonywać jedynie czynności związanych z funkcją rektora, może na-tomiast wypełniać na uczelni pozostałe obowiązki nauczyciela akademickiego, w zakresie zarówno dydaktyki, jak i działalności naukowej5.
Rektor zostaje zawieszony w pełnieniu funkcji z mocy prawa w przypadku, gdy toczy się przeciwko niemu postępowanie karne z oskarżenia publicznego o przestępstwo umyślne lub postępowanie o umyślne przestępstwo skarbowe.
Według H. Izdebskiego, zawieszenie z mocy prawa oznacza, że rektor nie może od zaistnienia zdarzenia wykonywać żadnych kompetencji związanych z funkcją rektora. Nie występuje konieczność jakiegokolwiek i przez kogo-kolwiek dokonywanego oświadczenia w tym zakresie. Dokonanie przez tak zawieszonego w pełnieniu funkcji rektora jakiejkolwiek czynności jako rek-tora jest nieważne z mocy prawa6. Zasadnicze wątpliwości w literaturze budzi kwestia obowiązywania terminu zawieszenia. Zdaniem H. Izdebskiego wynika to z niechlujstwa legislacyjnego i posługiwania się sformułowaniami języka potocznego, a nie języka prawa. Należy uznać, że moment wniesienia aktu oskarżenia do sądu przez oskarżyciela publicznego stanowi moment zawie-szenia z mocy prawa rektora w pełnieniu przez niego tej funkcji, a nie jest tym momentem wszczęcie śledztwa lub dochodzenia przez oskarżyciela publicz-nego w sprawach o przestępstwa ścigane z oskarżenia publiczpublicz-nego7.
Przewidziana w trybie art. 38 ust. 5 u.p.s.w. możliwość odwołania przez ministra rektora, który rażąco naruszył prawo, nie została precyzyjnie okre-ślona w przepisach prawa. Zdaniem P. Orzeszki ustawodawca nie wskazał rozróżnienia i definicji określeń istotnego lub rażącego naruszenia prawa.
Może to rodzić problemy z zakwalifikowaniem określonych działań rekto-ra jako podlegających odpowiedzialności przed organami uczelni bądź też ministrem8. W. Sanetra i M. Wierzbowski wskazali, że na gruncie określeń
„istotnego” i „rażącego” naruszenia prawa użytych w innych ustawach
od-5 Ibidem.
6 Ibidem.
7 Ibidem.
8 P. Orzeszko, Komentarz do art. 38 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym…, op. cit., s. 92.
DR AGNIESZKA BRZOSTEK, MGR PIOTR LEWKOWSKI
36
notować należy liczne orzecznictwo i piśmiennictwo, odsyłające do art. 156
§ 1 pkt 2 k.p.a., który to przepis mówi o rażącym naruszeniu prawa9. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze. Wystąpienie po-wyższych przesłanek może wskazywać na rażące naruszenie prawa, które wy-wołuje decyzję o odwołaniu rektora. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności10. Pojęcie rażącego naruszenia prawa należy do zwrotów tzw. niedookreślonych, co powoduje, że w każdym indywidualnym przypadku należy precyzyjnie podać motywy, dlaczego dane przewinienie zostało zakwalifikowane w ten sposób, i konkretnie wskazać, które prawo zostało naruszone, określając również podstawę prawną11.
W związku z powyższym nie można wskazać uniwersalnego kryterium odróżniającego rażące naruszenie prawa, uzasadniające decyzję o odwołaniu z funkcji, od takiego, które mimo formalnych znamion takich realnych pod-staw nie daje. Rozważenia wymagają wątpliwości, czy pozopod-stawienie rektora na stanowisku nie niesie zagrożenia z punktu widzenia uczelni oraz szeroko rozumianego interesu społecznego12.
W dotychczasowym orzecznictwie sądowym pojęcie „rażące naruszenie prawa” traktowane jest ze znaczną ostrożnością, która sugeruje interpretację zawężającą, wskazując na kwalifikowany charakter naruszenia prawa, odręb-ny od zwykłego, tym bardziej, że od spełnienia tej przesłanki uzależniona jest możliwość uruchomienia określonych działań o negatywnych skutkach dla osoby, której zarzut dotyczy13. Za naruszenie prawa w szczególności moż-na uzmoż-nać uporczywe łamanie prawa. Za takie działanie minister może uzmoż-nać
9 Prawo o szkolnictwie wyższym..., op. cit.
10 Wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, LEX nr 065192.
11 Wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1377/2013, CBOSA.
12 P. Orzeszko, Komentarz…, op. cit., s. 94–95.
13 Wyrok NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1377/13, CBOSA.
uporczywe nierealizowanie obowiązku ustawowego nakazującego współpracę z organami kolegialnymi uczelni lub niedostosowanie się do wymagań statutu uczelni, takich jak np. podejmowanie przez rektora bieżącej działalności bez zasięgania wymaganych opinii kierowników podstawowych jednostek organi-zacyjnych uczelni14. Nie budzi wątpliwości fakt, że naruszenie prawa powin-no mieć przede wszystkim związek z wykonywaniem przez rektora funkcji i w czasie pełnienia przez niego tej funkcji. Ocena, czy nastąpiło takie narusze-nie, należy do ministra. U.p.s.w. nie wskazuje żadnych terminów obligujących ministra do wystąpienia z wnioskiem o odwołanie rektora. Do kompetencji ministra należy ocena, czy skorzysta on z uprawnień wskazanych w art. 36 ust. 1 u.p.s.w., a skarga na brak jego działania w tym zakresie nie przysługuje.
Tak więc wyłącznie od ministra zależy, czy po otrzymaniu skargi lub wniosku rozpocznie czynności15. Minister podejmuje to działanie z własnej inicjatywy po zapoznaniu się z całokształtem sprawy. Najczęściej uzyskuje informację na temat nieprawidłowości w drodze skarg lub wątpliwości pracowników lub członków organów uczelni. W celu podjęcia decyzji w sprawie odwołania rek-tora minister zasięga opinii Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz odpowiednio Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich albo Kon-ferencji Rektorów Zawodowych Szkół Polskich. Wyznacza również termin do powołania rektora w trybie określonym w statucie uczelni. Rada Główna po-dejmuje opinie w drodze uchwały na podstawie art. 38 ust. 5 u.p.s.w. Zgodnie z postanowieniem art. 38 ust. 5a u.p.s.w. przedstawienie opinii przez wskazane organy następuje w ciągu 30 dni.
Podkreślić należy, że minister przed podjęciem decyzji o odwołaniu rekto-ra w trybie art. 38 ust. 5 u.p.s.w. podejmuje także działania mediacyjne, w celu znalezienia rozwiązania w trybie działań wewnątrz uczelnianych. Minister spotyka się z zainteresowanymi stronami, wysłuchując ich racji, zachęca do rozwiązania sytuacji w sposób ugodowy16. Brak działań w tym zakresie skut-kuje podjęciem trybu procesu odwołania rektora przez ministra.
14 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 40/11, CBOSA.
15 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1282/10, CBOSA.
16 Proces taki wskazany jest w wyroku NSA z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1377/2013.
DR AGNIESZKA BRZOSTEK, MGR PIOTR LEWKOWSKI
38
III.
W dniu 17 stycznia 2014 r. wpłynął do sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw. No-welizacja ta weszła w życie w dniu 1 października 2014r.17 Łącznie z wieloma zmianami wprowadziła również ust. 7 art. 38 u.p.s.w., w którym wyraźnie za-znaczono, że w sprawach, o których mowa w art. 38 ust. 1–5b, nie stosuje się przepisów k.p.a.18 Dotychczas w orzecznictwie oraz w doktrynie uznawano, iż prowadzone postępowanie w sprawie odwołania rektora w trybie art. 38 ust. 1 u.p.s.w. następowało w wyniku procesu administracyjnego. Jak wskazał w wy-roku z dnia 17 czerwca 2011 r. WSA w Warszawie, odwołanie rektora uczel-ni wyższej w trybie art. 38 ust. 5 u.p.s.w. przez miuczel-nistra nauki i szkoluczel-nictwa wyższego powinno następować w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wyda-nie decyzji. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty. Decyzja jest rów-nież władczym, jednostronnym oświadczeniem woli tego organu, opartym na przepisach prawa materialnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata (strony) w indywidualnie oznaczonej sprawie. Treść de-cyzji, czyli jej elementy składowe są unormowane w art. 107 k.p.a. Stosownie do § 1 decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, który ją wydał, datę wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy praw-nej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach zaskarżenia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbo-wego osoby upoważniającej do jej wydania. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmó-wił wiarygodności i mocy dowodowej; natomiast uzasadnienie prawne – wy-jaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Roz-strzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo
17 Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1198).
18 Dz.U. z 2013 r., poz. 267 oraz z 2014 r., poz. 183.
nałożonym na nią obowiązkiem, wyraża rezultat stosowania normy prawa ma-terialnego w konkretnym przypadku, w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. To jednak treść, a nie forma przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną. Konsekwencją stwierdzenia w orzeczeniu z dnia 17 czerwca 2011 r. przez WSA w Warszawie, że odwoła-nie rektora przez właściwego ministra jest sprawą administracyjną19, oznacza-ło, że odwołanie to powinno następować w drodze decyzji administracyjnej, a podjęcie takiej decyzji przez ministra musi respektować co najmniej takie re-guły k.p.a. jak zawiadomienie rektora o wszczęciu postępowania, zastosowanie norm wskazanych w art. 106 k.p.a. dotyczących współdziałania organów przy zasięgnięciu opinii Rady Głównej oraz Konferencji Rektorów Akademickich.
Postępowanie takie zapewnia także stronie zapoznanie się i ustosunkowanie do zgromadzonych akt sprawy. Czasami oznacza ono zasadnicze spowolnie-nie działania, które w interesie uczelni może wymagać podjęcia natychmiasto-wej decyzji w trybie nadzorczym. Jak zaznaczył P. Orzeszko, już sam proces konsultacji wskazany w art. 38 ust. 5 i 5a wydłuża znacznie postępowanie20.
W celu zapobieżenia takim sytuacjom zarówno minister, jak i organy współdziałające mogą nadać swoim aktom rygor natychmiastowej wykony-walności. Może to skrócić czas trwania działań nadzorczych. Okoliczność ta nie daje jednak podstaw do uznania, że ustawowa procedura odwołania rek-tora w trybie nadzoru stwarza właściwe ku temu gwarancje ich skuteczności.
Należy też uwzględnić, że wskazane w art. 198 k.p.a. okoliczności uzasadnia-jące nadawanie rygoru natychmiastowej wykonywalności nie mogą być inter-pretowane rozszerzająco21.
Minister nauki i szkolnictwa wyższego wskazywał odmienne rozumienie art. 38 ust. 5 u.p.s.w. i podkreślał, iż odwołanie ze stanowiska rektora stanowi rozstrzygnięcie w trybie nadzoru ministra nad uczelniami i nie nosi znamion decyzji administracyjnej. Minister wskazał również, że u.p.s.w. nie przewidu-je procedury odwoławczej od aktów ministra podejmowanych na podstawie
19 Sygn. akt II SA/WA 40/11, LEX nr 993985, utrzymany przez wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2028/11, LEX nr 1145082.
20 P. Orzeszko, Komentarz…, op. cit., s. 95.
21 Wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1134/10, LEX nr 597140.
DR AGNIESZKA BRZOSTEK, MGR PIOTR LEWKOWSKI
40
art. 38 u.p.s.w. Zdaniem ministra akt odwołania rektora z funkcji nie był de-cyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., a zatem do aktu tego nie mogły mieć zastosowania przepisy k.p.a. Wskazał również, że bez wątpienia mini-ster jest organem państwowym, uczelnia publiczna – państwową jednostką organizacyjną, a relacje między nimi, przy zachowaniu zasady autonomii szkół wyższych, wskazują na elementy nadrzędności i podległości organizacyjnej.
Minister podkreślił również, iż pomiędzy ministrem a rektorem występują ele-menty podległości służbowej, a stanowisko rektora szkoły wyższej powierza-ne jest na podstawie wyboru, więc według ministra aktowi odwołania z tego stanowiska brak jest atrybutu decyzji administracyjnej. Ponadto minister zwrócił uwagę, że art. 38 ust. 5 u.p.s.w. nie zastrzega, aby odwołanie zostało przeprowadzone w trybie decyzji administracyjnej, wobec powyższego spra-wa odwołania rektora nie jest sprawą administracyjną. Zdaniem ministra jest to działanie z zakresu zarządzania systemem szkolnictwa wyższego. Minister stał na stanowisku, że odwołanie rektora nie wymaga zastosowania procedur postępowania administracyjnego, gdyż w chwili zaistnienia przesłanki do od-wołania rektora z powodu rażącego naruszenia prawa akt ten powinien zostać podjęty w trybie niezwłocznym. Poddanie go procedurom mającym na celu ochronę strony przed decyzjami pochopnymi przekreślałoby rolę ministra jako podmiotu zobowiązanego do zatrzymania skutków działań naruszają-cych prawo w sposób rażący. Minister, wykorzystując kompetencję wskazaną w art. 38 ust. 5 u.p.s.w., zapobiega tym skutkom. Jednocześnie zaznaczył, że wskazane w art. 38 ust. 5 u.p.s.w. instytucje konsultacyjne nie są organami w rozumieniu prawa administracyjnego, zatem zasięganie ich opinii nie wyma-ga zastosowania procedury administracyjnej22.
Wskazane powyżej wątpliwości ukazują rozbieżności w rozumieniu sto-sowania art. 38 ust. 5 u.p.s.w. WSA w Warszawie, używając powyższych argu-mentów, uznał, że odwołanie rektora w trybie art. 38 ust. 5 stanowi decyzję administracyjną, podczas gdy minister, podnosząc wskazane argumenty, uznał to za element systemu zarządzania szkolnictwem wyższym. Przed nowelizacją ustawy akt o odwołaniu rektora podjęty w trybie określonym w art. 38 był
22 Wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2011 r.
zatem uważany zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie za decyzję admi-nistracyjną ze wszystkimi tego konsekwencjami, tj. postępowaniem quasi-od-woławczym oraz postępowaniem sądowo-administracyjnym.
Można odnieść wrażenie, że powyżej przytoczone argumenty stały się podstawą do uzupełnienia art. 38 i dopisania ust. 7. Dodany ust. 7 jedno-znacznie określa, że decyzje, o których mowa w tym artykule, nie są decyzjami administracyjnymi, nie stosuje się do nich przepisów k.p.a. Zmiana w art. 38 oznacza brak gwarancji procesowych w toku postępowania przed ministrem, ale w doktrynie podnosi się argument, iż zmiana ta nie pozbawia odwołanego rektora prawa do quasi-odwołania oraz do skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.23, który wskazuje, iż kontrola działalno-ści administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1–3 (tj. decyzje administracyjne oraz postanowienia wymienione w art. 3 § 2 pkt 2–3) akty lub czynności z za-kresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynika-jących z przepisów prawa24.
Rektor uczelni jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Kon-stytucji RP, a to oznacza, że jest w tym zakresie adresatem zasady praworząd-ności. Rektor jest zobowiązany do działania na podstawie i w granicach pra-wa. Jeśli rektor jako organ wielokrotnie łamie obowiązujące przepisy prawa, czego następstwem jest ponadto utrudnienie prawidłowego funkcjonowania uczelni, to takie naruszenie – zarówno biorąc pod uwagę charakter podmiotu, który się go dopuszcza, jak i ze względu na pełnioną przez niego funkcję – jest znaczącym naruszeniem prawa. W ramach nadzoru sprawowanego przez mi-nistra nauki i szkolnictwa wyższego przysługują mu także kompetencje o cha-rakterze personalnym i w takim aspekcie należy rozważać kwestię odwołania rektora w trybie art. 38 u.p.s.w.25
Procedura odwoławcza od aktu odwołania rektora przez właściwego mi-nistra na podstawie art. 38 u.p.s.w. będzie z pewnością w przyszłości podlegała orzecznictwu właściwych sądów dookreślających charakter tego postępowa-nia oraz aktu wydawanego przez właściwego ministra.
23 Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.
24 H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym…, op. cit.
25 Ibidem.
(Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego)