projektów badawczych lub badawczo-rozwojowych
VII. Podstawy materialnoprawne spraw o przyznanie środków finansowych na realizację naukowych projektów badawczych
lub badawczo-rozwojowych a głębokość weryfikacji sądowoadministracyjnej
W trzeciej kolejności trzeba wskazać na specyfikę podstaw materialno-prawnych spraw o przyznanie środków finansowych na realizację naukowych projektów badawczych lub badawczo-rozwojowych. Jak już wskazano powy-żej, podstawy te mają w znacznej części charakter otwarty i odsyłający do wzorców pozaprawnych, a ponadto podlegają konkretyzacji w aktach we-wnętrznych agencji wykonawczych (np. regulaminach konkursowych Dyrek-tora NCBiR, regulaminie przyznawania środków Rady NCN, uchwałach Rady NCN w sprawie określenia dodatkowych kryteriów oceny wniosków), które są wydawane na podstawie ustawy, jednak sama ustawa nie określa wytycznych treściowych tego rodzaju aktów.
Przyznana organom agencji wykonawczych swoboda walidacyjna i sub-sumpcyjna w rozważanych kategoriach spraw ogranicza głębokość kompeten-cji weryfikacyjnych sądu administracyjnego. Sąd administracyjny weryfikuje, co do zasady, jedynie legalność formalną związaną z ustrojowo-organizacyjnymi i formalno-proceduralnymi przesłankami prawnymi wydawania rozstrzygnięć w tego rodzaju sprawach. Przedmiotem kwalifikacji legalnościowej jest więc zachowanie wymogów prawnych związanych z trybem, zasadami organizacji i działania ciał wewnętrznych (np. zespołów ekspertów) i samych organów rozstrzygających (Komisji Odwoławczej Rady NCN, Komisji Odwoławczej Rady NCBiR, Komitetu Sterującego) oraz tych wymogów materialnopraw-nych, które są określone ustawowo i mogą być bezpośrednio weryfikowane przez sąd. Weryfikowalność procesu stosowania ustawowych wymogów oce-ny treściowej (kryteriów ustawowych oceoce-ny wniosków projektowych) natrafia jednak na istotną granicę właśnie w postaci przysługującej organom swobody oceny prawnej stanu faktycznego.
Swoboda subsumpcyjna jest najczęściej konsekwencją użycia przez usta-wodawcę określonych kategorii pojęć, zwrotów lub konstrukcji nieokre-ślonych treściwo lub zakresowo, w tym przede wszystkim pojęć (zwrotów)
DR HAB. MARCIN KAMIŃSKI, PROF. UJ
80
odsyłających do norm lub wartości pozaprawnych, tzw. kryteriów otwartych28 (np. wiedzy, nauki, techniki), pojęć (zwrotów) prognostycznych lub kwalifi-kacyjno-szacunkowych29. W tych sytuacjach akty administracyjnej subsumpcji stanu faktycznego pod stosowaną normę podlegają legalnościowej kontro-li sądu administracyjnego tylko w ograniczonym stopniu (przede wszystkim co do: sposobu „dojścia” do określonego rozwiązania; zachowania prawnych przesłanek kwalifikacji stanu faktycznego i prawidłowości ich wykładni; spo-sobu uzasadnienia sformułowanej oceny z uwzględnieniem analizy wszystkich istotnych prawnie przesłanek; przestrzegania norm i wartości ponadustawo-wych i ustawoponadustawo-wych, wykazujących odpowiednią relewancję jako przedmiot pośredniej konkretyzacji, np. konstytucyjnych zasad proporcjonalności i rów-ności lub zasad ogólnych k.p.a.; obecrów-ności w rozważaniach i ocenach orga-nu niedozwolonych prawnie przesłanek lub motywów). Sąd administracyjny nie jest natomiast władny zastąpić kwalifikacji prawnej organu własną oceną prawną stanu faktycznego. Tego rodzaju subsumpcja wymagałaby od sądu włączenia się w sferę wartościowań opartych na pozaprawnych wzorcach wie-dzy naukowej lub technicznej, co nie tylko przekraczałoby zakres kompetencji weryfikacyjnych sądu (brak możliwości powołania biegłych w celu weryfikacji ocen eksperckich), lecz przede wszystkim, z racji braku odpowiednich wzor-ców prawnych, naruszyłoby granice kryterium legalności. Przykładowo sąd administracyjny nie może dokonywać samodzielnej kwalifikacji prawnej treści wniosku projektowego z punktu widzenia ustawowych kryteriów jego oceny (np. przesłanek „wartości naukowej projektu” lub „dorobku wykonawców”30 albo „poziomu naukowego badań lub zadań przewidzianych do realizacji” lub
„nowatorskiego charakteru problemu naukowego, którego rozwiązanie jest proponowane”31), weryfikować liczby punktów przyznanych przez ekspertów
28 Por. np. L. Leszczyński, Podstawa decyzji stosowania prawa administracyjnego. Ustalenia walidacyj-ne, [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 4, op. cit., s. 117 i nn.
29 Por. np. A. Choduń, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone – wybrane zagadnienia teoretyczne, [w:] A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym. Wybrane zagadnienia teoretyczne i orzecznicze, Warszawa 2013, s. 22 i nn.; M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej…, op. cit., s. 163 i nn., 225 i nn., 278 i nn., 619 i nn., 747 i nn.
30 Zob. art. 39 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NCBiR.
31 Zob. art. 30 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o NCN.
lub podważać ocen końcowych, uzgodnionych stanowisk, opinii, rekomenda-cji lub list rankingowych zespołu ekspertów32. Pogląd ten nie budzi również wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, które zasadnie uchy-lają się od oceny merytorycznej wniosków projektowych, jednocześnie wska-zując, że ocena ekspertów jest wprawdzie swobodna, jednak nie może być dowolna i arbitralna33.
32 Por. § 8–31 uchwały Rady NCN nr 90/2013 z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie przyjęcia Regu-laminu przyznawania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich.
33 Por. np. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12: „[…] sądowoadmini-stracyjna kontrola spraw o dofinansowanie projektów, odbywa się na podstawie kryterium legalno-ści (zgodnolegalno-ści z prawem) działania włalegalno-ściwej władzy publicznej […]. […] sąd administracyjny nie dokonuje merytorycznej oceny działań ekspertów powołanych do oceny wniosków, tj. nie bada – tak jak w istocie twierdzi skarżąca – jak w warstwie merytorycznej ocena ta przebiegała. Wyeksponowa-nia wymaga, iż sądy administracyjne nie badają tego rodzaju spraw ponownie, niejako za organy (nie kontrolują po raz kolejny wniosku potencjalnego beneficjenta). Istota sądowej kontroli sprowadza się w tym przypadku do analizy »sposobu dojścia« organu do konkretnego rozstrzygnięcia. Spo-sób oceny projektu (na danym etapie) podlega zatem sądowej weryfikacji z punktu widzenia tego, czy przeprowadzono ją nie naruszając prawa (czy m.in. wyjaśniono istotne okoliczności sprawy, nie popełniono błędów logicznych, uwzględniono wszystkie elementy wniosku, jakie powinny zostać w sprawie zbadane). Ocena wniosków o dofinansowanie projektów, zwłaszcza w zakresie weryfi-kacji merytorycznej (według kryteriów wartościujących) opiera się więc na ich swobodnej, lecz nie dowolnej, ocenie przez organ. Prawidłowy efekt takiej oceny (informacja właściwej instytucji) powi-nien być więc należycie uzasadniony oraz wyjaśniać okoliczności, które zdecydowały o przyznaniu konkretnej ilości punktów. W tego rodzaju sprawach dosyć często dochodzi do sytuacji, w których potencjalni beneficjenci są niezadowoleni z subiektywnej oceny eksperta, którego działanie stanowi z kolei merytoryczną podstawę rozstrzygnięcia w danej sprawie”; wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 612/14: „Z uwagi na okoliczność, że eksperci, uczestniczący w pro-cesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą specjalistyczną, Sąd nie może kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium i przesą-dzać, że tych punktów powinno być przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert. Sądy administra-cyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2937/12; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1783/12 […]”; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2430/14:
„[…] o ile ekspertowi można stosunkowo łatwo zarzucić, że wadliwie ocenił kryterium o charakterze ścisłym (np. czy dany wnioskodawca zatrudnia określoną ilość pracowników dotkniętych danym stopniem niepełnosprawności), o tyle weryfikacja kryteriów niemierzalnych lub trudno mierzalnych (np. nowość, innowacyjność, znaczący wpływ na rozwój danej branży, itp.) nie może opierać się na przekonaniu, iż skoro ekspert w tym zakresie opowiedział się odmiennie od innego powołanego eksperta, to z tej przyczyny ocena jednego z nich lub obydwu, jest nierzetelna. W tym przypadku mamy do czynienia ze swobodną oceną eksperta, i o ile nie jest ona dowolna, nie można uznać jej za nierzetelną”; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 255/15:
„[…] kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, nie obejmuje weryfikacji prawidłowości ocen ekspertów oceniających wniosek strony skarżącej złożony do
kon-DR HAB. MARCIN KAMIŃSKI, PROF. UJ
82
Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ocena legalności treści aktów wewnętrznych wydawanych przez organy NCN i NCBiR. Akty te z jednej strony – formalnie – należą do prawa wewnętrznego stanowionego przez or-gany agencji wykonawczych, z drugiej zaś – dokonują konkretyzacji regulacji ustawowej, stając się elementem podstawy prawnej rozstrzygnięć o charakte-rze zewnętrznym (np. decyzji Dyrektora NCN w sprawie przyznania środków finansowych na badania naukowe). Sąd administracyjny kontrolując legalność rozstrzygnięcia odwoławczego, jest upoważniony do pośredniej kontroli legal-ności treści elementów podstawy materialnoprawnej decyzji Dyrektora NCN lub Dyrektora NCBiR, wynikających z aktów wewnętrznych agencji wyko-nawczych. Przykładowo kontrola ta może objąć zgodność z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego (np. normami-zasadami lub wartościami kon-stytucyjnymi; normami-zasadami ustawowymi o charakterze materialnopraw-nym lub proceduralmaterialnopraw-nym, np. zasadami ogólmaterialnopraw-nymi k.p.a.; ustawowymi normami zadaniowymi, kierunkowymi, celowymi, programowymi; uregulowaniami wy-nikającymi z rozporządzeń wykonawczych) regulaminu Rady NCN przyzna-wania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN (art. 21 ustawy o NCN), szczegółowego trybu sporządzania ocen wniosków przez Zespoły Ekspertów (art. 30 ust. 3 ustawy o NCN), określenia dodatkowych (pozau-stawowych) kryteriów oceny wniosków konkursowych (art. 30 ust. 2 ustawy o NCN), regulaminów konkursowych ustalonych przez Dyrektora NCBiR lub Komitet Sterujący (art. 36 ust. 1 i art. 17 pkt 7 ustawy o NCBiR), w tym także w zakresie rozszerzenia przez Dyrektora NCBiR ustawowego katalogu kryte-riów oceny wniosków (art. 39 ust. 5 ustawy o NCBiR)34. Sąd administracyjny
kursu OPUS organizowanego przez Narodowe Centrum Nauki w ramach finansowania badań pod-stawowych. […] sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań”; wyrok WSA w War-szawie z dnia 8 grudnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1768/14: „Z uwagi na okoliczność, że eksperci, uczestniczący w procesie oceny projektów zgłoszonych do dofinansowania, dysponują wiedzą spe-cjalistyczną, Sąd nie może kwestionować ilości punktów przyznanych przez nich w ramach danego kryterium i przesądzać, że tych punktów powinno być przyznanych więcej, aniżeli uczynił to ekspert.
Sądy administracyjne nie kontrolują poprawności opinii ekspertów pod względem merytorycznym, nie wkraczają w szczegółowe rozważania na temat przedłożonych przez wnioskodawcę rozwiązań technicznych w związku z aktualnym stanem wiedzy w tym zakresie […]”.
34 Por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1883/14: „Sąd na marginesie wskazuje, że stosowanie wewnętrznych przepisów jest dopuszczalne, gdy przepisy te nie
powinien przeprowadzić kontrolę legalności tego rodzaju aktów wewnętrz-nych, które stosownie do upoważnienia ustawowego weszły w skład podstawy materialnoprawnej weryfikowanego rozstrzygnięcia lub poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji. W toku weryfikacji legalności treści aktów wewnętrznych może się bowiem okazać, że określone przepisy tego aktu (np.
postanowienia regulaminu Rady NCN wydanego na podstawie art. 21 ustawy o NCN)35 wykraczają poza upoważnienie do konkretyzacji ustawy albo naru-szają zasady ustawowe lub unormowania ponadustawowe (np. konstytucyjne zasady równości lub proporcjonalności).
wkraczają w materię ustawową i są zgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Prze-pisy te bowiem regulują tylko kwestie techniczne, a nie merytoryczne”.
35 Por. np. § 39 („Kierownicy projektów, które uzyskały finansowanie w konkursie MAESTRO, mogą ubiegać się o finansowanie kolejnego projektu w konkursie MAESTRO nie wcześniej niż 9 miesięcy przed zakończeniem realizacji przyznanego grantu”) i § 40 („W konkursach PRELUDIUM, SONA-TA, OPUS do oceny merytorycznej nie dopuszcza się wniosków złożonych w poprzedniej edycji tych konkursów chyba, że wniosek został w niej zakwalifikowany do II etapu oceny merytorycznej”) uchwały Rady NCN nr 90/2013 z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu przyzna-wania środków na realizację zadań finansowanych przez NCN w zakresie projektów badawczych, staży po uzyskaniu stopnia naukowego doktora oraz stypendiów doktorskich (w wersji ujednolico-nej, stanowiącej załącznik do uchwały Rady NCN nr 26/2015 z dnia 12 marca 2015 r.).