Podstawy proceduralne spraw o przyznanie środków finansowych na realizację naukowych projektów badawczych lub badawczo-

-rozwojowych a głębokość weryfikacji sądowoadministracyjnej W drugiej kolejności konieczne jest uwzględnienie uwarunkowań pro-ceduralnych, które kształtują specyfikę weryfikacji sądowoadministracyjnej w omawianej kategorii spraw.

Nawiązując do terminologii wypracowanej we współczesnej teorii po-stępowania administracyjnego, można stwierdzić, że procedury konkursowe związane z wyborem do finansowania naukowych projektów badawczych lub badawczo-rozwojowych stanowią przykład procedur administracyjnych trze-ciej generacji, które pojawiły się niezależnie od administracyjnych procedur jurysdykcyjnych oraz regulacyjnych²². Tego rodzaju procedury, nazywane ad-ministracyjnymi procedurami hybrydalnymi lub autonomicznymi względem ogólnych uregulowań w zakresie postępowania administracyjnego i sądowoad-ministracyjnego²³, można uznać za szczególne procedury realizacji polityki państwa w określonej dziedzinie. W analizowanym zakresie chodzi o procedu-ry realizacji polityki naukowej państwa w sferze relacji prawnych z podmiotami

22 J. Barnes, Transforming Administrative Procedure. Towards a third generation of administrative pro-cedures, Workshop on Comparative Administrative Law, Yale Law School, May 7–9, 2009, s. 6 i nn.;

idem, Introduction. Reform and Innovation of Administrative Procedure, [w:] Transforming Admini-strative Procedure, red. idem, Seville 2008, s. 15 i nn.; Z. Kmieciak, Zarys teorii postępowania admini-stracyjnego, Warszawa 2014, s. 53–54; idem, Współczesna formuła ochrony interesów w prawie admi-nistracyjnym (aspekt procesowy), ZNSA 2015, z. 2, s. 13 i nn.; idem, Idea procedur administracyjnych trzeciej generacji (na przykładzie postępowania w sprawach o dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych), PiP 2015, z. 5, s. 3 i nn.; M. Kamiński, Procedury administracyjne trzeciej generacji a transformacje struktur administracji publicznej i metod regulacji administracyjnoprawnej, [w:] Struktury administracji publicznej: Metody, ogniwa, więzi, red. A. Mezglewski, t. 1, Rzeszów 2016, s. 289–306; idem, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej…, op. cit., s. 766 i nn.

23 Z. Kmieciak, Idea procedur administracyjnych trzeciej generacji (na przykładzie postępowania w sprawach dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych), PiP 2015, z. 5, s. 8.

DR HAB. MARCIN KAMIŃSKI, PROF. UJ

76

zewnętrznymi (administrowanymi). Jak trafnie zauważa Z. Kmieciak na tle postępowań w sprawach dofinansowania projektów w ramach programów operacyjnych²⁴, celem tego rodzaju procedur, w przeciwieństwie do tradycyj-nych procedur jurysdykcyjtradycyj-nych, nie jest prosta konkretyzacja treści material-noprawnej normy względem indywidualnego podmiotu, lecz w rozważanym zakresie dokonanie optymalnego i „najlepszego z możliwych”, z punktu wi-dzenia założeń i celów polityki naukowej (naukowo-technicznej i innowacyj-nej) państwa – wyboru projektów badawczych spośród zaproponowanych przez określoną grupę wnioskodawców ubiegających się o finansowanie.

W gruncie rzeczy wnioskodawcy uczestniczący w procedurze konkursowej, wobec braku ścisłego i zamkniętego ustawowo katalogu przesłanek nabycia prawa do finansowania projektu, nie dysponują interesem prawnym w ścisłym tego słowa znaczeniu²⁵, gdyż nie można wskazać wyraźnej relacji pomiędzy sytuacją prawną tych podmiotów a treścią norm podlegających konkretyzacji w tym postępowaniu. Do momentu wyboru projektu oraz wydania decyzji o przyznaniu środków finansowych na jego realizację interes wnioskodawcy w sensie materialnoprawnym ma charakter jedynie potencjalny (a nie aktualny) i może być kwalifikowany jako szczególny rodzaj interesu faktycznego. W mo-mencie złożenia wniosku i w trakcie procesu jego oceny, wobec otwartości kryteriów oceny, niepewności co do treści przesłanek nabycia prawa oraz sy-tuacyjnie zdeterminowanej kwalifikacji stanu faktycznego trudno wyznaczyć wyraźną relację materialnoprawną pomiędzy sytuacją prawną wnioskodawcy a treścią przesłanek ustawowych. Wnioskodawca dysponuje jednak prawem do określonej drogi proceduralnej, które urasta do rangi pierwszorzędne-go przedmiotu ochrony. Oznacza to, że potencjalny interes doznaje jednak ochrony proceduralnej w postępowaniu konkursowym na drodze administra-cyjnej. Z tego względu można zaryzykować twierdzenie, że jest to interes pro-ceduralnoprawny, pozbawiony bezpośredniego zakotwiczenia w ścisłej relacji materialnoprawnej. Jeśli zaś przyjmie się taką kwalifikację, to trzeba będzie uznać, że tego rodzaju kategoria interesu – faktycznego na płaszczyźnie ma-terialnoprawnej i prawnego na płaszczyźnie proceduralnej – wykazuje swoisty

24 Ibidem, s. 12.

25 Por. ibidem, s. 12 i nn.

charakter. Proceduralnoprawny interes nie ma bowiem charakteru pochodne-go względem interesu materialnoprawnepochodne-go, gdyż ten powstaje w tym przypad-ku dopiero w momencie wydania odpowiedniej decyzji o przyznaniu środków jako konsekwencja uprzedniej pozytywnej oceny wniosku projektowego.

Powyższe zależności wpływają oczywiście na zakres weryfikacji sądowoad-ministracyjnej, która – wobec przewagi momentów i przesłanek związanych z procedurą przeprowadzenia konkursu – musi zostać skupiona, co do zasady, na kontroli zachowania formalno-proceduralnych warunków legalności.

Wyrazem powyższej tendencji jest treść przepisów wyznaczających z jednej strony podstawy odwołań od decyzji Dyrektora NCN i Dyrektora NCBiR lub promes finansowania, z drugiej zaś – przedmiot postępowania odwoławczego.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o NCN oraz art. 40 ust. 2 ustawy o NCN wnioskodawcy przysługuje odwołanie jedynie w przypadku „naruszenia pro-cedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych”, natomiast organy odwoławcze (Komisja Odwoławcza Rady NCN oraz Komisja Odwoławcza Rady NCBiR lub Komitet Sterujący) rozstrzygają „w sprawie odwołania”.

Z regulacji tej wynika, że prawo do odwołania administracyjnego zostało ograniczone jedynie do weryfikacji legalności formalnej decyzji lub promesy organu I instancji, natomiast postępowanie odwoławcze zostało zredukowa-ne do rozpoznania i rozstrzygnięcia odwołania, a więc do kontroli zasadno-ści istnienia jego ustawowych podstaw. Taka konstrukcja normatywna środka odwoławczego prowadzi do supremacji wymogów legalności formalnej oraz przyjęcia jako zasady orzekania kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Po-nieważ przedmiotem skargi do sądu administracyjnego jest tak pojmowane zasadniczo kasatoryjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego, dlatego po-wstaje pytanie, czy i w jakim zakresie sąd administracyjny, nie będąc zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.²⁶ związany granicami skargi, może przekroczyć zakres przedmiotu bezpośredniego zaskarżenia i objąć rozpoznaniem lub także orze-kaniem rozstrzygnięcie organu I instancji. Odpowiedź na powyższe pytanie musi zostać sformułowana w świetle założeń konstrukcyjnych art. 135 p.p.s.a., pozwalającego sądowi administracyjnemu na przekroczenie granic skargi

26 Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.

DR HAB. MARCIN KAMIŃSKI, PROF. UJ

78

wszerz i w głąb²⁷ sprawy administracyjnej, której dotyczy skarga, „jeżeli jest to niezbędne” dla końcowego załatwienia tej sprawy.

W typowej sytuacji skargi na rozstrzygnięcie odwoławcze utrzymujące w mocy decyzję o odmowie przyznania środków finansowych na badania sąd przeprowadza weryfikację legalności tego rozstrzygnięcia w płaszczyźnie for-malnej, a więc sprawdza, czy organ odwoławczy zgodnie z prawem orzekł

„w sprawie odwołania”, a więc, czy prawidłowo stwierdził nieistnienie „naru-szenia procedury konkursowej lub innych naruszeń formalnych” przez organ I instancji. Jeżeli zachodzą podstawy do uwzględniania skargi i eliminacji roz-strzygnięcia odwoławczego utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, sąd może na podstawie art. 135 p.p.s.a., wobec stwierdzenia uchybień formal-no-proceduralnych w postępowaniu w I instancji, pozbawić mocy wiążącej również rozstrzygnięcie Dyrektora NCN lub Dyrektora NCBiR. Nie można również wykluczyć, że uchylając lub stwierdzając nieważność tego rodzaju decyzji organu I instancji, sąd sformułuje także ocenę prawną w zakresie le-galności elementów podstawy materialnoprawnej decyzji, które wynikają z ak-tów prawa wewnętrznego (np. uchwał Rady NCN lub zarządzeń Dyrektora NCN). Taka ocena może być konieczna, jeśli sąd dostrzeże, że niezależnie od uchybień formalno-proceduralnych akty wewnętrzne agencji wykonawczych są sprzeczne z prawem powszechnie obowiązującym (w tym przede wszyst-kim z przepisami ustaw, na podstawie których zostały wydane, albo z innymi przepisami ustawowymi, prawnomiędzynarodowymi lub konstytucyjnymi).

27 T. Woś, [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyj-ne, op. cit., s. 255–256, 267–269.

VII. Podstawy materialnoprawne spraw o przyznanie środków