Zadania z zakresu pomocy społecznej realizują organy administracji rządowej i organy administracji samorządowej. Organami administracji rządowej są wojewodowie, jako przedstawicieli administracji rządowej w terenie oraz minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego185
. Zgodnie z podziałem administracyjnym kraju186
, administrację samorządową tworzą marszałkowie województw (organy administracji samorządowej szczebla wojewódzkiego), starostowie powiatów lub prezydenci miast w miastach na prawach powiatu (organy administracji samorządowej szczebla powiatowego) oraz wójtowie gmin (organy administracji samorządowej szczebla gminnego). Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej stanowi, że organy administracji, wykonując swoje zadania z zakresu pomocy społecznej, „współpracują z organizacjami społecznymi, kościołem katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi”187.
W literaturze przedmiotu, ale także w języku potocznym, zamiennie bywają używane terminy instytucje pomocy społecznej oraz jednostki organizacyjne pomocy społecznej. Instytucje pomocy społecznej są terminem szerszym i obejmują wszelkie organizacje, stowarzyszenia, fundacje i instytucje zajmującą się wspieraniem, zaspokajaniem potrzeb społecznych. Wiąże się to z szerokim i wąskim pojmowaniem pomocy społecznej. Pomoc społeczna w szerokim ujęciu obejmuje wszelkie formy pomocy udzielane przez organizacje społeczne, organizacje pożytku publicznego, fundacje, osoby fizyczne i prawne oraz ograny administracji publicznej osobom potrzebującym przez różne instytucje publiczne i niepubliczne w obszarze zatrudnienia, ochrony przed bezdomnością, wspierania rodziny i pieczy zastępczej, świadczeń socjalnych i alimentacyjnych, rodzinnych, walki z uzależnieniami, ochrony zdrowia psychicznego wsparcia osób z niepełnosprawnościami, itp. Wąskie rozumienie pomocy społecznej zawarte jest w ustawie o pomocy społecznej i aktach wykonawczych do tej ustawy188. Ustawa o pomocy społecznej zawiera zamknięty katalog jednostek organizacyjnych pomocy społecznej: regionalny ośrodek polityki
185 Minister Rodziny Pracy i Polityki Społecznej
186 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2011, s. 205.
187 I. Sierpowska, Zakres podmiotowy prawa do świadczeń z pomocy społecznej, „Zeszyty Naukowe Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w Legnicy”, Tom 5 (2009), s. 93, por.: Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej…, op. cit., art. 2, ust.2.
188 Por. S. Nitecki, Udział podmiotów niepublicznych w realizacji zadań pomocy społecznej, [w:] „Roczniki administracji i prawa. Teoria i praktyka” ROK XII (s. 105 – 117), Oficyna Wydawnicza Humanitas, Sosnowiec 2012, s. 106.
55 społecznej (ROPS), powiatowe centrum pomocy rodzinie (PCPR), ośrodek pomocy społecznej (OPS), dom pomocy społecznej (DPS), placówka specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej (OIK)189. Używanie terminu „jednostka organizacyjna pomocy społecznej” (JOPS) wobec innych instytucji pomocy społecznej, w świetle obowiązującego prawa jest zatem nieuprawnione. Warto przypomnieć, że do 31 grudnia 2011 roku jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej były także placówki opiekuńczo-wychowawcze i ośrodki adopcyjno-opiekuńcze. Instytucje te funkcjonują nadal, ale stały się jednostkami organizacyjnymi wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej z dniem wejścia w życie Ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej190
.
Regionalny ośrodek polityki społecznej jest jednostką organizacyjną, która realizuje zadania samorządu województwa z zakresu pomocy społecznej191. Już sama nazwa jest podkreśleniem, że jest to ośrodek polityki, a nie pomocy społecznej, stanowi w dużej mierze informację o zakresie działalności tej instytucji. Spośród wielu zadań ośrodka należy wymienić, biorąc pod uwagę temat niniejszej rozprawy, sporządzanie corocznie wojewódzkiej oceny zasobów pomocy społecznej (OZPS), opracowanie wojewódzkiej strategii polityki społecznej oraz prowadzenie kształcenia i doskonalenia zawodowego kadr pomocy społecznej. Przy regionalnych ośrodkach polityki społecznej działają także najczęściej regionalne komisje egzaminacyjne do spraw specjalizacji I stopnia w zawodzie pracownik socjalny192. Samorząd województwa odpowiada za utworzenie i zapewnienie środków finansowych na funkcjonowanie tej instytucji, w tym środków na wynagrodzenia pracowników. W katalogu zadań realizowanych przez ROPS nie ma pracy socjalnej.
Powiatowe centra pomocy rodzinie są samorządowymi jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej szczebla powiatowego, realizującymi zadania powiatu określone w ustawie o pomocy społecznej193
, tworzonymi i finansowanymi przez samorząd powiatu. Podobnie, jak regionalne ośrodki polityki społecznej sporządzają ocenę zasobów pomocy społecznej na terenie powiatu, opracowują i realizują powiatową strategię rozwiązywania problemów społecznych oraz odpowiadają za prowadzenie doradztwa metodycznego i doskonalenie zawodowe kadry zarządzającej i pracowników pomocy społecznej z terenu
189 Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej…, op. cit., art. 6, pkt. 5.
190 Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 9 marca 2017 roku w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. 2017 poz. 697).
191 Tamże, art. 16a, ust. 1 i art. 21.
192 Regionalne Komisje Egzaminacyjne mogą być powoływane przez marszałka województwa przy urzędzie marszałkowskim, ale decyzją marszałka mogą działać również przy regionalnych ośrodkach polityki społecznej, por. Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej…, op. cit., art. 118, ust. 1.
56 powiatu. Jednym z zadań samorządu powiatu realizowanych przez powiatowe centra pomocy rodzinie integracja cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą. Zadanie to jest realizowane przede wszystkim w formie Indywidualnego Programu Integracji (IPR), uzgodnionego między powiatowym centrum pomocy rodzinie a cudzoziemcem194. Powiatowe centra pomocy społeczne realizują zadania z zakresu pracy socjalnej, przepisy prawa nie określają jednak minimalnego poziomu zatrudnienia socjalnych w tych jednostkach.
Ośrodki pomocy społecznej są jednostką organizacyjną pomocy społecznej i realizują zadania samorządu gminy z zakresu pomocy społecznej. Pełnią one szczególną funkcję w polskim systemie pomocy społecznej, gdyż bezpośrednio odpowiadają za udzielanie pomocy osobom i rodzinom tego wymagającym w ich naturalnym środowisku, w miejscu zamieszkania i realizują pracę socjalną w jej pełnym wymiarze pedagogicznym. Za tworzenie i zapewnienie środków na utrzymanie jednostki odpowiada gmina (samorząd gminy). Przepisy ustawy o pomocy społecznej określają minimalny poziom zatrudnienia pracowników socjalnych w ośrodku pomocy społecznej, obligatoryjny dla wszystkich ośrodków w kraju.195. Każdy ośrodek, bez względu na liczbę mieszkańców gminy, czy liczbę osób korzystających z pomocy społecznej, musi zatrudniać co najmniej trzech pracowników socjalnych. Przepisy precyzują także, na każde 2000 mieszkańców gminy, lub na każde 50 rodzin lub osób samotnie gospodarujących, z którymi prowadzona jest praca socjalna, powinien być zatrudniony pracownik socjalny w pełnym wymiarze czasu pracy. Obok pracy socjalnej, do zadań jednostki organizacyjnej szczebla gminnego przypisanych jest wiele innych zadań, w tym przyznawanie świadczeń niepieniężnych i pieniężnych z pomocy społecznej196
, sporządzanie oceny zasobów pomocy społecznej, opracowanie i realizacja gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznej. Ośrodki pomocy społecznej, realizują własne gminy i zadania zlecone oraz zadania o charakterze obligatoryjnym (obowiązkowym) i fakultatywnym (dobrowolnym) określone w ustawie o pomocy społecznej.
Zadaniem własnym o charakterze obligatoryjnym jest praca np. socjalna197
. Katalog obowiązkowych zadań gminy jest szeroki. Można tu wymienić, między innymi, zapewnienie 193 Ustawa z dnia 12 marca 2014 o pomocy społecznej…, op. cit.
194 Tamże, art. 93-95.
195 Tamże, art. 110, ust. 10-11.
196 Tamże, art. 17.
197
Zadanie własne gminy to zadanie, które ustawodawca przypisał gminnemu szczeblowi samorządu terytorialnego i za którego realizację gmina samodzielnie odpowiada Realizacja zadań własnych jest finansowana z dochodów własnych jednostki samorządowej (gminy). Zadanie zlecone to zadanie z zakresu administracji rządowej, finansowane z budżetu państwa. Zadania zlecone mają charakter obowiązkowy, a samorząd nie może odmówić ich realizacji. Pojęcie zadania własnego i zadania zleconego definiuje art. 166
57 posiłku oraz niezbędnego ubrania osobom tego pozbawionym, udzielanie schronienia, przyznawanie i wypłacanie zasiłków stałych i okresowych oraz zasiłków celowych na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej198. Gmina także odpowiada za organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania osobom tego wymagającym, a także za sprawienie pogrzebu na koszt gminy, zgodnie z obrządkiem wyznania osoby zmarłej199. Do zadań gminy, należy także kierowanie mieszkańców gminy do domów pomocy społecznej (DPS), ustalanie zasad odpłatności za pobyt i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w DPS na zasadach określonych w ustawie o pomocy społecznej200
.
Dom pomocy społecznej jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej świadczy usługi bytowe, opiekuńcze, wspomagające i edukacyjne na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających, zwanych „mieszkańcami domu”. Przepisy wyróżniają kilka typów tych placówek: domy pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku, dla osób przewlekle somatycznie chorych, dla osób przewlekle psychicznie chorych, dla dorosłych niepełnosprawnych intelektualnie, dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dla osób niepełnosprawnych fizycznie oraz dla osób uzależnionych od alkoholu201
. Jednostki organizacyjne pomocy społecznej, jakimi są domu pomocy społecznej, mogą być tworzone i prowadzone, zarówno przez organy samorządu terytorialnego, organizacje pozarządowe, związki wyznaniowe oraz przez osoby prawne i fizyczne202
.
Placówki specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej są jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Prowadzenie poradnictwa specjalistycznego (rodzinnego, prawnego i psychologicznego) jest zadaniem
Konstytucji RP: „1. Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. 2. Jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Ustawa określa tryb przekazywania i sposób wykonywania zadań zleconych.3. Spory kompetencyjne między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne”; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r…. op. cit.
198 Świadczenia te może uzyskać osoba (rodzina), której dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w Rozporządzenie Rady Ministrów z kierowanie dnia 14 lipca 2015 roku. w sprawie weryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 2015 poz. 1058) i jednocześnie oraz co najmniej jedną przesłankę (przyczynę korzystania z pomocy społecznej) wymienioną w art. 7 Ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej… op. cit.
199Tamże, art. 17, ust. 1; dotyczy to sytuacji, kiedy umiera osoba bezdomna, samotna lub osoba, której rodzina nie posiada środków finansowych na sprawienie pogrzebu.
200 Katalog zadań gminy z zakresu pomocy społecznej zawiera Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej… op. cit., w szczególności art. 17.
201 Tamże, art. 56.
202
58 własnym powiatu o charakterze obowiązkowym203. Samorząd powiatu może utworzyć taką placówkę jako odrębną instytucję, może także przyjąć rozwiązanie w postaci realizacji tej usługi, jako świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej, przez powiatowe centrum pomocy rodzinie. Przepisy prawa umożliwiają samorządowi powiatu zlecanie prowadzenia usług z zakresu specjalistycznego poradnictwa podmiotom zewnętrznym. Poradnictwo specjalistyczne, w szczególności prawne, psychologiczne i rodzinne, jest świadczone osobom i rodzinom, które mają trudności lub wykazują potrzebę wsparcia w rozwiązywaniu swoich problemów życiowych, bez względu na posiadany dochód.
W ustawie o pomocy społecznej ośrodek wsparcia jest wskazany jako jednostka organizacyjna pomocy społecznej. Ośrodek wsparcia „świadczy środowiskową formą pomocy półstacjonarnej, służącą utrzymaniu osoby w jej naturalnym środowisku”204
, w szczególności są to środowiskowe domy samopomocy, dzienne domy pomocy, noclegownie i ośrodki opiekuńcze.
Ośrodek interwencji kryzysowej (OIK) jest jednostką organizacyjną pomocy społecznej, do której utworzenia i prowadzenia zobligowany jest samorząd powiatu na mocy ustawy o pomocy społecznej. Ośrodek interwencji kryzysowej może być samodzielną jednostką powołaną przez powiat, może też funkcjonować w strukturach powiatowego centrum pomocy rodzinie205. Przepisy definiują pojęcie interwencji kryzysowej jako „zespół interdyscyplinarnych działań podejmowanych na rzecz osób i rodzin będących w stanie kryzysu”206. OIK winien zapewnić osobie (osobom, rodzinom) potrzebującej natychmiastową pomoc psychologiczną, prawną, socjalną, a jeśli uzasadniają to okoliczności, także schronienie na okres do 3 miesięcy.
Nadzór nad realizacją zadań z zakresu pomocy społecznej przez przedstawione wyżej jednostki organizacyjne pomocy społecznej z terenu danego województwa sprawuje właściwy wojewoda. Pełni on także funkcje kontrolne. Dotyczy to również zgodności kwalifikacji pracowników tych instytucji z wymaganiami określonymi prawem. Ponadto wojewoda, jako przedstawiciel administracji rządowej w terenie, wydaje zgody na utworzenie i prowadzanie np. domów pomocy społecznej czy środowiskowych domów samopomocy, jako ośrodków wsparcia dziennego. Prowadzi także rejestry jednostek organizacyjnych pomocy społecznej,
203 Tamże, art. 46 ust.1.
204 Jednostki organizacyjne,
https://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/instytucje-pomocy-spolecznej/jednostki-organizacyjne/, por.Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej… op. cit., art. 51.
205 Tamże, art. 6, pkt 5 oraz art. 122a.
59 w tym rejestr jednostek specjalistycznego poradnictwa207, rejestr placówek udzielających tymczasowego schronienia,208 rejestr domów pomocy społecznej209.
2.3. Klienci pomocy społecznej – charakterystyka osób wspomaganych oraz przyczyny