Spośród wielu definicji polityki społecznej na użytek niniejszej pracy przyjęto definicję J. M. Auleytnera, który przez politykę społeczną rozumie działalność „chroniąca obywateli przed ryzykami i nierównościami w wspólnocie oraz określającymi ich pozycję w strukturze społecznej”161
oraz jako „działalność państwa, samorządu terytorialnego i organizacji pozarządowych, której celem jest wyrównywanie drastycznych różnic socjalnych między obywatelami, dawanie im równych szans, asekurowanie ich przed skutkami ryzyka socjalnego”162
.
2.1. Pomoc społeczna w systemie zabezpieczenia społecznego
Polityka społeczna obejmuje szerokie spektrum życia obywateli. Najczęściej wskazywane są takie obszary (działy) polityki społecznej jak polityka rodzinna, polityka demograficzna (populacyjna), polityka zatrudnienia, mieszkaniowa, oświatowa, polityka kształtowania kultury, polityka ochrony środowiska, polityka prewencji, zwalczania zjawisk 156 J. M. Auleytner, Polityka społeczna w Polsce i na świecie, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej TWP, Warszawa 2011, s. 121.
157 Encyklopedia PWN, https://encyklopedia.pwn.pl/haslo/polityka-spoleczna;4009586.html, [13.04.2016]
158 R. Szarfenberg, Przewodnik po europejskiej polityce społecznej, Wspólnota Robocza Organizacji Związków Socjalnych, Warszawa 2009, s. 22.
http://www.eapn.org.pl/publication/files/Przewodnik_po_europejskiej_polityce_spolecznej.pdf; [13.04.2016]
159 R. Szarfenberg, Krytyka i afirmacja polityki społecznej, Wyd. 2. zm. i popr., Wydawnictwo Instytutu Filozofii i Socjologii PAN, Warszawa 2008, s. 60.
160 Tamże.
161
J. M. Auleytner, Polityka społeczna w Polsce… op. cit. s. 122
162 J. M. Auleytner, Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Pedagogicznej Towarzystwa Wiedzy Powszechnej, Warszawa 2002, s. 47; por. Konwencja nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego http://www.mop.pl/doc/html/konwencje/k102.html, [13.04.2016]
50 patologii społecznej oraz polityka socjalna, pojmowana jako politykę zabezpieczenia społecznego i opieki społecznej. Pomoc społeczna stanowi istotny element systemu zabezpieczenia obywateli na wypadek wystąpienia ryzyka socjalnego163, obok ubezpieczeń społecznych i zaopatrzenia społecznego. Przywołane pojęcie ryzyka socjalnego jest najczęściej rozumiane, jako „miara prawdopodobieństwa wystąpienia zdarzenia losowego lub innego, które powoduje konieczność podjęcia interwencyjnych działań, wynikających z przyjętego w danym państwie zakresu działań w ramach zabezpieczenia społecznego”164
. Jednym z dokumentów tworzących ramy prawne europejskiej polityki społecznej jest Europejska Karta Społeczna (EKS). Zajmuje ona ważne miejsce w dorobku prawodawczym Rady Europy. Przyjęcie Karty w 1961 r. przyczyniło się do rozwoju praw społeczno -ekonomicznych w Europie, stanowiąc jednocześnie inspirację dla podobnych projektów na innych kontynentach165. Obok innych dokumentów składających się na prawo socjalne Rady Europy166, EKS stanowi bardzo ważne ogniwo w systemie ochrony praw socjalnych w Europie, a jej celem jest upowszechnianie modelu zabezpieczenia społecznego opartego na sprawiedliwości społecznej. Karta wraz z Protokołami dodatkowymi oraz Zrewidowaną Europejską Kartą Społeczną (ZEKS) z 1996 r. wyznacza minimalne standardy praw socjalnych, zgrupowanych w trzech kategoriach. Pierwsza kategoria dotyczy praw regulowanych przepisami indywidualnego prawa pracy, druga – zbiorowego prawa pracy, a trzecia – ustala standardy odnoszące się do zabezpieczenia społecznego. Część przepisów Karty ma charakter kluczowy, a zatem są one powszechnie i bezwzględnie obowiązujące.
163Konwencja nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) definiuje pojęcia ryzyka socjalnego i jednocześnie wskazuje, jakie świadczenie powinno być wypłacane w związku z wystąpieniem tego ryzyka socjalnego. Przywołany dokument wskazuje na następujące ryzyka socjalne: 1) chorobę; 2) bezrobocie; 3) starość; 4) wypadki przy pracy i choroby zawodowe; 5) konieczność utrzymania dzieci - wsparcie materialne i rzeczowe rodzin wychowujących dzieci; 6) macierzyństwo; 7) inwalidztwo; 8) śmierć żywiciela rodziny, Konwencja nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca minimalnych norm zabezpieczenia społecznego http://www.mop.pl/doc/html/konwencje/k102.html [13.04.2016]; por. G. Uścińska, Świadczenia z zabezpieczenia społecznego w regulacjach międzynarodowych i polskich, Instytut Pracy i Spraw Socjalnych, Warszawa 2005, s. 68-69.
164 Encyklopedia PWN, https://encyklopedia.pwn.pl/haslo/ryzyko-socjalne;3970589.html, [13.04.2016];
165
Polska podpisała Kartę w 1991 roku, ratyfikowała 25.06.1997 roku (Dz.U. 1999, nr 8, poz. 67).
W 2004 roku powstał projekt państw Ameryki Południowej dotyczący utworzenia kompleksowego systemu ochrony praw socjalnych, wzorowany na Zrewidowanej Europejskiej Karcie Społecznej; por. A. M. Świątkowski, Karta Praw Społecznych Rady Europy, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 64.
166
Protokół dodatkowy do Europejskiej Karty Społecznej z 1988 roku, Zrewidowana Europejska Karta Społeczna z 1996 roku, Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego oraz Protokół do Kodeksu z 1964 roku, Zrewidowany Europejski Kodeks Zabezpieczenia Społecznego z 1990 roku; por. M. Wróblewski (red.), Polska mapa międzynarodowych konwencji praw człowieka, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2013, s. 61-63.
51 Pozostałe, wiążą na podstawie indywidualnego wyboru każdego państwa. Postanowienia EKS nakładają obowiązek ratyfikacji co najmniej 10 z 19 artykułów lub 45 z 72 paragrafów.
Przyjęcie przez Polskę przywołanej Europejskiej Karty Społecznej (EKS) od 1997 roku167, w znaczącym stopniu wpłynęło na politykę zabezpieczenia społecznego realizowaną w naszym kraju. Nie wszystkie jednak postanowienia Karty zostały przyjęte przez Polskę168
, w związku z tym nie obowiązują w naszym kraju w prawodawstwie z zakresu zabezpieczenia społecznego. Art. 13 przywołanego dokumentu dotyczy prawa do pomocy społecznej i medycznej. Polska przyjęła postanowienia tego artykułu w części dotyczącej zapewnienia, aby osoby otrzymujące pomoc nie cierpiały z powodu ograniczenia ich praw politycznych lub społecznych, a także, że każda osoba może „.. otrzymać, od właściwych służb publicznych lub prywatnych, taką poradę oraz osobistą pomoc, jaka może być wymagana dla zabezpieczenia, usunięcia albo ulżenia sytuacji osobistej lub rodzinnej”169. Pomimo upływu dwudziestu, Polska nie przyjęła dotychczas zapisów ust. 1 i 4 cytowanego artykułu, które nakładają na państwo obowiązek zapewnienia każdej osobie, która „nie posiada dostatecznych środków, oraz która nie jest zdolna do zabezpieczenia takich środków za pomocą swych wysiłków lub z innych źródeł, w szczególności poprzez świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego, mogła otrzymać odpowiednią pomoc oraz w wypadku choroby opiekę konieczną z uwagi na jej stan”170. Konsekwencją nieprzyjęcia postanowień ustępu 1 jest między innymi fakt, że kryterium dochodowe uprawniające obywateli do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ustalane jest na poziomie zbliżonym do minimum egzystencji171, a nie na poziomie minimum socjalnego, które zdaniem Piotra Kurowskiego stanowi kluczowy warunek utrzymywania więzi ze społeczeństwem172.
167Europejska Karta Społeczna sporządzona w Turynie z dnia 18 października 1961roku (Dz.U. 1999 nr 8 poz. 67).
168
Sprawozdania Polski z wykonywania Europejskiej Karty Społecznej, http://www.mpips.gov.pl/spoleczne- prawa-czlowieka/rada-europy-europejska-karta-spoleczna/sprawozdania-polski-z-wykonywania-europejskiej-karty-spolecznej/, [04.04.2016]
169 Europejska Karta Społeczna sporządzona …, op. cit., art. 13, ust. 2 i 3.
170
Tamże, art. 13, ust. 1; zapisy ust. 4 zobowiązują państwa – strony EKS- do stosowania postanowień określony w art. 13 „w równym stopniu wobec swoich obywateli, jak i wobec obywateli innych Układających się Stron, przebywających legalnie na ich terytorium, zgodnie z ich zobowiązaniami wynikającymi z Europejskiej Konwencji dotyczącej pomocy społecznej i medycznej, podpisanej w Paryżu 11 grudnia 1953 r.”
171 minimum egzystencji, zwane również niekiedy minimum biologicznym, ustalane „metodą koszykową” (wartość koszyka dóbr niezbędnego do tzw. przeżycia) stanowi dolne kryterium ubóstwa, a zakres i poziom zaspokajania potrzeb według minimum egzystencji wyznacza granicę, poniżej której występuje biologiczne zagrożenie życia oraz rozwoju psychofizycznego człowieka., por.: P. Kurowski, Rola i funkcje minimum egzys-tencji i minimum socjalnego, Skrót referatu wygłoszonego na seminarium zorganizowanym w dniu 10 grudnia 2002 roku przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych oraz Komisję Polityki Społecznej i Rodziny Sejmu RP pt. Kategorie i instrumenty interwencji państwa w sytuacji ubóstwa. Czym jest minimum socjalne? s. 2.,
https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-socjalne-oraz-minimum-egzystencji [04.04.2016]
172
52 Dochody osoby (rodziny) poniżej tego poziomu skutkują marginalizacją i wykluczeniem społecznym. Dlatego też „w koszyku minimum socjalnego znajdują się nie tylko dobra służące zaspokojeniu potrzeb egzystencjalnych (żywność, odzież i obuwie, mieszkanie, ochrona zdrowia czy higiena), ale także: do wykonywania pracy (transport lokalny i łączność), kształcenia (oświata i wychowanie dzieci), utrzymywania więzi rodzinnych i kontaktów towarzyskich oraz skromnego uczestnictwa w kulturze”173
.
Innym dokumentem, wyznaczającym także ramy prawne polskiej polityki społecznej w aspekcie zabezpieczenia społecznego, jest analizowana wcześniej Konwencja nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy. Rzeczypospolita Polska, będąca sygnatariuszem tej Konwencji, ma obowiązek zabezpieczenia społecznego i ochrony obywateli na wypadek wystąpienia ryzyka socjalnego174, przez które rozumie się najczęściej indywidualnie odczuwany, rzeczywisty lub potencjalny brak dochodów z pracy, którego następstwem jest marginalizacja, utrata pozycji społecznej, wykluczenie oraz inne negatywne konsekwencje niedostatku i ubóstwa175.
Podstawowym jednak dokumentem wyznaczającym kierunek polskiej polityki społecznej w obszarze zabezpieczenia społecznego jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 1997 roku176. Ustawa zasadnicza gwarantuje każdemu obywatelowi „prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego”177, ale jednocześnie wskazuje, że forma tego zabezpieczenia, warunki, zakres są określone przez stosowną ustawę. Oznacza to, iż obywatel takie prawo posiada, ale zasady skorzystania z tego uprawnienia, uzależniona są w praktyce od spełnienia warunków zawartych w odrębnym akcie prawnym. Podobnie z inną sytuacją, w które może znaleźć się obywatel RP, a mianowicie, kiedy nie może on znaleźć pracy i nie z własnej winy pozostaje bez pracy. Również ustawa zasadnicza
173Tamże.
174 W Konwencji nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) definicja danego ryzyka socjalnego związane jest z wskazaniem odpowiedniego świadczenia. Katalog ryzyk socjalnych obejmuje ryzyko: 1) choroby - świadczenia zdrowotne i pieniężne związane z utratą zarobku z powodu choroby); 2) bezrobocia (zasiłki); 3) starość - zapewnienie środków do życia po osiągnięciu ustalonego wieku, który nie powinien być wyższy niż 65 lat; 4) wypadku przy pracy i choroby zawodowej - szeroki katalog świadczeń; 5) konieczność utrzymania dzieci - wsparcie materialne i rzeczowe rodzin wychowujących dzieci; 6) macierzyństwa - wsparcie materialne i świadczenia zdrowotne w związku z utratą zarobku w okresie ciąży, porodu, połogu i potrzeby opieki zdrowotnej w tych okresach; 7) inwalidztwa - niezdolność do wykonywania jakiejkolwiek działalności zawodowej w ustalonym stopniu, jeżeli można przypuszczać, że będzie trwała, w związku z czym następuje utrata zarobków;8) śmierci żywiciela rodziny - utrata przez wdowę lub dzieci środków utrzymania z powodu śmierci żywiciela rodziny, Konwencja nr 102 … op. cit.; por. G. Uścińska, Świadczenia…, op. cit. s.68-69.
175 Pojęcie ryzyka socjalnego i ryzyka społecznego bywa jest często stosowane zamiennie, por. T. Szumlicz, Ubezpieczenie społeczne. Teoria dla praktyki. Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz-Warszawa 2005, s. 45.
176 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.1997, nr 78, poz. 483 z poźn. zm. i ze sprost.).
53 gwarantuje takiej osobie prawo do pomocy, do zabezpieczenia społecznego, ale wskazuje, że gwarancja ta może zostać zrealizowana tylko na zasadach określonych w odpowiedniej ustawie178.
Konstytucja RP, jako podstawowy akt prawny określający ramy i kierunki polityki społecznej prowadzonej przez rządzących, gwarantuje rodzinom potrzebującym pomocy „prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”179, szczególnie pozostającym w trudnej sytuacji społecznej, materialnej, także spowodowanej różnymi przyczynami, w tym wielodzietnością oraz rodzinom niepełnym. Pomoc społeczna jest elementem polityki zabezpieczenia obywateli na wypadek wystąpienia ryzyka socjalnego, obok ubezpieczeń społecznych i zaopatrzenia społecznego. Jerzy Piotrowski w prezentuje różne możliwości definiowania pojęcia zabezpieczenia społecznego180. W bardzo szerokim ujęciu, zabezpieczenie społeczne według tego autora, to o „całokształt urządzeń publicznych zapewniających ochronę przed niedostatkiem”181. Kolejna definicja to określenie zabezpieczenia społecznego jako „całokształt środków i działań (instytucji) publicznych, przy których pomocy społeczeństwo stara się zabezpieczyć swoich obywateli przed groźbą niezaspokojenia podstawowych potrzeb, społecznie uznanych za ważne”182
. Ubezpieczenie społeczne jest w takim ujęciu jedną z metod, technik czy zasad technicznych (obok zaopatrzeniowej i opiekuńczej). W węższym znaczeniu, zabezpieczenie społeczne według Piotrowskiego, to „zabezpieczenie materialne osób, które w zasadzie bez własnej winy nie posiadają wystarczających źródeł utrzymania, albo nawet nie posiadają ich wcale”183
. Takie zabezpieczenie jest realizowane poprzez zasiłki i renty ubezpieczeniowe, zasiłki pomocy społecznej, społeczną służbę zdrowia, domy pomocy społecznej, środowiskowe domy samopomocy a także w formach przypisanych rehabilitacji zawodowej i rehabilitacji społecznej184
.
177 Tamże, art. 67.1.
178Tamże, art. 67.2: „Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”.
179 Tamże, art. 71.1.
180 J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne. Problematyka i metody”, Książka i Wiedza, Warszawa 1966.
181 Tamże, s. 7 – 8, por.: T. Szumlicz, Zabezpieczenie społeczne… 50 lat później,
http://www.zus.pl/documents/10182/623217/3_Tadeusz+Szumlicz/9842751f-8f64-48b3-87cf-c582b99c1bf6 [16.04.2016]
182 T. Szumlicz, Zabezpieczenie społeczne…, op. cit., s.29.
183 J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne.., op. cit., s. 85.
184 Por. Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. 1997, nr 123 poz. 776 z późn. zm.).
54