Instytucjonalizacja partii politycznych w Polsce

Na działalność partii politycznej oraz jej stabilność niewątpliwy wpływ ma proces instytucjonalizacji ugrupowania. Dodatkowym czynnikiem deter-minującym kształt polskich partyjnych grup była również specyfika otoczenia, w jakim przyszło omawianym organizacjom działać. Jak sugeruje Ryszard Herbut: „Z konieczności więc partie muszą przyjąć określony schemat (mo-del) organizacyjny i programowy na miarę warunków społeczno-politycznych w których przyszło im działać”⁵⁴. Z tego powodu próba stworzenia modelu partii koalicyjnej musi uwzględniać specyfikę polskich ugrupowań. Metodologiczne ukierunkowania badania partii politycznych z poprzedniej części uzupełnione muszą zostać o charakterystykę specyfiki polskich ugrupowań po 1989 roku, które osadzone zostaną w otoczeniu trendów obowiązujących stronnictwa po-lityczne w Europie Środkowo-Wschodniej po 1989 roku. Kwestia ta jest szcze-gólnie interesująca ze względu na fakt, że AWS, tak jak i inne partie istniejące w latach 90. XX wieku, silnie była determinowana specyfiką powstawania nowych partii i do tego otoczenia musiała się dostosować.

Na gruncie polskiej politologii rozważania na ten temat zaprezentował m.in. Andrzej Antoszewski, zwracając szczególną uwagę na kilka czynników immanentnych ugrupowaniom tychże regionów. W książce Partie polityczne Europy Środkowej i Wschodniej autor rozważa zarówno proces powstawania ugrupowań regionu, jak też ich istotę. Kontynuację tego zagadnienia stanowi jeden z rozdziałów innej publikacji Antoszewskiego: Partie i systemy partyjne państw Unii Europejskiej na przełomie wieków.

Opisując problematykę powstawania ugrupowań politycznych w regionie Europy Środkowej i Wschodniej, autor zwraca szczególną uwagę właśnie na otoczenie, w jakim przyszło im się tworzyć. Przede wszystkim problem ten dotyczył okresu i wydarzeń, jakie miały miejsce w trakcie oraz zaraz po Jesieni Ludów. W tym też okresie „instytucja partii politycznej napotyka na poważne wyzwania”⁵⁵. Pisząc to Antoszewski miał na myśli fakt, iż nowe partie nie miały możliwości przechodzić naturalnych procesów przemian, jakim poddane zostały ugrupowania Europy Zachodniej. Zasadniczym punktem tego stwierdzenia jest podkreślenie „konieczności uporania się z ewolucyjnym zanikiem tradycyj-nych podziałów socjopolitycztradycyj-nych i z kryzysem ideologii, dostosowania się do działania w warunkach, gdy telewizja odgrywa rolę głównego pośrednika między nimi a społeczeństwem, czy też pogodzenia się ze zjawiskiem odpły-wu członków”⁵⁶. Problem ten wzmagany był poprzez niepewność wynikającą z braku stabilnych układów odniesienia w otoczeniu społecznym charaktery-stycznych, według Ewy Nalewajko, dla okresu demokratyzacji⁵⁷. Nakreślone

54 R. Herbut, Partie polityczne i system…, s. 117.

55 A. Antoszewski, Partie polityczne Europy Środkowej i Wschodniej, Poznań 2005, s. 23.

56 Ibidem.

57 E. Nalewajko, op. cit., s. 14.

przez autora problemy niewątpliwie wpływały na funkcjonowanie ugrupowań oraz problemy związane z ciągłością ich istnienia. Co więcej, nowo tworzone partie w większości przypadków nie reprezentowały żadnych „zewnętrznych”

wobec siebie interesów oraz nie posiadały niezbędnych zasobów (choćby ma-terialnych)⁵⁸. Stan ten przez niektórych był kwalifikowany jako dostateczny powód, aby negować istnienie partii politycznych. Tacy autorzy jak: Atilla Agh, Paul G. Lewis, Michael Waller, zwracali szczególna uwagę na brak społecznego zakorzenienia i spowodowaną tym niepełną możliwość reprezentowania oraz

„pośredniczenia między społeczeństwem a państwem, między elitami a masa-mi”⁵⁹. W podobnym tonie charakteryzował partie polityczne lat 90. XX wieku w Polsce Ryszard Herbut. Sugerował on, że ugrupowania polityczne w Polsce nie tylko posiadały niski poziom identyfikacji partyjnej elektoratu, ale również dysponowały ograniczonym znaczeniem członkostwa⁶⁰.

Ewa Nalewajko, nie zgadzając się w pełni z zarzutem braku istnienia partii politycznych, podnosiła zgoła inną kwestię. A mianowicie sugerowała, że problemem nowo powstających grup politycznych była słabość instytucji jako takiej, co silnie wiązało się z procesem demokratyzacji całego systemu.

Nowo powstałe instytucje były bowiem podatne na polityczne „wstrząsy”, czyli inaczej mówiąc mało stabilne. W pracy Protopartie i protosystem buduje ona tezę, iż instytucjonalna wada partii stała się ich genetycznie wbudowaną tenden-cją, która została sprowokowana funkcjonowaniem w zmiennym otoczeniu⁶¹. Oprócz podkreślania trudności napotkanych już u zarania istnienia stron-nictw państw środkowoeuropejskich, Antoszewski prezentował cechy charakte-rystyczne dla nowo powstałych ugrupowań w Europie Środkowej i Wschodniej.

Autor upatrywał ich, co szczególnie mnie interesuje, w wymiarze organizacyjnym omawianych struktur. Jego uwaga została zwrócona na fakt, że proces powsta-wania tych ugrupowań różnił się od procesu tworzenia się stronnictw Europy Zachodniej. Ugrupowania regionu środkowoeuropejskiego, biorąc pod uwagę kryterium sposobu powstania, można bowiem podzielić na cztery typy partii:

partie wywodzące się ze starego reżimu, partie reaktywowane (funkcjonujące już przed 1945 rokiem), partie wywodzące się z szerokich frontów antykomunistycz-nych (powstałe w wyniku rozłamów, głównie na tle ideowym i personalnym) oraz partie tworzone całkowicie od nowa⁶². Za wyjątkiem pierwszej z podanych grup, w większości przypadków, partie budowane były „od góry do dołu”. Ozna-czało to, iż posiadały one przeważnie rodowód parlamentarny i były wynikiem aktywności wąskiej grupy polityków, a struktury terenowe tworzono od podstaw.

Fakt ten miał oczywiście swoje konsekwencje nie tylko w postaci bra-ku naturalnej i autentycznej bazy społecznej, której aktywność mogłaby być

58 A. Antoszewski, Partie i systemy partyjne państw Unii Europejskiej…, s. 60.

59 E. Nalewajko, op. cit., s. 19–20.

60 R. Herbut, Partie polityczne i system…, s. 117-120.

61 Vide E. Nalewajko, op.cit., s. 20–23.

62 A. Antoszewski, Partie polityczne Europy Środkowej…, s. 33.

impulsem dla powstania partii politycznej, lecz także w tym, iż ugrupowania te były bardziej elitarne (od swojego zarania posiadały już parlamentarzystów aspirujących do roli liderów stronnictwa) aniżeli masowe, co sprawiało, że ich struktura organizacyjna była słabo rozbudowana. Struktury takich ugrupowań musiały dopiero powstawać, dlatego też trudności z tworzeniem organizacji te-renowych były elementem dla nich naturalnym. Wydaje się, iż zaproponowany model powstania partii mógł również powodować problemy z decentralizacją władzy w ramach ugrupowania. Silny ośrodek parlamentarny aspirował do miana dysponenta ostatecznych decyzji w sprawach kluczowych.

Oprócz wymienionych powyżej czynników, determinujących słabość in-stytucjonalną partii, za Ewą Nalewajko możemy dodać: brak partyjnych tradycji oraz związków z niewykrystalizowanymi interesami społecznymi, a także, co bardzo ciekawe, wpływ i siłę związków zawodowych w relacjach z organiza-cjami politycznymi⁶³.

Według Antoszewskiego partie te często pozostawały przez cały okres swojego istnienia słabo zinstytucjonalizowane, co automatycznie przekładało się na ich brak zdolności radzenia sobie z wyzwaniami, wciąż zmieniającego się, otoczenia politycznego, w jakim przyszło im funkcjonować⁶⁴. Fakt ten implikował z kolei brak posiadania przez większość tych ugrupowań zdolności osiągania sukcesów wyborczych przez czas dłuższy niż jedna kadencja parla-mentarna. Niemożność osiągnięcia stabilizacji organizacyjnej determinował na-tomiast małą odporność partii na wewnętrzne spory o charakterze personalnym.

Z perspektywy mojego badania kluczowe, jak się wydaje, jest zwrócenie uwagi na charakterystyczny dla partii powstających po 1989 roku problem sła-bej instytucjonalizacji połączony z zagrożeniem „epizodyczności” stronnictw.

Niewątpliwie ważnym spostrzeżeniem w tym kontekście jest obserwacja na temat braku społecznego zakorzenienia większości ugrupowań oraz kwestii słabego rozwoju struktur partyjnych⁶⁵.

W podejściu Antoszewskiego pojawia się również prezentacja cech syste-mów partyjnych omawianego regionu. Za jedną z nich autor uznaje (obok wy-stępowania formacji skupionej wokół popularnego lidera) „tworzenie szerokich koalicji wyborczych, obejmujących kilka lub kilkanaście partii politycznych”⁶⁶. Niestety, zagadnienie to nie doczekało się jakiegokolwiek paramodelowego uogólnienia w politologii polskiej, co – wobec przynajmniej kilku przypadków w najnowszej historii politycznej regionu Europy Środkowo-Wschodniej – wydaje się znaczącym brakiem. Warto bowiem byłoby spróbować odszukać elementów wspólnych takich politycznych projektów.

63 E. Nalewajko, op. cit., s. 23.

64 A. Antoszewski, Partie polityczne Europy Środkowej…, s. 33.

65 Na temat instytucjonalizacji partii w procesach demokratyzacji systemu politycznego Vide: K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie, Warszawa 2005, s. 50–56; E. Nalewajko, op. cit., s. 11–24.

66 A. Antoszewski, Partie i systemy partyjne państw Unii Europejskiej…, s. 59.

W charakterystyce ugrupowań regionu pojawiało się pojęcie instytucjonali-zacji partii. Z perspektywy mojego badania zagadnienie to w szczególności inte-resuje mnie w wymiarze jednego, polskiego systemu partyjnego. Problematyka ta została w sposób wyczerpujący zaprezentowana w politologicznej monografii na temat Unii Wolności. Autorka tego opracowania, Maria Wincławska dokonała w zasadzie pełnego przybliżenia najważniejszych koncepcji instytucjonalizacji stronnictw politycznych obecnych w literaturze. Zajęła się bowiem propozycjami Angelo Panebianco, Samuela Huntingtona oraz Vicky Randala i Larsa Svasanda.

Jak podaje Wincławska, koncepcja Huntingtona została oparta na wyzna-czonych czterech parach zmiennych „które połączone linią kontinuum pozwa-lają ocenić, w jakim stopniu dana organizacja jest zinstytucjonalizowana. Są to dychotomie: zdolność przystosowywania się – brak elastyczności w działa-niu, złożoność – prostota, autonomia – zależność, spójność – rozłamowość”⁶⁷. Z zaprezentowanych dychotomii wynikało kilka tez. Zwracały one uwagę, wedle Wincławskiej, na zależność, która stanowi, że stopień instytucjonaliza-cji jest tym większy, im większa jest zdolność przystosowawcza partii, oraz im większa jest złożoność partii. Poziom instytucjonalizacji wzrasta również wraz ze zwiększeniem poziomu autonomiczności od innych organizacji oraz spójnością wewnętrzną⁶⁸.

Konstatacja na temat instytucjonalizacji wedle Huntingtona zmierzała ku temu, że organizacja, która jest zinstytucjonalizowana potrafi przystosować się do nowych warunków otoczenia, jest autonomiczna, złożona z wielu poziomów, ale jednocześnie i spójna⁶⁹.

Jako zbliżoną do powyższej teorii Wincławska potraktowała koncepcję Angelo Panebianco⁷⁰, która, podobnie jak Huntingonowska, zwraca uwagę na znaczenie autonomii oraz spójności organizacji. Założenia włoskiego politologa ukierunkowane zostały na wskaźniki instytucjonalizacji w postaci: zakresu rozwoju centralnej pozaparlamentarnej organizacji, jednolitości struktur tego samego szczebla, regularności i wielości źródeł finansowania, relacji z orga-nizacjami afiliowanymi oraz zakresu zgodności pomiędzy normami statuto-wymi oraz strukturą władzy⁷¹. Dwie najważniejsze różnice pomiędzy dwoma podejściami, jakie dostrzega Wincławska, to infuzja wartości i zdolność przy-stosowania się organizacji do otoczenia, obecne u Huntingtona, a pomijane u Panebianco.

Inną teorię zaprezentowali przywołani już Harmel i Svasand. W ramach ich koncepcji instytucjonalizacja przebiegać powinna przez fazy identyfikacji, organizacji i stabilizacji. Faza pierwsza została określona jako czas od pojawie-nia się informacji, że partia powstała do momentu wyborów, w ramach których

67 M. Wincławska, op. cit., s. 24.

68 Vide Ibidem, s. 25–26.

69 Ibidem, s. 26.

70 Vide A. Panebianco, op. cit.

71 M. Wincławska, op. cit., s. 27.

ugrupowanie uzyskuje swoich przedstawicieli we władzy ustawodawczej. Dru-ga faza to z kolei czas na budowę struktur partyjnych, zafunkcjonowanie sys-temu kontroli oraz rozszerzenie bazy wyborców. W trzeciej fazie ma miejsce dalszy stopień instytucjonalizacji. Jest on niejako nowatorski w odniesieniu do wyżej omówionych podejść. Stadium trzecie to bowiem nie tylko organi-zowanie wnętrza, ale również tworzenie wizerunku partii stabilnej. W tej też fazie partia staje się wartością sama dla siebie, ale również – co ważniejsze – zyskuje swoistą wartość dla innych ugrupowań, co szczególnie podkreślali Robert Harmel i Lars Svȧsand⁷². Staje się zatem ugrupowaniem „godnym”

zawarcia koalicji.

Wincławska zwróciła też uwagę na problem, który dotyczy moich badań.

Wymieniła ona mianowicie kryteria, mogące być wykorzystywane przy badaniu instytucjonalizacji partii w Polsce. Są to: 1) wewnętrzna spójność, rutynizacja zachowań jej liderów i członków, 2) infuzja wartości, 3) adaptacyjność partii do otoczenia oraz reagowanie wobec zmian wewnętrznych, 4) autonomia przede wszystkim finansowa i organizacyjna, 5) rozpoznawalność partii, 6) uznanie partii przez inne podmioty życia politycznego za wiarygodnego i stabilnego partnera⁷³. Jak łatwo zauważyć, wszystkie z podanych punktów mogą stanowić wyznaczniki instytucjonalizacji także takiego nowatorskiego modelu partii, jakim jest ugrupowanie o złożonej koalicyjnej strukturze.

Specyfika tranzycji systemowej w Europie Środkowej niosła ze sobą problemy dla procesu instytucjonalizacji partii. Jak zauważa Zbigniew Ma-chalski: „fundamentalne znaczenie dla procesu instytucjonalizacji partii po-litycznej ma moment jej powstania. Oznacza to, że warunki, w jakich partia się konsoliduje, wpływają na jej życie wewnętrzne”⁷⁴. Do grona czynników negatywnie wpływających na opisywane tu zjawisko należy zaliczyć: trudności z wyodrębnieniem się z dużych wielonurtowych ruchów społecznych, brak jasnych podziałów socjopolitycznych, niewielkie zaangażowanie sympaty-ków, a zwłaszcza potencjalnych członków (automatycznie utrudniające budowę struktur lokalnych)⁷⁵. Ostatni punkt ma charakter ogólnej tendencji i dotyczy fenomenu coraz bardziej malejącej masowej aktywności członków partii⁷⁶.

Znaczącym, jeżeli nie kluczowym, zagadnieniem w pracy Wincławskiej był problem upadku ugrupowania. Autorka rozróżnia jednak upadek partii politycznej jako instytucji ważnej dla systemów politycznych (przez co ro-zumie, że partia coraz bardziej alienuje się od społeczeństwa jednocześnie,

72 R. Harmel, L. Svasand, Party Leadership and Party Institutionalisation: Three phases of Development,

“West European Politics” 1993, nr 2, cyt. za: M. Wincławska, op. cit., 27–28.

73 M. Wincławska, op. cit., s. 30.

74 Z. Machalski, Etapy instytucjonalizacji SLD jako partii politycznej, „Myśl Socjaldemokratyczna” 2003, nr 2, s. 33.

75 K. Sobolewska-Myślik, Partie i systemy partyjne na świecie…, s. 55.

76 Ibidem, s. 54.

spełniając coraz mniej funkcji im przynależnych) od upadku pojedynczych partii politycznych⁷⁷.

Prowadząc wywód na temat upadku ugrupowania, zwraca ona uwagę na podział przyczyn kresu konkretnej partii politycznej, dzieląc je na wewnętrz-ne oraz zewnętrzwewnętrz-ne. I tak kategorię przyczyn wewnętrznych można związać z omawianą już instytucjonalizacją, a w zasadzie problemami z jej zaistnieniem.

Partia, która ma problem z adaptacją do nowych warunków ją otaczających (społecznych, politycznych, prawnych) z poziomem wewnętrznej spójności (zagrożeniem może być kwestia podziałów frakcyjnych generujących spory programowe), jest zagrożona upadkiem. Upadkowi będzie również sprzyjać brak zaistnienia infuzji wartości objawiający się m.in. poprzez ambicje liderów lub innych polityków z organów centralnych, którzy mogą przedkładać własny polityczny interes nad interes ugrupowania⁷⁸.

Przyczyny zewnętrzne to z kolei: „dewaluacja nośności ideologii partyj-nej”, zanik, przemiana lub ewolucja struktury dużych grup ludzkich, będących naturalnym elektoratem, oraz zagrożenie chwiejności poparcia elektoratu⁷⁹.

Oprócz proponowanych przez autorkę przyczyn upadku ugrupowania należy dodać takie czynniki jak: kwestia destruktywnego wpływu na poparcie wyborcze udziału w rządach, jak również problematyka wsparcia (bądź jego braku) medialnego.

Kwestia upadku ugrupowania politycznego jest także zagadnieniem poru-szanym w niniejszej książce. Analizować będziemy bowiem zagrożenia upadku partii, wynikające z jej specyficznej struktury.

4. Ugrupowanie o złożonej strukturze według podstawowych