Relacje pomiędzy uczestnikami sfery politycznej i reprezentantami branży

W STANACH ZJEDNOCZONYCH

– KOMPLEKS MILITARNO-PRZEMYSŁOWY

W swym pożegnalnym przemówieniu prezydenckim w 1961 roku D. Eisenhower prze-strzegał Stany Zjednoczone przed rosnącymi wpływami amerykańskiego „kompleksu militarno-przemysłowego”, którego dominacja w polityce ekonomicznej i zagranicznej może wywołać negatywne skutki dla pozycji państwa: „Musimy strzec naszych ośrod-ków władzy przed zagarnianiem nieusprawiedliwionych korzyści przez kompleks mili-tarno-przemysłowy. Potencjał katastrofalnego wzrostu źle umieszczonej potęgi istnieje i będzie istniał nadal”³⁹.

Określenie kompleksu militarno-zbrojeniowego odnosi się konkretnie do obszaru współpracy i wspólnych interesów reprezentowanych przez: Departament Obrony, siły zbrojne, przemysł zbrojeniowy oraz członków Kongresu reprezentujących grupy zwią-zane ze sferą zbrojeniową⁴⁰. Specjalny status przemysłu zbrojeniowego, jaki wynika z jego znaczenia dla narodowych interesów bezpieczeństwa, determinuje ścisłą współ-pracę kręgów polityczno-wojskowych, odpowiedzialnych za stan bezpieczeństwa pań-stwa, oraz przedstawicieli przemysłu zbrojeniowego świadczącego państwu swe usługi.

Dziedzina produkcji broni, tak samo zresztą jak jej eksport, powinna być traktowana raczej z perspektywy politycznej niż ekonomicznej. Mimo że stanowi ona element sy-stemu ekonomicznego państwa, jej główną cechą jest zaspokajanie potrzeby bezpieczeń-stwa, czyli realizowanie jednej z najbardziej podstawowych funkcji państwa.

Przemysł zbrojeniowy operuje w specyfi cznym, zamkniętym środowisku. Państwo jest głównym odbiorcą jego produktów, państwo też wyznacza granicę rozwoju prze-mysłu jako takiego oraz jego wytworów. W ujęciu historycznym nawet system kontroli eksportu broni może być postrzegany jako jeden z mechanizmów, za pomocą którego rząd ogranicza możliwości wykraczania sektora zbrojeniowego poza działania ściśle

39 D. Eisenhower, Farewell Address, 17.01.1961, http://www.eisenhower.archives.gov/farewell.htm (13.03.2006).

40 T.R. Dye, H. Zeigler, The Irony of Democracy: An Uncommon Introduction to American Politics, Wadsworth Publishing Company, Belmont 1975, s. 124.

związane z interesami rodzimego państwa. Monopol państwa w sferze produkcji mi-litarnej jest uzasadniany względami strategicznymi, ale przede wszystkim faktem, że w obecnym stanie stosunków międzynarodowych jedynie państwo ma prawo do legity-mowanego użycia siły zbrojnej, a więc do faktycznego wykorzystania efektów produkcji zbrojeniowej.

Organy władzy politycznej, które zostały powołane w celu kształtowania polityki obronnej Stanów Zjednoczonych, w znaczący sposób wpływają na stosunki tego pań-stwa z zagranicą. W tym kontekście warto zauważyć, że Departament Obrony jest jedną z najpotężniejszych instytucji w administracji rządowej. Zatrudnia około 1,5 miliona pracowników mundurowych, około miliona w oddziałach Gwardii Narodowej oraz blisko 700 tysięcy cywilów⁴¹. Jest on odbiorcą największych kontraktów rządowych, a wydatki na obronność stanowią około 16–22% całego budżetu federalnego (w 2000 roku stanowiły 17% ogólnych wydatków budżetowych, w 2009 – 22%)⁴². Departament Obrony zarządza budżetem zbrojeniowym, co determinuje stałą współpracę z prywat-nym sektorem produkcji militarnej – fi rmami zbrojeniowymi.

Korporacje zbrojeniowe działają na styku interesów politycznych i ekonomicznych.

Są nie tylko jednostkami gospodarczymi, których efektywność przyczynia się do ogól-nej poprawy sytuacji gospodarczej kraju, lecz także w istotny sposób wpływają na mię-dzynarodową pozycję państwa – w wypadku Stanów Zjednoczonych na postrzeganie tego kraju w roli potęgi militarnej. Rząd dąży więc do utrzymania wpływów w sektorze zbrojeniowym, jednak skuteczność oddziaływania utrudnia przede wszystkim fakt, że jego najwięksi gracze są prywatnymi jednostkami gospodarczymi, a model zarządzania przez nich reprezentowany akcentuje niezależność decyzyjną.

Już w latach 60. John Kenneth Galbraith pisał o postępującej dominacji wielkich korporacji tworzących „sektor planujący”, wyjęty spod kontroli instytucjonalnej oraz mechanizmów konkurencyjnego rynku. W tym procesie industrialne giganty przejęły stery tradycyjnego balansu władzy, a rozdzielenie sfery właścicielskiej od poziomu za-rządzania sprawia, że zarządy fi rm zyskują niezależność w działaniach⁴³. Wiąże się to ze zjawiskiem „odwróconej kolejności” w mechanizmach funkcjonowania rynku. W nor-malnych warunkach potrzeby konsumentów uruchamiają sygnał rynkowy, na który re-agują producenci. „Odwrócona kolejność” polega na tym, że to producenci wpływają na zwiększenie się popytu na rynku, kształtując społeczne postawy czy oddziałując na procesy polityczne.

Zakres tej autonomii jest szerszy w branży zbrojeniowej, jako że polityka korporacji współtworzona jest przez rząd, a pojęcie właścicielstwa o wiele bardziej rozmyte niż w wypadku fi rm operujących w innych sektorach rynku. W odniesieniu do przemysłu zbrojeniowego wyraźniej niż w innych obszarach gospodarki rysuje się paradoks po-wstawania niezależnych korporacji. Ich tworzenie Galbraith uzasadnia przeze wszystkim z perspektywy determinizmu technologicznego oraz przemian makroekonomicznych.

Tymczasem, obserwując realia amerykańskie, można stwierdzić, że kompleks mi-litarno-przemysłowy potencjalnie zagrażający suwerenności władz politycznych jest

41 Ł. Wordliczek, Kształtowanie się uprawnień…, s. 110.

42 SIPRI Yearbook 2009: Armaments, Disarmament and International Security, Oxford 2009, s. 189.

43 J.K. Galbraith, Społeczeństwo dobrobytu, państwo przemysłowe, przeł. J. Prokopiuk, Z. Zinserling, PIW, Warszawa 1973.

Proces decyzyjny w amerykańskim systemie eksportu broni 203

wynikiem działań samych władz. Wzmacniany protekcjonistycznym systemem dotacji, ulg podatkowych, cieszący się uprzywilejowanym statusem, zbudował swoją potęgę na bazie procesów koncentracji, jakie dokonały się w latach 90. Zakończenie zimnej wojny wiązało się z zasadniczymi przekształceniami przemysłu militarnego na świecie. Zawę-żenie rynku uzbrojenia, redukcja arsenałów, spadek budżetów zbrojeniowych oraz ogól-na tendencja do ograniczania militarnej sfery aktywności państwa, która bardzo wyraź-nie została zarysowana od początku lat 90., dotknęły szczególwyraź-nie boleśwyraź-nie amerykański kompleks zbrojeniowy.

Średnia wartość międzynarodowych dostaw broni dokonywanych w latach 1981 –1988 została oszacowana na około 66 miliardów dolarów rocznie. Udział Stanów Zjed-noczonych w tym rynku wynosił nieco więcej niż 20%. W okresie, kiedy dokonywa-ły się zasadnicze zmiany geopolityczne związane z zakończeniem zimnej wojny (1989 –1991), wartość rocznych dostaw broni spadła o około ¹/₃ – do średniego poziomu 40 mi-liardów rocznie, przy czym udział amerykańskiego eksportu wzrósł do 30%. W okresie 1992–1993 ta tendencja umocniła się, powodując dalsze obniżenie światowych dostaw do średniej wartości około 21 miliardów dolarów rocznie oraz ugruntowanie pozycji przemysłu amerykańskiego na tym rynku, jako że osiągnął on wówczas 50% udzia-łów, stając się najpotężniejszym na świecie dostawcą broni i technologii militarnych⁴⁴. Należy jednak wziąć pod uwagę, że opanowanie rynku broni przez Stany Zjednoczone nie było równoznaczne ze wzrostem zysków korporacji zbrojeniowych. Prawa prze-kształceń i reorganizacji układu sił politycznych i militarnych działały wręcz odwrotnie.

W okresie 1988–1993 wartość amerykańskich dostaw zbrojeniowych uległa obniżeniu o około 25%, ze średniego poziomu 13 miliardów dolarów rocznie do poziomu 10–11 miliardów dolarów⁴⁵.

Departament Obrony w nowej sytuacji geopolitycznej nie mógł już składać zamó-wień o takiej wartości, jaka gwarantowałaby utrzymanie rozbudowanego przemysłu;

sposobem zaradczym stały się eksport broni i fuzje⁴⁶. Warto tu przywołać spotkanie Pod-sekretarza Obrony Stanów Zjednoczonych Williama Perry’ego z kadrą zarządzającą naj-większych amerykańskim fi rm zbrojeniowych z 1993 roku. Podczas kolacji przedstawi-ciel Pentagonu oświadczył, że oczekuje od przedsiębiorstw zasadniczych przekształceń.

Od tego wieczoru, który zwykło się określać „ostatnią wieczerzą”, rozpoczęła się fala koncentracji amerykańskiego przemysłu zbrojeniowego, zahamowana dopiero w 1997 roku, kiedy rząd sprzeciwił się połączeniu Lockheed Martin z Northrop Grumman. Drugi etap spektakularnych fuzji nastąpił po 2000 roku. Cały proces doprowadził do ogromnej koncentracji kapitału i umocnienia pozycji tych fi rm, które pozostały na rynku. W rezul-tacie 12 spośród 25 dużych fi rm zbrojeniowych utworzyło 5 gigantycznych korporacji⁴⁷.

44 M. Brzoska, The Economic of Arms Imports after the End of the Cold War, Bonn International Center for Conversion, 04.2004.

45 World-Wide Conventional Arms Trade (1994–2000): A Forecast and Analysis, Center for Defense Information, US Department of Defense, Washington 12.1994.

46 Zob. J.P. Dunne, M. Garcia-Alonso, P. Levine, R. Smith, Concentration in the International Arms Industry, 18.06.2002, http://carecon.org.uk/Armsproduction/Papers/concmodel4.pdf (20.04.2006).

47 Po zakończeniu przekształceń, wywołanych nową sytuacją geopolityczną, amerykański rynek pro-dukcji uzbrojenia opanowały ostatecznie cztery fi rmy: Lockheed Martin, Raytheon-Hughes, Boeing-MacDo-nald i Northrop Grumman. Procesy koncentracji znacznie zmieniły perspektywę Pentagonu w zakresie kon-kurencyjności potencjalnych zleceniodawców. Dla przykładu: w wyniku fuzji z 13 producentów pocisków

W obrębie przemysłu nastąpiło również odejście od specjalizacji i niszowości – fi rmy zbrojeniowe stały się konglomeratami prowadzącymi produkcję różnorodnych typów uzbrojenia oraz dóbr cywilnych.

W rezultacie osiem z dziesięciu największych na świecie korporacji zbrojeniowych to fi rmy amerykańskie – w gronie ścisłych liderów znajdują się Lockheed Martin, Boe-ing, Northrop Grumman, Raytheon, General Dynamics.

Tabela 15. Dwadzieścia największych fi rm zbrojeniowych świata w latach 2006–2007

Ranking

2 3 BAE Systems Wielka Brytania

9 9 Finmeccanica Włochy 9 850 8 640 18 376 54% 713 60 750

10 10 Thales Francja 9 350 8 240 16 825 56% 1 214 61 200

strategicznych na rynku zostało 4, poprzednio 8 fi rm zajmowało się wytwarzaniem sprzętu lotniczego, po przekształceniach – tylko 3. Zob. K. Flamm, U.S. Defense Industry in the Post-Cold War: Economic Pres-sures and Security Dilemmas, [w:] The Place of the Defense Industry in National Systems of Innovation, red.

J. Reepy, Cornell University, 04.2000, s. 53–76.

Proces decyzyjny w amerykańskim systemie eksportu broni 205

17 16 Rolls-Royce

Wielka

Brytania 4 580 3 960 14 873 31% 1 200 39 500

18 18 DCNS Francja 3 860 3 400 3 860 100% 200 12 720

19 19 ITT

Stany

Zjednoczone 3 850 3 290 9 003 43% 742 39 700

20 20

General Elec-tric

Stany

Zjednoczone 3 460 3 260 172 738 2% 22 208 327 000 Źródło: SIPRI Yearbook 2009: Armaments, Disarmament and International Security, SIPRI, Oxford 2009

Rząd federalny przeznaczył znaczne sumy na pokrycie tzw. kosztów rekonstrukcji przemysłu zbrojeniowego, potwierdzając raz jeszcze priorytetowe znaczenie tego sek-tora dla interesów państwa. Również rozwój coraz nowocześniejszych technologii mili-tarnych jest wynikiem programów fi nansujących badania zbrojeniowe. Jednak z ekono-micznego punktu widzenia fakt dotowania procesów konsolidacji przemysłu nie tylko nie przyczynił się do obniżenia kosztów systemów zbrojeniowych produkowanych dla Pentagonu, ale wręcz spowodował podwyższenie ich cen (siła skonsolidowanych przed-siębiorstw na rynku wewnętrznym o obniżonej konkurencyjności jest wyższa)⁴⁸.

Przemysł zbrojeniowy zawsze stanowił przede wszystkim ligę największych i sil-nych przedsiębiorstw – agresywsil-nych graczy w obszarze dotacji na rzecz obronności.

Proces konsolidacji producentów militarnych dokonał się ostatecznie w latach 90., jed-nak umacnianie grupy najbardziej wpływowych przedsiębiorstw następowało stopniowo już wcześniej. Dla porównania, podczas II wojny światowej 2/3 kontraktów o wartości 175 miliardów dolarów zostało rozdysponowanych pomiędzy 100 fi rm zbrojeniowych.

Proporcja ta utrzymała się jeszcze podczas wojny koreańskiej, jednak już w latach 60.

większość ogólnej wartości kontraktów rządowych pozyskało zaledwie kilka najbardziej wpływowych koncernów⁴⁹.

Ograniczenie rozmiarów światowego rynku broni i generalny spadek nakładów zbro-jeniowych po zimnej wojnie spowodowały również automatyczne zwiększenie poziomu konkurencji w międzynarodowym handlu bronią. Konieczność dostosowania się do re-guł komercyjnego rynku spowodowała stopniowe poddawanie się producentów uzbro-jenia presji ze strony nabywców, którzy oprócz dostępu do pozyskanych systemów broni chcą mieć także dostęp do programów sterujących oraz nowoczesnych elementów elek-tronicznego wyposażenia sprzętu wojskowego. Oprogramowanie związane z wyposaże-niem nowoczesnej broni, dane techniczne są często postrzegane jako równie atrakcyjne jak sama broń. Jednocześnie fakt, że nowe systemy są poddawane nieustannej prolifera-cji, powoduje rosnącą potrzebę rozwijania następnych, jeszcze bardziej złożonych, pro-gramów do wykorzystania militarnego, których rezultaty stają się kolejnym elementem składowym amerykańskiej supremacji zbrojeniowej.

Projektowanie struktury przemysłu do modelu, w jakim optymalnie będzie on zaspo-kajał potrzeby bezpieczeństwa państwa, jest jednak w dużej mierze sprzeczne z wyma-ganiami rynku, na którym przemysł ten operuje. Okresy, w których branża zbrojeniowa

48 A. Markusen, The Foolish and Costly Defense Merger Mania, „International Herald Tribune”, 11.01.1997.

49 H. Zeigler, Interest Groups in American Society, Rockefeller Institute Press, Englewood Cliffs 1964, s. 124.