V. PROCES DECYZYJNY W AMERYKAŃSKIM SYSTEMIE EKSPORTU BRONI
2. Organy odpowiedzialne za realizowanie polityki eksportu broni i technologii
Polityka eksportu produktów militarnych i promowania amerykańskiego przemysłu zbrojeniowego jest kształtowana na poziomie władzy wykonawczej Stanów Zjedno-czonych. Kongres bierze udział w procesie decyzyjnym dotyczącym eksportu jedy-nie wtedy, gdy przedmiotem jednorazowej transakcji jest uzbrojejedy-nie i usługi militarne o wartości wyższej niż 50 milionów dolarów lub artykuły zaliczane do grupy głównego wyposażenia obronnego o wartości wyższej niż 14 milionów dolarów19.
Przez swą funkcję prawodawczą Kongres odgrywa jednak fundamentalną rolę w tworzeniu systemu kontroli eksportu, wprowadzaniu innowacyjnych rozwiązań nie-odzownych w sytuacji, kiedy dziedzina podlegająca regulacji jest poddana nieustannym zmianom wymuszonym przez stały postęp w badaniach i wdrażaniu nowych osiągnięć naukowo-technicznych20.
19 The U.S. Legal Framework, NISAT Projects, http://www.nisat.org/export_laws-regs%20linked/usa/
legal_framework.htm (26.04.2004); US Export Control System: Decision Making, SIPRI Projects, http://
www.sipri.org/contents/expcon/us_decisionmaking.html/view?searchterm=usa%20arms%20transfer%20 procedure (15.05.2006).
20 Rolę, jaką sprawuje Kongres w procesie kształtowania polityki eksportu broni, obrazuje przykład wysiłków nad wprowadzeniem regulacji w 2003 roku, pozwalającej na zawieranie transakcji eksportowych z rządem Australii i Wielkiej Brytanii (transakcje eksportowe do tych krajów stanowią około 25% wszyst-kich licencji zbrojeniowych), bez konieczności uzyskania przez nie licencji. Prawodawstwo amerykańskie dopuszcza taką możliwość, zastrzegając jednak, że systemy kontroli eksportu państw partycypujących muszą być przynajmniej porównywalne ze standardami systemu Stanów Zjednoczonych. Strony brytyjska i au-stralijska wyraziły zgodę na dostosowanie swoich systemów kontroli, jednak nie we wszystkich punktach, wskazanych przez amerykańskiego prawodawcę jako kluczowe. Administracja wystąpiła zatem o udzielenie zwolnienia z konieczności wypełnienia wszystkich warunków (legislative relief) w tym przypadku. Senat przychylił się do tego wniosku, wydając stosowną uchwałę, jednak do jej zatwierdzenia konieczna była zgoda przewodniczącego Komisji Stosunków Międzynarodowych w Izbie Reprezentantów, który zaopiniował pro-jekt negatywnie. W odpowiedzi stronnictwo popierające poprawki zatwierdziło je jako załącznik do ustawy, nad którą Komisja Izby Reprezentantów nie sprawowała kontroli. Ten krok sprowokował z kolei użycie gamy politycznych narzędzi wpływów – raportów, przesłuchań, ofensywy medialnej, które akcentowały
potencjal-Proces decyzyjny w amerykańskim systemie eksportu broni 195
Transfery broni stanowią główny element w bezustannej walce pomiędzy Kongresem i egze-kutywą o to, jak wiele wpływów Kongres musi, czy też powinien, utrzymać w zakresie poli-tyki zagranicznej. Egzekutywa postrzega i używa eksportu broni jako istotnego i potężnego instrumentu w kształtowaniu stosunków międzynarodowych, Kongres natomiast sankcjonuje, czasem niechętnie, te działania, realizując funkcję regulującą i nadzorującą, która wpływa na program polityki zagranicznej Prezydenta21.
Eksport broni i artykułów zbrojeniowych podlega w systemie amerykańskim dwóm reżimom regulacyjnym. Pierwszy, reprezentowany przez Directorate of Defense Trade Controls (DTC) w Departamencie Stanu, odpowiada za kontrolę zbrojeń; drugi, zarzą-dzany przez Bureau of Industry and Security w Departamencie Handlu, zajmuje się kon-trolą artykułów podwójnego zastosowania.
Departament Stanu sprawuje zasadniczy nadzór nad eksportem materiałów i usług zbrojeniowych: sporządza listę artykułów militarnych podlegających legalnej produk-cji i mogących być przedmiotem obrotu handlowego; wydaje licencje uprawniające do eksportu określonych dóbr; notyfi kuje do Kongresu przypadki transakcji eksportowych o szczególnym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa oraz zaistniałe przekroczenia norm ilościowych określonych w regulacjach prawnych; czuwa nad zachowaniem zgod-ności procedur licencjonowania i eksportu z aktami prawnymi. W uzasadnionych przy-padkach DTC zwraca się o radę i komentarze do innych, wyspecjalizowanych organów administracji w obrębie Departamentu Stanu, Departamentu Obrony i Departamentu Handlu22.
Politykę kontroli eksportu broni w ramach Departamentu Obrony prowadzi Defense Technology Security Administration (DTSA), której działalność polega na badaniu zgod-ności sprzedaży wyposażenia i technologii nowej generacji z interesami bezpieczeństwa narodowego Stanów Zjednoczonych23. W dziedzinie eksportu materiałów i technologii podwójnego zastosowania prowadzi ona współpracę z Bureau of Export Administration (BXA) w Departamencie Handlu. Departament ten nie jest bezpośrednio odpowiedzial-ny za sprawy formułowania oraz wdrażania polityki i procedur eksportu broni, jednak charakter jego działalności wpływa na procesy sprzedaży broni. Przez wydawanie licen-cji sprawuje kontrolę nad sprzedażą materiałów podwójnego zastosowania. Bureau of
ne zagrożenia związane w praktyką odstępstw od zasad regulacji wpływających na kształt bezpieczeństwa państwa. Na krótko przed zaplanowanym już w 2004 roku przesłuchaniem zatytułowanym Kontrola ekspor-tu broni i globalna wojna z terroryzmem, oznaczającym konieczność składania szczegółowych oświadczeń w tym delikatnym temacie przez kluczowych urzędników administracji prezydenckiej w roku wyborczym, przyjęto porozumienie. Przesłuchanie zostało odwołane w zamian za zapewnienie, że negocjacje w spra-wie odstępstw zostaną odsunięte w czasie. Powyższy przykład obrazuje skuteczność mechanizmów nadzoru władzy ustawodawczej nad systemem decyzyjnym funkcjonującym w ramach administracji prezydenckiej, który ze swej natury ściślej jest związany z nurtem bieżącej polityki, traktującej czasem elastycznie długo-falowe cele bezpieczeństwa państwa. Zob. P. Spiegiel, Bush Rebuked Over U.S. Army Waivers, „Financial Times”, 04.06.2004; W. Matthews, Waffl ing on Trade Waivers for the UK, „Defense News”, 02.08.2004;
US Weapons Technology at Risk: The Department’s of State Proposal to Relax Arms Export Controls to other Countries, Committee of International Relations, 2004, http://www.fas.org/asmp/campaigns/control/
US_Weapons_Technology_At_Risk.html (30.04.2006).
21 Global Defense Business and Arms Proliferation, [w:] Global Arms Trade, U.S. Congress Offi ce of Technology Assessment, U.S. Government Printing Offi ce, Washington 06.1991, s. 18.
22 The U.S. Legal Framework.
23 H.A. Burke, S. Fellow, R. Stohl, How Little is Enough: U.S. End-Use Monitoring and Oversight of the Weapons Trade, „The Defence Monitor”, Vol. 31, No. 7, 08.2002.
Export Administration podejmuje decyzje o udzieleniu lub odmówieniu licencji na pod-stawie analizy różnorodnych czynników, jak: stan bezpieczeństwa narodowego, wytycz-ne polityki zagraniczwytycz-nej, czynnik alternatywwytycz-nego transferu. Działający w ramach BXA Offi ce of Strategic Industries and Economic Security ma kompetencje w negocjowaniu i zawieraniu porozumień offsetowych.
Wśród organów, do których najczęściej kieruje się pytania dotyczące kontrowersyj-nych przypadków transferów, a które wyznaczają również standardy i kryteria przepro-wadzania procedury eksportowej, znajdują się Arms Control and Disarmament Agency i NASA.
Powyższe organy działają w ramach procedur eksportowych, których podstawę sta-nowią programy sprzedaży broni, określone na mocy poszczególnych aktów prawnych:
– Foreign Military Sales (FMS) – program regulujący typ transakcji goverment to goverment; jej warunki są negocjowane przez Pentagon (Defense Security Coope-ration Agency). Eksport w ramach tego programu odbywa się na mocy Foreign Assistance Act (FAA) oraz Arms Export Control Act (AECA), procedury ekspor-towej uszczegóławiającej postanowienia Security Assistance Management Ma-nual, który również reguluje sprzedaż materiałów i artykułów obronnych zagra-nicznym nabywcom. Jest to główny amerykański kanał eksportu broni. System opiera się na mechanizmie pośrednictwa – agencje rządu amerykańskiego gwa-rantują odbiorcy dostosowanie procedur sprzedaży do obowiązujących regulacji.
Świadczenia te są objęte prowizją, której wysokość jest uzależniona od wielkości zamówienia24.
– Direct Commercial Sales (DSC) – program transferów zbrojeniowych, których warunki sprzedaży są negocjowane przez fi rmy amerykańskie i zagranicznych nabywców, bez udziału organów rządowych. Warunkiem przeprowadzenia trans-akcji jest uzyskanie licencji Departamentu Stanu. Licencja jest przyznawana na 4 lata. Firma posiadająca licencję nie ma obowiązku rejestrowania transakcji czy dostarczania danych na temat wielkości sprzedaży agencjom rządowym. Dane na temat wielkości komercyjnej sprzedaży broni ze Stanów Zjednoczonych otrzy-muje się na podstawie dokumentacji celnej25.
– Foreign Military Financing (FMF) – celem tego programu jest udzielanie przez rząd amerykański bezzwrotnej pomocy w postaci kredytów i dotacji przeznaczo-nych na rozwój i modernizację sił zbrojprzeznaczo-nych państw zagraniczprzeznaczo-nych. Warunkiem udzielenia wsparcia jest nabycie wyposażenia wojskowego w Stanach Zjedno-czonych. Program administrowany przez Departament Obrony26.
– Excess Defense Articles (EDA) – transfer, którego przedmiotem są nadwyżki lub przestarzałe rodzaje broni amerykańskiej, przekazywane za darmo lub po znacz-nie obniżonych kosztach. Program powstał w celu wsparcia ekonomicznej i po-litycznej stabilności w strategicznie ważnych regionach, gdzie Stany Zjednoczo-ne mają specjalZjednoczo-ne interesy w dziedzinie bezpieczeństwa. Transfery dokonywaZjednoczo-ne
24 Defense Exports. Foreign Military Sales Program Needs Better Controls for Exported Items and In-formation for Oversight, United States Government Accountability Offi ce, 05.2009, s. 8.
25 F.R. Grimmett, Conventional Arms Transfers to Developing Nations 2001–2008, US Congressional Research Service, 2009, s. 23.
26 Materiały Defense Security Cooperation Agency, www.dsca.osd.mil (14.12.2003).
Proces decyzyjny w amerykańskim systemie eksportu broni 197
w ramach tego programu znacznie nasiliły się po zakończeniu zimnej wojny, w wyniku modernizacji amerykańskich arsenałów, jaka wówczas nastąpiła27. Rząd Stanów Zjednoczonych ma także możliwość eksportu wyposażania i tech-nologii militarnych za pomocą mechanizmu zwanego emergency drawdown. Foreign Assistance Act upoważnia prezydenta do dokonywania transferów o charakterze zbro-jeniowym, niezwłocznie, bez oczekiwania na akceptację Kongresu, jeśli uzasadnia to nagła konieczność. Przed zainicjowaniem procedury emergency drawdown prezydent jest zobowiązany powiadomić Kongres o zaistnieniu nagłej, nieprzewidzianej potrzeby w sferze polityki zagranicznej, która nie może zostać zaspokojona przez zastosowanie żadnego innego prawa28.