V. PROCES DECYZYJNY W AMERYKAŃSKIM SYSTEMIE EKSPORTU BRONI
3. Procedura eksportu broni – charakter i sposób realizacji
Standardowy tryb procedury eksportowej rozpoczyna się od powiadomienia rządu Sta-nów Zjednoczonych o planowanym transferze artykułów militarnych. Państwo lub inny podmiot, do którego jest kierowany transfer, winien powiadomić właściwe organy nie później niż na 30 dni od planowanej jego daty. Jeśli odbiorca i jego cele nie budzą wąt-pliwości Departamentu Obrony, kupującemu jest prezentowana oferta, po zaakceptowa-niu której strony przystępują do realizacji transakcji.
Na mocy Arms Export Control Act (AECA) Kongres jest powiadamiany o każdej proponowanej sprzedaży artykułów kwalifi kowanych jako główne wyposażenie obron-ne, defi niowanych na podstawie listy zaopatrzenia militarnego Stanów Zjednoczonych, wartych więcej niż 14 milionów dolarów. Sprzedaż artykułów, które nie są zaliczane do tej kategorii, notyfi kuje się, jeśli ich wartość przekracza sumę 50 milionów dolarów, natomiast wartość konstrukcji lub projektów militarnych musi wynosić lub przekraczać kwotę 200 milionów dolarów. W wypadku sprzedaży do krajów NATO, Japonii, Austra-lii, Korei Południowej oraz Nowej Zelandii te pułapy są wyższe i wynoszą odpowiednio – 250, 100 i 300 milionów29.
27 „Pentagon od początku lat 90. zarządza gigantycznym warsztatem, w którym składuje znaczne nad-wyżki przestarzałej, ale wciąż śmiercionośnej broni i jej części zamiennych. Wśród głównych odbiorców broni przez ten program w 1996 roku znalazły się: Meksyk, Kolumbia, Peru, Egipt, Bahrajn, Izrael, Jordania i Turcja – we wszystkich z wymienionych krajów odnotowano poważne naruszenia praw człowieka i sto-sowanie represji politycznych”. Zob. L. Lumpe, J. Donarski, The Arms Trade Revealed. A Guide for Inves-tigators and Activists, Federation of American Scientists, Washington DC, 1998, http://www.fas.org/asmp/
library/handbook/cover.html (12.03.2006).
28 Od 1963 do końca 2002 roku Prezydent Stanów Zjednoczonych ponad 90 razy skorzystał z uprawnie-nia emergency drawdowns (z czego 70 przypadków zanotowano w okresie po zakończeniu zimnej wojny), dostarczając w ten sposób innym krajom i organizacjom międzynarodowym wyposażenie o wartości 3,3 mld dolarów. Najczęściej mechanizm ten jest używany w przypadku działań antynarkotykowych, ochrony ludności podczas katastrof i masowych migracji, ochrony uchodźców, wspierania operacji pokojowych. Zob.
Foreign Assistance. Reporting of Defense Articles and Services Provided through Drawdowns Needs to be Improved, General Accounting Offi ce, 09.2002.
29 Streamlined Processes and Better Automation Can Improve Munitions License Reviews, US Depart-ment of State, 03.2002, http://www.fas.org/asmp/campaigns/control/oig-ITA0202.pdf (17.03.2004).
Odbiorcą transferu nie może być podmiot wykorzystujący dostarczane artykuły lub usługi o charakterze militarnym w celach nie objętych autoryzacją prawną Stanów Zjed-noczonych. Raport zawierający dane na temat rodzaju wyposażenia, motywów transferu, odbiorcy i kraju przeznaczenia jest przedstawiany Spikerowi Izby Reprezentantów oraz Komitetowi Spraw Zagranicznych w Senacie (stosowny raport jest kierowany również do tych organów, jeśli prezydent zostanie powiadomiony o transferach zaaprobowanych bez jego przyzwolenia oraz kiedy sprzedaż może spowodować obniżenie gotowości bo-jowej amerykańskich sił zbrojnych).
Po zawiadomieniu Kongres w ciągu 30 dni kalendarzowych (15 dni w przypadku państw NATO, Australii, Japonii, Korei Południowej, Nowej Zelandii) może zabloko-wać transakcję przez uchwalenie stosownej rezolucji (Joint Resolution of Disapproval).
Rezolucja wyrażająca sprzeciw wobec transferu staje się ponownie przedmiotem analizy Komisji Spraw Zagranicznych Senatu i Izby Reprezentantów, aby następnie podlegać głosowaniu obydwu izb, które muszą uzyskać większość dwóch trzecich głosów.
Procedura zablokowania transferu broni przez głosowanie w Kongresie ostatni raz została użyta w 1986 roku. Ostatecznie jednak zawarto porozumienie z prezydentem i dokonano transakcji na zmienionych warunkach. Od tego momentu administracja Stanów Zjednoczonych zawarła transakcje na sprzedaż broni, technologii militarnych i dostarczania usług, których wartość przekracza 145 miliardów dolarów i w żadnym przypadku nie spotkało się to ze sprzeciwem Kongresu30.
Nawet jeśli [Joint Resolution of Disapproval] nie odnoszą bezpośredniego skutku, mogą one skierować negatywną uwagę opinii publicznej na akt sprzedaży oraz odbiorcę. Tego rodzaju reakcja społeczeństwa i organizacji pozarządowych powoduje też presję, pod ciężarem której administracja może wstrzymać sprzedaż lub zmodyfi kować jej warunki. Również sam odbior-ca może podjąć decyzję o wycofaniu się z transakcji31.
Prezydent posiada uprawnienie do wdrożenia skróconego trybu sprzedaży w nagłych wypadkach, kiedy w interesie bezpieczeństwa narodowego transport powinien być wy-słany bezzwłocznie. Przedstawia on wówczas szczegółowy raport dotyczący zaistnia-łych okoliczności, natomiast obydwie izby Kongresu traktują dany transfer w sposób wysoce uprzywilejowany. Jest on również uprawniony do wydawania zaleceń dotyczą-cych wysłania zagranicznych dostaw broni z pominięciem normalnego trybu kontroli i autoryzacji (od 1963 roku w tym trybie wysłano transporty o wartości 3,3 miliarda dolarów do ponad 55 krajów oraz organizacji pokojowych, zwalczających handel nar-kotykami itp.)32.
Główną cechą amerykańskiego systemu regulacji eksportowych jest wyznaczanie standardów dla odbiorców produktów zbrojeniowych przez stworzenie mechanizmów, które skłaniają ich do podporządkowania się zasadom narzuconym przez prawo Stanów Zjednoczonych. Podstawą, na której opiera się odpowiedzialność eksportera za
produk-30 J.W. Douglass, Rethinking Export Controls – przesłuchanie w Senacie USA, 04.04.2000, http://com-merce.senate.gov/hearings/0404dou.pdf (22.04.2004).
31 D. Fite, A View From Congress, [w:] Challenging Conventional Wisdom: Debunking the Myths and Exposing the Risks of Arms Export Reform, red. T. Gabelnick, R. Stohl, Federation of American Scientists, Washington 2003, s. 155.
32 US Export Control..., http://www.sipri.org/contents/expcon/us_decisionmaking.html/view?search-term=usa%20arms%20transfer%20procedure (15.05.2006).
Proces decyzyjny w amerykańskim systemie eksportu broni 199
ty wytworzone w tym kraju, jest system kontroli użytkownika końcowego (end-user controls). Wieloetapowość procedury minimalizuje prawdopodobieństwo nadużyć czy też błędnego oszacowania wpływu danego transportu na stan interesów amerykańskich.
Pierwszy poziom procedury eksportowej służy eliminacji tych przypadków, w któ-rych transfer uzbrojenia lub technologii mógłby trafi ć do odbiorcy ocenianego negatyw-nie ze względu na kryteria przestrzegania praw człowieka, proliferacji broni masowego rażenia, działalności terrorystycznej. Bada się również, w jakim zakresie dany transfer może wpłynąć na stan amerykańskiej bazy przemysłowo-zbrojeniowej33.
Najważniejszym celem dalszej weryfi kacji staje się stwierdzenie, w jakim stopniu jest prawdopodobne, że eksportowana broń w przyszłości może być wykorzystana w ce-lach godzących w amerykańskie interesy czy też przekazana do użytku stronie trzeciej – państwu, grupie militarnej lub organizacji, których status i cele nie zostały zbadane w ramach amerykańskiego systemu kontroli eksportu.
Wprowadzane na etapie wstępnej kontroli restrykcje są utrzymywane za pomo-cą nadzoru sprawowanego podczas transportu i wykorzystania danego rodzaju broni i związanej z nią technologii34.
Istotnym elementem wpływającym na kształt i jakość kontroli eksportu jest zdolność do balansowania potrzeb różnych grup interesu bezpośrednio lub pośrednio zaangażo-wanych w działalność handlową, której przedmiotem jest broń lub technologie militarne.
Przejrzystość zasad rządzących eksportem i możliwość publicznego oddziaływania na tę sferę polityki państwa do pewnego stopnia ogranicza możliwość dowolnego sterowania procesem decyzyjnym, czego konsekwencje mogą zasadniczo wpłynąć na aktualny lub przyszły stan bezpieczeństwa państwa.
Analizując stan procedur eksportowych pod kątem zgodności z modelem teoretycz-nym, u podstawy którego leży dążenie do zaniechania transferów nierozważnych, go-dzących w bezpieczeństwo państwa-odbiorcy, niezbywalne prawa społeczeństwa czy też system bezpieczeństwa regionalnego, należy stwierdzić, że model amerykański na-rzuca bardzo wysokie standardy bezpieczeństwa. Nie znaczy to jednak, że w całym sy-stemie nie ma luk i nie zdarzają się uchybienia, których potencjalne konsekwencje dla stanu bezpieczeństwa międzynarodowego mogą być poważne. Dowodzi tego przypadek Tajwanu, który w 2006 roku zamiast części do helikopterów otrzymał komponenty do montażu międzykontynentalnych pocisków balistycznych Minuteman III. Strona amery-kańska o pomyłce zorientowała się dopiero w 2007 roku, kiedy władze Tajwanu zaczęły domagać się zamówionych części35.
33 Fact Sheet: Conventional Arms Transfer Policy, The White House, 17.02.1995, http://www.fas.org/
asmp/resources/govern/whfacts.html (27.03.2006).
34 Kontrola ostatecznego użytkownika jest również kontynuowana w czasie, kiedy transakcja została sfi nalizowana, szczególnie jeśli przedmiotem transferu jest wyposażenie o dużym znaczeniu strategicznym.
Dobrym przykładem w tym kontekście mogą się stać rakiety Stinger – po tym jak zostały wyeksportowane, odbiorca ma obowiązek dokonywać comiesięcznej kontroli ich stanu oraz corocznie muszą być one spraw-dzane przez urzędników amerykańskich. Strona amerykańska rezerwuje sobie również prawo do inspekcji w celu sprawdzenia stanu faktycznego systemu obronnego państwa-odbiorcy oraz procedur w nim obowią-zujących. Golden Sentry End–Use Monitoring, STINGER Missile and Gripstock Inventory Standardized Pro-cedures, Defense Security Cooperation Agency Policy Memorandum 5–10.04.2004, http://www.dsca.mil/
samm/policy_memos/2005/dsca%2005-10.pdf (27.03.2006).
35 Defense Exports. Foreign Military Sales Program Needs Better Controls…, s. 16.
Pomimo stworzenia systemu wewnętrznej kontroli eksportu, który pozostaje rzeczy-wistą barierą dla niekontrolowanego przepływu broni, aktywność Stanów Zjednoczo-nych w tej sferze budzi kontrowersje związane z licznymi przypadkami transferów, które wywołały długofalowe, negatywne konsekwencje.
Odzwierciedlając przewagę ekonomii nad polityką zagraniczną czy względami bezpieczeń-stwa, Departament Obrony wydaje się pojawiać w roli wiodącej agencji tego procesu, osłabia-jąc rolę, tradycyjną funkcję Departamentu Stanu w sprawowaniu kontroli nad zbrojeniami36. Obecnie Stany Zjednoczone wstrzymały dostawy broni do 19 krajów, które nie speł-niają kryteriów wewnętrznej procedury bezpieczeństwa, jednak przedmiotem dyskusji pozostaje ciągle wewnętrzna sprzeczność pomiędzy faktyczną i deklarowaną sferą wy-siłków władz amerykańskich na linii przecięcia polityki eksportowej i działań nakiero-wanych na ochronę praw człowieka i wspieranie demokracji37.
W aktach regulujących dziedzinę eksportu broni konieczność uwzględnienia tych wartości podkreśla przede wszystkim artykuł 502 B Foreign Assistance Act z 1961 roku, który zabrania sprzedaży broni i udzielania innych form wsparcia strategicznego rządom odpowiedzialnym za trwałe pogwałcenia międzynarodowo uznanych praw człowieka38. Niekorzystny obraz polityki Stanów Zjednoczonych w odniesieniu do tej kwestii obra-zuje złożoność problemu stosowania eksportu broni w roli narzędzia polityki zagranicz-nej. Polityka eksportowa kolejnych rządów amerykańskich jest tylko jednym z elemen-tów w kompleksowej strategii utrzymywania relacji z innymi podmiotami społeczności międzynarodowej. Jako taka jest środkiem zaspokajającym doraźne interesy państwa, często w sytuacji, kiedy realizacja bieżącego scenariusza wydarzeń jest sprzeczna z za-sadami prawnymi państwa będącego autorem tego scenariusza. Należy też zauważyć, że polityka eksportu broni często jest elementem komplementarnym wobec programów pomocy humanitarnej czy misji pokojowych. Transfery broni do przywódców i rządów, którzy pozostają poza międzynarodową kontrolą, godzą wówczas w szeroko pojęte in-teresy bezpieczeństwa, ale mogą też stać się podstawowym elementem dialogu, którego utrzymywanie przyczynia się do niesienia pomocy represjonowanym społeczeństwom.
Współpraca z opresyjnymi reżimami często jest jedyną możliwością kontroli sytu-acji w krajach, w których one panują. Transfery broni są ponadto głównym elementem strategii tzw. dyplomacji militarnej. Dostosowanie bieżącej polityki do ogólnych ram prawnych – czyli przerwanie dostaw broni – powoduje, że znika motywacja ze strony odbiorcy do podporządkowywania się wpływom amerykańskim, a więc długofalowe cele polityki zagranicznej, zmierzające do poprawienia stanu bezpieczeństwa, pozostają niezrealizowane. W wielu wypadkach przerwanie amerykańskiego eksportu powoduje
36 A. Markusen, The Arms Trade as Illiberal Trade – materiały International Conference of Defense Offsets and Economic Development, Cape Town, RPA, 25–27.09.2002, s. 14.
37 Lista ta obejmuje: Białoruś, Birmę, Chiny, Cypr, Demokratyczną Republikę Konga, Haiti, Indonezję, Iran, Liberię, Libię, Koreę Północną, Kubę, Somalię, Sudan, Syrię, Wietnam, Wybrzeże Kości Słoniowej, Yemen, Zimbabwe.
38 Foreign Assistance Act 1961, część 502 B, http://www.fas.org/asmp/resources/govern/faa01.pdf (28.03.2004). Zasada powyższa została włączona w treść ustawy w 1974 roku, jednak zarówno w okresie pre-zydentury Nixona, jak i Forda jej postanowienia były łamane. Nawet kiedy na czele państwa amerykańskiego stał Jimmy Carter, którego polityka zakładała podniesienie kwestii praw człowieka do roli „ducha polityki zagranicznej Stanów Zjednoczonych”, jedynie w wypadku 8 krajów południowoamerykańskich odmówiono wysłania pomocy militarnej ze względu na kwestię pogwałcenia zasad podnoszonych przez artykuł 502 B.
Proces decyzyjny w amerykańskim systemie eksportu broni 201
dalsze pogorszenie sytuacji bezpieczeństwa, ponieważ poziom uzbrojenia pozyskiwane-go z nielegalnych źródeł lub od innych eksporterów nie podlega wówczas żadnej kon-troli, zwiększając poczucie zagrożenia w regionie.
Zatem polityczne bariery uniemożliwiające wzmocnienie norm prawnej kontroli eks-portu broni ujawniają wewnętrzną sprzeczność na poziomie proceduralnym i w sferze rzeczywistego działania. W rezultacie dochodzi do sytuacji, podczas których działanie, na gruncie proceduralnym uważane za sprzeczne z duchem amerykańskiego prawa, po-zostaje zgodne z wartościami tworzącymi podstawy kształtujące system polityczny tego państwa.