Studium przypadku: podstawowe zagadnienia związane z eksportem broni

wobec Salwadoru oraz konfl iktu chińsko-tajwańskiego

Polityka Stanów Zjednoczonych wobec konfl iktu w Salwadorze w latach 80. XX wieku i jej długofalowe konsekwencje dają wyobrażenie o rozmiarach destrukcji społecznej, jakie wyrządzić może niekontrolowany napływ broni do kraju niestabilnego politycznie i gospodarczo. Natomiast rola rządów amerykańskich, które eksportem militarnym po-sługiwały się w balansowaniu relacji pomiędzy Chinami i Tajwanem, jest modelowym przykładem efektu powstrzymywania, który akcentują stanowiska realistyczne i neore-alistyczne.

Oczywiście procesy zachodzące w Salwadorze oraz na linii Pekin – Tajpej są do sie-bie zupełnie nieprzystające, a ich znaczenie dla polityki międzynarodowej nieproporcjo-nalne, jednak na rzecz zaprezentowania ich w omawianym kontekście przemawia fakt, że zależność pomiędzy napływem amerykańskiej broni a określonymi efektami społecz-nymi i polityczspołecz-nymi jest w tych dwóch przypadkach bardzo przejrzysta.

Salwador – niewielki kraj położony w Ameryce Środkowej – do dziś zmaga się z widmem zimnowojennej militaryzacji. Oddziaływanie wytworzonej w tamtym okre-sie swoistej kultury przemocy, obecnej w mentalności mieszkańców, jest jednym z dłu-gofalowych skutków niekontrolowanego napływu broni, tak samo zresztą jak i trauma pozostała po okresie 12-letniej wojny domowej, do wywołania której przyczyniła się polityka amerykańska prowadzona wobec tego kraju głównie w dobie administracji R.

Reagana⁵.

Od początku lat 30. rządy w Salwadorze sprawowane były przez junty wojskowe;

ich cechą wyróżniającą było stosowanie represji społecznych na szeroką skalę oraz an-tagonizowanie grup społecznych, które mogłyby stać się zarzewiem działalności opo-zycyjnej. W latach 70. i 80. działania opozycyjne przybrały na sile. Opozycja zosta-ła dopuszczona do dyskursu politycznego, jednak stosowana systematycznie praktyka unieważniania wyborów, w których zwycięstwo odnieśli opozycjoniści, skutecznie po-zbawiła ich dostępu do władzy. W 1980 roku nastąpiło zjednoczenie organizacji opo-zycyjnych o orientacji lewicowo-demokratycznej we Froncie Demokratyczno-Rewo-lucyjnym (FDR) i grup posługujących się militarnymi środkami protestu we Froncie Wyzwolenia Narodowego im. Farabundo Martiego (FMLN). W 1981 roku organizacje te stworzyły koalicję i przystąpiły do działań rewolucyjnych, mających na celu obalenie reżimu i wprowadzenie ustroju o cechach demokratycznych, antyoligarchicznych i an-tyimperialistycznych.

Stany Zjednoczone były zaangażowane we wspieranie prawicowej opcji salwador-skiej sceny politycznej, niezależnie od kierunku, w jakim ewaluowała tamtejsza sytua-cja – ignorowano faktyczne rządy wojskowych, represje wobec ludności, niebezpieczny rozwój prawicowego nacjonalizmu⁶. Zgubne dla kraju okazało się przyjęcie opcji, że

5 S.G. Neuman, The Arms Trade, Military Assistance, and Recent Wars: Change and Continuity, „An-nals of the American Academy of Political and Social Science, Small Wars”, Vol. 541, 09.1995, s. 47–74.

6 Na temat możliwości zapobieżenia konfl iktowi i roli, jaką odegrała polityka amerykańska w tym za-kresie zob. T. Karl, Alarms and Responses: A Comparative Study of Contemporary International Efforts to

Oddziaływanie polityki eksportowej Stanów Zjednoczonych 133

w zwalczaniu lewicowej partyzantki najbardziej skutecznym środkiem jest zwiększanie dostępu do broni i wzmocnienie sfery militarnej. Strategia narzucona przez Stany Zjed-noczone wymagała całkowitej przebudowy salwadorskich sił zbrojnych, podwojenia ich stanu liczebnego oraz zapewnienia koniecznej do prowadzenia działań infrastruktury wojskowej.

Wojskowe metody rozwiązywania konfl iktu stały się substytutem poszukiwania rozwiąza-nia innymi drogami. Wiara w ich skuteczność implikowała wrogi stosunek wobec wszelkich prób negocjacji między salwadorskim rządem i opozycją. Dostarczając salwadorskiej prawicy pomoc wojskową, USA były wprawdzie zdolne zapobiec zwycięstwu partyzantów, ale nie mogły ich pokonać⁷.

Dramatycznym paradoksem utrzymywania tej polityki była świadomość jej niesku-teczności, niechęć zainteresowanych stron wobec jej stosowania oraz łatwy do przewi-dzenia efekt w postaci rozszerzania się kręgu przemocy i wzrostu brutalności wojska wobec ludności cywilnej⁸. Nie było też wątpliwości co do składu i rodzaju działalności ,,szwadronów śmierci”, z którymi powiązania wykazywała większość partii i organi-zacji politycznych promowanych przez Stany Zjednoczone⁹. Dotacje, broń i logistycz-ne wsparcie dostarczalogistycz-ne przez Amerykanów bezpośrednio niemal przechodziło w ręce szwadronów, niezainteresowanych przecież osiągnięciem konsensusu czy stabilności w kraju.

Pomimo nakładów w wysokości 4,4 miliarda dolarów, przeznaczonych na kontynuo-wanie działań zbrojnych w Salwadorze, Stany Zjednoczone na początku lat 90. nie były bliższe pokonania sił partyzanckich, a Salwador pokoju niż w 1981 roku¹⁰. Nieskutecz-ność amerykańskiej strategii potwierdziły starania podjęte przez ONZ, które zakończyły się podpisaniem traktatu pokojowego w 1992 roku.

Koncepcja ONZ opierała się na przesłankach przeciwnych niż forsowane przez ad-ministrację R. Reagana – założono możliwość osiągnięcia konsensusu przez strony kon-fl iktu za pomocą wyeliminowania grup eskalujących przemoc, tj. rozwiązanie oddziałów

Anticipate and Prevent Violent Confl icts. The Case of El Salvador, Stanford University, http://www.usc.edu/

dept/LAS/ir/cis/cews/database/ElSalvador/elsalvador.pdf (12.07.2005).

7 J. Bryła, Stany Zjednoczone wobec wojny domowej w Salwadorze w latach 1981–1989, Wydawnictwo Adam Marszałek, Toruń 1993, s. 104.

8 Raport powołanej na mocy porozumienia pokojowego Komisji Prawdy (Truth Commission), której zadaniem było oskarżenie winnych pogwałceń praw człowieka podczas wojny, stwierdzał, że siły rządowe i ich sprzymierzeńcy ponoszą odpowiedzialność za 85% udokumentowanych przypadków naruszeń praw człowieka dokonanych w czasie wojny. K. Wall, The PDDH in El Salvador – An Important Step Towards Reconciliation and Democracy, Göteborg University, Göteborg 2003, s. 31.

9 W raportach rządu amerykańskiego szereg zbrodni popełnionych przez „szwadrony śmierci” przypi-sywano lewicowej partyzantce; zaciemniony obraz sytuacji służył polityce ekspansywnego wsparcia wojsko-wego, chociaż wiadomości dochodzące z Salwadoru jednoznacznie zaprzeczały tym twierdzeniom. Może o tym świadczyć chociażby zeznanie Ricardo Alejandro Fiallosa przed Komisją ds. Stosunków Międzyamery-kańskich Kongresu pochodzące z 1981 roku: „Jest dużym błędem twierdzić, że siły skrajnej prawicy czy tzw.

szwadrony śmierci działają niezależnie od sił bezpieczeństwa. Prosta prawda jest taka, że Los Escuadrones de la Muerte są złożone z członków sił bezpieczeństwa i akty terroryzmu przypisywane tym oddziałom, takie jak zabójstwa polityczne, porwania, są w rzeczywistości planowane przez wyższych ofi cerów i realizowane przez członków sił bezpieczeństwa. Nie czynię tego oświadczenia lekko, lecz z pełną świadomością roli, jaką wyższe dowództwo wojskowe i szefowie sił bezpieczeństwa odgrywają w mordowaniu niezliczonej rzeszy ludzi w moim kraju [...]” – J. Bryła, Stany Zjednoczone wobec...., s. 85.

10 Ibidem, s. 76.

szybkiego reagowania słynących z brutalnych akcji wobec ludności cywilnej, redukcję armii rządowej o połowę i przekształcenie sił bezpieczeństwa w cywilne formacje po-licyjne. Dlatego też nie rozbudowa sił wojskowych, narzucona przez politykę amery-kańską, a działanie wręcz odwrotne zapoczątkowało etap budowania konstruktywnych przemian w Salwadorze¹¹.

Negatywne skutki społeczne, których przyczyn można szukać w niepotrzebnym roz-woju mechanizmów agresji, wywołanej łatwym dostępem do broni i mentalnością prze-mocy wykształconą w okresie ponad 12-letniej wojny domowej, odczuwalne są do dziś.

Wojna domowa pogłębiła i zuniwersalizowała już istniejąca kulturę przemocy – zmilitary-zowane społeczeństwo, dewaluację ludzkiego życia, legitymizację przemocy; pozostawiła pokolenie kombatantów bez historii i nie znających sposobów życia bez agresji [...]. Dodatko-wym czynnikiem, często mającym istotny udział w rozwoju przestępczości w miastach, jest pojawianie się gangów ulicznych będących rezultatem eksportu młodych Salwadorczyków, którzy przenoszą swe doświadczenia z kontaktów z amerykańską kulturą gangów¹².

Salwador zaliczany jest do grupy krajów o najwyższych na świecie wskaźnikach przestępczości oraz najczęściej notowanej przemocy społecznej¹³. Negatywne zjawiska społeczne hamują rozwój mechanizmów demokratycznych oraz gospodarki państwa – szacuje się na przykład, że koszty związane z koniecznością reagowania na zbrojną przemoc (koszty sądowe, policja, służba zdrowia) wyniosły w 1996 roku 13% dochodu narodowego¹⁴.

Długotrwałe skutki polityki ekspansywnego eksportu broni Stanów Zjednoczonych dotykają szeregu państw, zarówno wśród tych, które znajdują się w fazie przejściowej

11 Stanowisko to potwierdzają badania zależności pomiędzy demilitaryzacją a efektywnością procesu pokojowego i przemian demokratycznych, które na przykładzie dwóch społeczeństw przechodzących trans-formację powojenną (Salwador i Kambodża) wykazały, że demilitaryzacja i tzw. mikrorozbrojenie, pojmo-wane nie tylko jako czynność odbierania broni grupom zaangażowanym w wojnę domową, ale również jako narzędzie polityczne budujące płaszczyznę porozumienia pomiędzy antagonizującymi grupami, jest niezbędnym czynnikiem osiągania stabilizacji. Autorzy wysuwają tezę, że te dwa procesy wdrożone przez misję ONZ stanowiły kluczowe czynniki zapobiegające odnawianiu się nastrojów wojennych w Salwadorze.

S. Brem, A. Geraci, Third–Party Intervention in War-Torn Societies: How Effective are Micro-Disarmament Programs, materiały 41. Konwencji ISA, Los Angeles 14–18.03.2000 (maszynopis niepublikowany).

12 D.A. Kincaid, Demilitarization and Security in El Salvador and Guatemala: Convergences of Success and Crisis, [w:] From Civil War to Political Democracy in El Salvador: Advances and Outstanding Chal-lenges, red. E.J. Wood, New York University, New York 2001, s. 19. Więcej o zjawisku rozpowszechnionej przestępczości w: M.A. Vasquez, Saving Souls Transnationally: Pentecostalism and Gangs in El Salvador and the United States, University of Florida, http://www.worldpolicy.org/projects/arms/reports/wawrep.html (08.09.2005).

13 Badacze przekształceń powojennego społeczeństwa w Salwadorze wskazują, że może on posłużyć za przykład państwa, gdzie „pokój jest w większym stopniu naznaczony przemocą niż wojna”, por. Ch.T. Tall, From Soldiers to Cops: „War Transitions” and the Demilitarization of Public Security in El Salwador, [w:]

From Civil War..., red. E.J. Wood, s. 18. Wskaźnik przestępczości w Salwadorze w latach 90. był zaliczany do najwyższych na świecie. Wyniki sondażu przeprowadzonego w 1998 roku podają, że 25,7% respondentów zeznało, że ich rodziny w okresie poprzedzających czterech miesięcy stały się ofi arami napadów. Wskaźnik zabójstw dokonanych w okresie poprzedzającym wojnę domową szacowany jest na 33 na 100 tys. miesz-kańców, natomiast po jej zakończeniu, w latach 1994 i 1995, wynosił 138 na 100 tys. mieszmiesz-kańców, por.

J. Spence, M. Lanchim, G. Thale, From Elections to Earthquakes: Reform and Participation in Post War El-Salwador, [w:] From Civil War..., red. E.J. Wood, s. 18.

14 H.C.R. Muggah, Globalisation and Insecurity. The Direct and Indirect Effects of Small Arms Availa-bility, „IDS Bulletin”, Vol. 32, No. 2, 04.2001, s. 75.

Oddziaływanie polityki eksportowej Stanów Zjednoczonych 135

pomiędzy stanem wojny a pokoju, jak i tych zmagających się z permanentną destabili-zacją i zaburzeniem bezpieczeństwa, co jasno wskazuje na zasadność obaw pacyfi stów w stosunku do proliferacji broni konwencjonalnej.

Za potwierdzenie stanowiska neorealistów służyć może z kolei amerykańska polityka eksportu broni na Tajwan – jest to najbardziej wyrazisty współcześnie przykład osiąga-nia efektu powstrzymywaosiąga-nia za pomocą zwiększaosiąga-nia potencjału militarnego państwa¹⁵. Tajwan – faktycznie niezależny polityczne i gospodarczo – przez Chiny jest uznawa-ny za zbuntowaną prowincję. Relacje na linii Chińskiej Republiki Ludowej i Tajwanu określane są na podstawie aspektu militarnego – potencjał zbrojny każdego z państw de-cyduje o zajmowanej pozycji. Pomimo pewnego porozumienia na płaszczyźnie gospo-darczej oraz wzajemnych kontaktów narzędziem dialogu politycznego jest demonstracja siły każdej ze stron. Stanowisko Chin uniemożliwia Tajwanowi osiągnięcie statusu pań-stwa suwerennego de jure. Polityczne ruchy Tajwanu w kierunku uzyskania formalnej niezależności spotykają się z groźbą użycia siły, która wobec postępującego wzrostu ekonomicznego i towarzyszącej mu modernizacji chińskich sił zbrojnych, może nabrać realnego kształtu.

Dyplomacja prowadzona za pomocą środków militarnych nie zbliża zaangażowanych stron do normalizacji sytuacji, ale celem tej polityki jest utrzymanie status quo i jak do-tychczas cel ten realizowany był skutecznie.

Pozycja Stanów Zjednoczonych wobec konfl iktu chińsko-tajwańskiego może zostać zdefi niowana jako strategia niejednoznaczności – intencjonalne wprowadzanie elementu niepewności do procesu decyzyjnego zachodzącego w obydwu państwach, w momen-tach kiedy mógłby on prowadzić do zaognienia sytuacji.

Od chwili, kiedy w 1949 roku Tajwan sprzeniewierzył się komunistycznym rządom w Chinach, Stany Zjednoczone przyjęły rolę stałego dostawcy broni i technologii mi-litarnych dla wyspy, jednak dyplomacja amerykańska enigmatycznie wypowiada się w kwestii zachowania Stanów Zjednoczonych w sytuacji faktycznego zaistnienia kon-fl iktu zbrojnego. Formalnie nie przyjęto zobowiązania do obrony terytorium Tajwanu ani też deklaracji o zwróceniu się przeciwko stronie, która dopuści się złamania status quo¹⁶. Strategia niejednoznaczności od dziesięcioleci wyznacza balans amerykańskich interesów realizowanych w obydwu tych krajach oraz przyczynia się do utrzymania po-koju i stabilizacji pomiędzy stronami konfl iktu¹⁷.

15 W okresie 1993–2000 Tajwan był drugim (za Arabią Saudyjską) odbiorcą broni wśród krajów, któ-re w tzw. Raporcie Grimmetta okktó-reślane są krajami rozwijającymi się (tzn. poza Stanami Zjednoczonymi, Australią, Kanadą, Rosją, Japonią, Nową Zelandią i wysoko rozwiniętymi krajami europejskimi). Wartość broni importowanej na Tajwan w tym okresie wyniosła 21 mld dolarów. W niektórych okresach (np. 1992–

–1994) 100% importowanego przez Tajwan sprzętu wojskowego pochodziło ze Stanów Zjednoczonych, por.

F.R. Grimmett, Conventional Arms Transfers to Developing Nations 1993–2000, US Congressional Research Service, 04.2001.

16 Zawarty w 1979 roku Taiwan Relations Act, regulujący stosunki z Tajwanem, zawiera zapis stwier-dzający, że Stany Zjednoczone uznają „każdą próbę zmierzającą do określenia przyszłości Tajwanu za pomo-cą środków innych niż pokojowe, łącznie z bojkotem lub embargiem, za zagrożenie pokoju i bezpieczeństwa w regionie Zachodniego Pacyfi ku”, [w:] Comprehending Strategic Ambiguity: U.S. Security Commitment to Taiwan, red. B.V. Benson, E.M.S. Niou, Taiwan Security Research, 11.2001, s. 6.

17 Najbardziej wyrazistą postać strategia ta przybiera w momentach kryzysów. W 1950 roku, wobec realnego zagrożenia opanowaniem przez Chińską Republikę Ludową wysp Quemoy i Matsu, leżących nie-opodal linii brzegowej Tajwanu, dyplomacja amerykańska przyjęła taktykę wysyłania sprzecznych sygnałów

Określając stosunki z Tajwanem w 1979 roku, Stany Zjednoczone przyjęły zobowią-zanie do „zaopatrywania Tajwanu w broń w celach obronnych” oraz „uczynienia do-stępnymi dla Tajwanu artykułów i usług zbrojeniowych, w ilościach koniecznych dla utrzymania zadowalającego poziomu zdolności obronnej”¹⁸.

Jednocześnie w dokumentach normalizujących relacje amerykańsko-chińskie¹⁹ znaj-dziemy stwierdzenie, że Stany Zjednoczone „nie starają się o utrzymanie długofalowej polityki sprzedaży broni na Tajwan” oraz poszukują ostatecznego rozwiązania kwestii eksportu broni na wyspę²⁰.

Zupełnie nie zgadza się to z treścią jednego z tzw. sześciu zapewnień (six assurances) wystosowanych dla Tajwanu przez prezydenta R. Reagana, które stwierdza, że Stany Zjednoczone nie ustalą daty, która wyznaczałaby kres sprzedaży broni. W stanowiskach przyjmowanych przez dyplomację amerykańską wobec przeciwstawnych stron konfl ik-tu tego rodzaju sprzeczności są normą. Ich obecność stała się częścią strategii niejedno-znaczności – wpisana jest w nią również polityka ekspansywnego eksportu broni, którą można uznać za element utrzymywania stabilizacji pomiędzy adwersarzami usytuowa-nymi po obydwu stronach cieśniny tajwańskiej. Kolejne administracje amerykańskie ofi cjalnie popierały zasadę jednych Chin, opowiadając się jednocześnie przeciwko zmia-nie sytuacji w Cieśnizmia-nie Tajwańskiej środkami militarnymi oraz ogłoszeniu zmia- niepodległo-ści przez Tajwan.

Amerykańskie dostawy broni są podstawą dla rozbudowywania tajwańskiego systemu bezpieczeństwa, który jest jednym z elementów powstrzymywania zbrojnej unifi -kacji terytorium wyspy z Chińską Republiką Ludową: „Umacnianie relatywnej potęgi militarnej Tajwanu jest narzędziem promowania pokoju poprzez deterrence, podczas gdy jego słabość może jedynie stać się przyczyną agresji i inwazji”²¹.

Przekonanie o słuszności polityki ekspansywnego eksportu broni jest oparte na kon-cepcji utrzymania balansu militarnego pomiędzy potencjałami Chin i Tajwanu, jednakże równowaga arsenałów po przeciwnych stronach cieśniny per se stanowi raczej czynnik destabilizacji niż gwarancję bezpieczeństwa. Sytuacja „podwójnego powstrzymywania”

odpowiada szeroko pojętym amerykańskim interesom. Chiny stanowią ogromny rynek, a konfi guracja sił na arenie międzynarodowej skłania Stany Zjednoczone do podjęcia dialogu z władzami. Tajwan również znajduje się w gronie najważniejszych partnerów handlowych Stanów Zjednoczonych. W 2005 roku wartość dwustronnej wymiany

han-do obydwu stron konfl iktu. Po stronie chińskiej w ich wyniku wzrastało przekonanie, że Stany Zjednoczone wystąpią zbrojnie wobec próby opanowania wysp, natomiast władze Tajwanu nabierały pewności, że nie mogą liczyć na taką pomoc, szczególnie jeśli atak chińskich sił zbrojnych byłby wynikiem jakiejś formy prowokacji ze strony nacjonalistów tajwańskich. Niepewność obydwu stron co do możliwości zachowania Stanów Zjednoczonych doprowadziła do zażegnania kryzysu 1958 roku. Taktyka ta okazała się równie sku-teczna w latach 90., kiedy Chiny rozpoczęły symulowane ćwiczenia z bronią jądrową nieopodal wybrzeża Tajwanu, w okresie bezpośrednio poprzedzającym pierwsze demokratyczne wybory prezydenckie w tym państwie. Stany Zjednoczone wysłały wówczas jednostki monitorujące sytuację, bez wyrażenia wiążącej deklaracji co do warunków, na mocy których mogłyby one podjąć działania zbrojne.

18 P. Zhonggi, The Dilemma of Deterrence: US Strategic Ambiguity Policy and its Implications for the Taiwan Strait, Shanghai Institute for International Studies, 2001, s. 3.

19 The Joint US-China Communique, 27.02.1972, The Joint Communique on the Establishment of the Diplomatic Relations, 01.1979, US- PRC Joint Communique, 17.08.1982.

20 P. Zhonggi, The Dilemma of Deterrence…, s. 34.

21 Ibidem, s. 40.

Oddziaływanie polityki eksportowej Stanów Zjednoczonych 137

dlowej wyniosła 57 miliardów dolarów. Tajwan był 8. partnerem handlowym Ameryka-nów. Zaburzenie istniejącej równowagi mogłoby przyczynić się nie tylko do zaistnienia poważnego kryzysu międzynarodowego, lecz także uszczuplić potencjalne i faktyczne wpływy Stanów Zjednoczonych w regionie.

Polityka amerykańska wobec Tajwanu jest jednym z odosobnionych przykładów eks-pansywnego eksportu broni i technologii militarnych, który nie koliduje z rozwojem społeczno-ekonomicznym państwa-odbiorcy, a dostarczanie środków agresji jest pod-stawą względnej stabilizacji i utrzymywania pokoju. Jednocześnie sytuacja ta kreuje klasyczny przykład „dylematu bezpieczeństwa” – obydwie strony konfl iktu zaopatrują swe arsenały w coraz to nowocześniejsze systemy zbrojeniowe, jednak żadna z nich nie zwiększa w ten sposób faktycznego poziomu bezpieczeństwa i nie dąży do ostatecznego rozstrzygnięcia zaistniałej sytuacji.

2. AMERYKAŃSKI EKSPORT BRONI A PROCESY PRZEMIAN