Kontrola

Rozbudowany system kontroli i audytu wydatkowania środków unijnych jedynie częściowo wchodzi w zakres niniejszej pracy. W szczególności pominąć można zagadnienia związane z kontrolami systemowymi, dotyczącymi prawidłowości wywiązywania się ze swoich zadań przez poszczególne instytucje. Istotne są natomiast zasady dotyczące kontrolowania poszczególnych beneficjentów.

1.8.1. Kontrola wydatków w ramach polityki strukturalnej

W zakresie polityki strukturalnej, kontrolę realizacji projektu współfinansowanego ze środków unijnych mogą prowadzić zarówno instytucje krajowe, jak i organa Unii Europejskiej (art. 38 rozp. 1260/1999; art. 73 rozp. 1698/2005; art. 58 lit. c rozp. 1083/2006, art. 75 ust. 2 rozp. 1303/2013). Prawo do kontrolowania beneficjentów ma Komisja Europejska, Europejski Trybunał Obrachunkowy i Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF).

85 Wyrok NSA z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 1258/12, opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

49

Ciężar kontrolowania prawidłowości realizacji projektów spoczywa jednak głównie na instytucjach krajowych (art. 60 lit. c rozp. 1083/2006; art. 74 ust. 1 rozp. 1303/2013).

System kontroli wydatków z funduszy strukturalnych w Polsce składa się z trzech komponentów. Przede wszystkim, czynności kontrolne są wykonywane bezpośrednio przez Instytucję Zarządzającą danym programem, albo instytucje Pośredniczące lub Wdrażające, jeżeli Instytucja Zarządzająca powierzyła im w drodze porozumienia takie kompetencje (art. 52 ust. 4 u.n.p.r.; art. 27 ust. 1 pkt 5 u.z.p.p.r.; art. 23 ust. 1 u.z.r.p.). Ponadto, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej prowadzi kontrole wyrywkowe. Oprócz tego, kontrolę przeprowadzić może Prezes Urzędu Zamówień Publicznych w zakresie stosowania prawa zamówień publicznych oraz Najwyższa Izba Kontroli w zakresie gospodarowania środkami publicznymi.

W odniesieniu do programów realizowanych w latach 2004-2006, szczegółowy tryb kontroli określały:

1) Rozporządzenie Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu,

terminów i zakresu sprawozdawczości dotyczącej realizacji Narodowego Planu Rozwoju, trybu kontroli realizacji Narodowego Planu Rozwoju oraz trybu rozliczeń87 zwane dalej r.n.p.r. które weszło w życie 04.10.2004 roku, uchylone z dniem 07.06.2007.

2) Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 27 kwietnia 2007 r. w sprawie trybu

kontroli realizacji projektów i programów współfinansowanych ze środków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności88 zwane dalej r.f.s. które weszło w życie 06.07.2007 i aktualnie nadal obowiązuje, choć faktycznie nie znajduje już zastosowania.

Od 2007 szczegółowe zasady kontroli stały się częścią „systemu realizacji” i odtąd nie są regulowane rozporządzeniami, ale zostały zawarte w Wytycznych w zakresie procesu kontroli w

ramach obowiązków Instytucji Zarządzającej Programem Operacyjnym zwanych dalej w.z.p.k.,

wydawanych przez ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego i publikowanych na stronie ministerstwa. Wytyczne te były wielokrotnie zmieniane.

Każdy wniosek o płatność jest weryfikowany na podstawie dokumentów przedstawionych przez beneficjenta, a ponadto można przeprowadzić kontrolę na miejscu fizycznej realizacji projektu, w celu sprawdzenia, czy rzeczywiście wykonano zadeklarowane operacje (art. 13 rozp. KE 1828/2006,; art. 35e ust. 3 u.z.p.r.; art. 22 ust. 2 pkt 2 lit.b u.z.r.p. ).

Weryfikację wniosku o płatność trudno uznać za kontrolę w pełnym tego słowa znaczeniu - jest to po prostu obligatoryjny etap procedury rozliczania projektu, przeprowadzany w oparciu o przedłożone przez beneficjenta dokumenty. Zasadą jest przeprowadzanie weryfikacji każdego wniosku o płatność przez dwie osoby. Dopuszczalne jest przy tym ograniczenie się do weryfikacji jedynie części dokumentów (rozdział 6 w.z.p.k.).

Pierwotnie we wszystkich projektach miała być przeprowadzana kontrola na miejscu w trakcie realizacji. Jedynie „w uzasadnionych przypadkach” kontrola w trakcie realizacji mogła być przeprowadzana na próbie projektów (§ 12 ust. 5 r.n.p.r.), ale następnie zrezygnowano z tej zasady. Regułą stało się kontrolowania jedynie próby projektów.

Kontrole mogą być przeprowadzane w każdym czasie, od dnia otrzymania przez wnioskodawcę informacji o wyborze projektu do dofinansowania, do upływu 3 lat od zamknięcia programu operacyjnego lub 3 lat następujących po roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia programu operacyjnego (art. 140 rozp. 1303/2013). W szczególności kontrola może zostać przeprowadzona w trakcie realizacji projektu, na zakończenie realizacji projektu lub w terminie

87 Dz. U. 2004 Nr 216, poz. 2206 z późn. zm.

50

wynikającym z umowy o dofinansowanie projektu. W okresie programowania 2014 – 2020 roku możliwa jest też kontrola uprzednia, przeprowadzana przed dniem otrzymania przez wnioskodawcę informacji o wyborze projektu do dofinansowania, dotycząca prawidłowości przeprowadzenia procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych lub oceny oddziaływania na środowisko lub udzielania pomocy publicznej (art. 22 ust. 4 u.z.p.r.).

Zespół kontrolujący składa się z co najmniej dwóch osób. Kontrolowany podmiot musi zostać zawiadomiony o kontroli z co najmniej pięciodniowym wyprzedzeniem, z wyjątkiem kontroli doraźnych, przeprowadzanych w przypadku otrzymania informacji o niewłaściwej realizacji projektu (rozdział 9 wytycznych § 10 i § 24 r.f.s.; § 17 i § 19 r.n.p.r) . Po zakończeniu kontroli sporządzana jest informacja pokontrolna, przekazywana podmiotowi kontrolowanemu.

1.8.2. Kontrola wydatków w ramach Wspólnej Polityki Rolnej

Podstawowe zasady kontrolowania beneficjentów (rolników) na gruncie Wspólnej Polityki Rolnej określono w cytowanych wcześniej rozporządzeniach 1782/2003, 73/2009 i 1306/2013, a doprecyzowano je w rozporządzeniach Komisji Europejskiej:

1) rozporządzeniu Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym

szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/200889, zwanym dalej rozp. KE 796/2004, które weszło w życie 07.05.2004 roku a uchylone zostało z dniem 01.01.2010 roku,

2) rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającym

szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina90, zwanym dalej rozp. KE 1122/2009 które weszło w

życie 09.12.2009 roku, a uchylone zostało z dniem 01.01.2015 roku,

3) rozporządzeniu wykonawczym Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r.

ustanawiającym zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności91, zwanym dalej rozp. KE 809/2014 które weszło w życie 27.06.2014 roku.

W zakresie płatności bezpośrednich, rozróżnia się tak zwaną „kontrolę administracyjną” i kontrolę na miejscu (art. 59 rozp. 1306/2013; poprzednio art. 20 rozp. 73/2009; art. 23 rozp. 1782/2003).

Kontrola administracyjna jest częścią procedury rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności. Dotyczy każdego wniosku i polega na weryfikacji czy zgłoszona powierzchnia kwalifikuje się do przyznania płatności, dokonywanego przez sprawdzenie deklarowanych działek w tzw. „zintegrowanym systemie”. W skład tego systemu wchodzą między innymi:

1) baza danych, w której dla każdego gospodarstwa rolnego rejestrowane są informacje pochodzące z wniosków o pomoc złożonych w latach poprzednich,

89 Dz. Urz. UE z dnia 30.04.2004 r. L 141 s. 18 z późn. zm.

90 Dz. Urz. UE z dnia 02.12.2009 r. L 316 s. 65 z późn. zm.

51

2) system identyfikacji działek rolnych,

3) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc (art. 68 rozp. 1306/2013; poprzednio art. 15 rozp. 73/2009; art. 18 rozp. 1782/2003) .

System identyfikacji działek rolnych ma postać programu komputerowego, opracowanego w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów i inne dane kartograficzne oraz zawierającego ortoobrazy lotnicze lub satelitarne. Dokładność ortoobrazów musi być co najmniej równa dokładności mapy w skali 1:10 000, a od 2016 r. w skali 1:5 000 (art. 70 rozp. 1306/2013; poprzednio art. 17 rozp. 73/2009; art. 20 rozp. 1782/2003).

Kontrola administracyjna pozwala wyeliminować przypadki jednoczesnego deklarowania tego samego gruntu przez dwóch wnioskodawców, oraz większość przypadków zgłaszania terenów w sposób oczywisty nie kwalifikujących się do dopłat, np. zabudowanych lub zajętych przez zbiorniki wodne.

Kontrolę na miejscu przeprowadza ARiMR, mogą ją także przeprowadzać inne podmioty, upoważnione przez Prezesa ARiMR (art. 36 ust. 1 i 2 u.p.r. 2015, poprzednio art. 30 ust. 1 i 2 u.p.r. 2007; art. 6 ust. 1 i 2 u.p.b.). W praktyce, większość kontroli przeprowadzana jest przez firmy z którymi ARiMR podpisała stosowne umowy.

Kontrole na miejscu mogą, ale nie muszą być zapowiadane. Jeżeli nie zagraża to celowi kontroli, można o nich uprzedzić, z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni (art. 25 rozp. KE 809/2014; poprzednio art. 27 rozp. KE 1122/2009; art. 23a rozp. KE 796/2004). Kontrola może być prowadzona pod nieobecność rolnika ( art. 37 ust. 4 u.p.r. 2015, poprzednio art. 31 ust. 3 i 4 u.p.r. 2007).

Co roku muszą zostać przeprowadzone kontrole na miejscu obejmujące co najmniej 5 % wszystkich rolników składających wnioski w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej (art. 30 rozp. 809/2014; poprzednio art. 30 rozp. KE 1122/2009; art. 26 ust. 1 rozp. KE 796/2004).

Z kontroli na miejscu sporządza się sprawozdanie (raport) (art. 37 ust. 6 u.p.r. 2015, poprzednio art. 31 ust. 6 u.p.r. 2007)92. Rolnik może podpisać sprawozdanie w celu potwierdzenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje uwagi. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli (art. 41 rozp. 809/2014; poprzednio art. 33 rozp. KE 1122/2009; art. 28 rozp. KE 796/2004).

Kontrolę na miejscu można też przeprowadzić metodą teledetekcji, za pomocą fotointerpretacji zdjęć lotniczych lub satelitarnych terenów ujętych w kontrolowanym wniosku. Fizyczne inspekcje terenowe przeprowadza się wówczas na tych działkach rolnych, których fotointerpretacja nie umożliwia sprawdzenia deklaracji w sposób zadowalający (art. 24 ust. 4 rozp. KE 809/2014, poprzednio art. 35 rozp. KE 1122/2009; art. 32 rozp. KE 796/2004).

92 Pod rządami Ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej

płatności z tytułu cukru dokument sporządzany po przeprowadzeniu kontroli nie był nazywany sprawozdaniem,

52