2. Struktura zbadanych spraw
2.3. Rodzaje subsydiów będących przedmiotem przestępstw w zbadanych sprawach
Sprawy karne zbadane w toku przygotowywania niniejszej pracy dotyczyły wyłudzenia środków z budżetu Unii Europejskiej dystrybuowanych w różnych formach i w ramach różnych programów. Szczegółowe ich zestawienie zawiera tabela 2.6. Sprawy dotyczące płatności bezpośrednich podzielono przy tym na przypadki dotyczące wyłudzania wyłącznie dopłat obszarowych i sprawy w których jednocześnie z dopłatami obszarowymi wyłudzano płatności ONW. W związku z tym, pod etykietami PROW 2004-2006 i PROW 2007-2013 nie uwzględniono już spraw dotyczących ONW. Regionalne Programy Operacyjne z różnych województw potraktowano jako jedną kategorię.
62
Tab. 2.6. Programy i instrumenty wsparcia których dotyczyły zbadane sprawy Program
lub rodzaj
instrumentu wsparcia
Sądy okręgowe Sądy rejonowe Prokuratura * Razem
Liczba
spraw % Liczba spraw Udział % Liczba spraw Udział % Liczba spraw Udział %
Płatności bezpośrednie 2 12% 37 37% 3 14% 42 30% Płatności bezpośrednie + ONW (PROW) 1 6% 35 35% 6 29% 42 30% SPO ROL 2004-2006 1 6% 8 8% 8 38% 17 12% PROW 2004-2006 1 6% 8 8% 0 0% 9 7% PO IG 2007-2013 2 12% 3 3% 0 0% 5 4% PROW 2007-2013 0 0% 2 2% 3 14% 5 4% Regionalne Programy Operacyjne 2007-2013 4 23% 1 1% 0 0% 5 4% PO KL 2007-2013 1 6% 2 2% 0 0% 3 2% SAPARD 0 0% 1 1% 1 5% 2 1% SPO WKP 2004-2006 2 12% 0 0% 0 0% 2 1% PHARE 1 6% 0 0% 0 0% 1 1% ZPORR 2004-2006 1 6% 0 0% 0 0% 1 1% SPO RZL 2004-2006 1 6% 0 0% 0 0% 1 1% Granty KE 0 0% 1 1% 0 0% 1 1% Inne 0 0% 2 2% 0 0% 2 1% Razem 17** 100% 100 100% 21 100% 138 100%
* uwzględniono także jedną sprawę zawieszoną
** liczba podana w tabeli jest o jeden większa od liczby zbadanych spraw, gdyż jedna sprawa dotyczyła oszustwa w ramach dwóch projektów realizowanych przez tego samego beneficjenta – jednego dofinansowanego w ramach PO IG i jednego w ramach RPO WD
63
Wykr. 2.6. Programy i instrumenty wsparcia których dotyczyły zbadane sprawy
W tabeli 2.6. i na wykresie 2.6. uwzględniono wszystkie zbadane sprawy sądowe, także te będące w toku i zakończone prawomocnym uniewinnieniem oraz umorzeniem postępowania z powodu znikomej szkodliwości społecznej czynu. Dla jaśniejszego obrazu sporządzono zatem także zestawienie zawarte w tabeli 2.7. w którym sprawy umorzone i zakończone uniewinnieniem pominięto. Pozostawiono natomiast sprawy będące w toku, a także zakończone warunkowym umorzeniem postępowania.
Tab. 2.7. Programy lub instrumenty wsparcia których dotyczyły zbadane sprawy – z wyjątkiem spraw umorzonych
i zakończonych uniewinnieniem
Program lub rodzaj
instrumentu wsparcia
Sądy rejonowe Sądy okręgowe Razem
Liczba spraw % Liczba spraw % Liczba
spraw % Płatności bezpośrednie + ONW (PROW) 32 37% 1 6% 33 32% Płatności bezpośrednie 30 35% 2 12% 32 31% PROW 2004-2006 7 8% 1 6% 8 8% SPO ROL 2004-2006 6 7% 1 6% 7 7% PO IG 2007-2013 3 4% 2 12% 5 5% Regionalne Programy Operacyjne 2007-2013 1 1% 4 24% 5 5% PO KL 2007-2013 2 2,5% 1 6% 3 3%
64 SPO WKP 2004-2006 0 0% 2 12% 2 2% SAPARD 1 1% 0 0% 1 1% PHARE 0 0% 1 6% 1 1% ZPORR 2004-2006 0 0% 1 6% 1 1% SPO RZL 2004-2006 0 0% 1 6% 1 1% PROW 2007-2013 1 1% 0 0% 1 1% Granty KE 1 1% 0 0% 1 1% Inne 2 2,5% 0 0% 2 2% Razem 86 100% 17* 100% 103 100%
* liczba podana w tabeli jest o jeden większa od liczby zbadanych spraw, gdyż jedna sprawa dotyczyła oszustwa w ramach dwóch projektów realizowanych przez tego samego beneficjenta – jednego dofinansowanego w ramach PO IG i jednego w ramach RPO WD
Wykr. 2.7. Programy lub instrumenty wsparcia których dotyczyły zbadane sprawy– z wyjątkiem spraw umorzonych i zakończonych uniewinnieniem
Jak wynika z tabel 2.6. i 2.7. najczęściej przedmiotem oszustwa były płatności bezpośrednie. Drugie miejsce zajmują wyłudzane razem z nimi, dopłaty ONW. Jeżeli uwzględniać sprawy umorzone i zakończone uniewinnieniem, na trzecim miejscu znajduje się Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Obszarów Wiejskich 2004-2006, ale jeśli je pominąć, zajmuje je Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006 – a ściśle, pozostałe działania realizowane w ramach tego planu, inne niż ONW. SPO ROL 2004-2006 jest wówczas na miejscu czwartym. Dopiero piąte miejsce zajmuje nie związany z rolnictwem Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007-2013.
65
Na podstawie danych zebranych w tab. 2.6. i 2.7. można przyjąć, że pod względem ilości zdarzeń, najbardziej narażone na próby wyłudzenia są subsydia skierowane do rolników. Nie ma w tym nic dziwnego, biorąc pod uwagę, że rolników korzystających z różnych form wsparcia jest wielokrotnie więcej niż wszystkich innych beneficjentów. Tak jak należało się spodziewać, zachodzi prosta zależność pomiędzy liczbą beneficjentów a ilością popełnianych przez nich oszustw.
Jednakże sytuacja przedstawia się inaczej, jeżeli wziąć uwagę wysokość wyrządzonej szkody. W tab. 2.8. przedstawiono sumy kwot będących przedmiotem przestępstwa w zbadanych sprawach, z podziałem na szkodę wyrządzoną (w przypadku dokonania przestępstwa) lub tylko grożącą (w przypadku przestępstw z art. 297 § 1 kk i usiłowania przestępstw z art. 286 § 1 kk). Wzięto przy tym pod uwagę tylko dane ze spraw zakończonych skazaniem lub warunkowym umorzeniem postępowania oraz będących w toku. W przypadku świadczeń polegających na dofinansowaniu projektu, jako szkodę w tabeli 2.8. przyjęto tylko nienależną część dofinansowania, a nie pełną kwotę dofinansowania którą beneficjent otrzymał bądź o której otrzymanie się ubiegał, pomimo że zwrotowi podlega z reguły cała kwota. Kwoty dotyczące płatności bezpośrednich i dopłat ONW potraktowano łącznie.
Tab. 2.8. Wysokość szkód w zbadanych sprawach Program
lub rodzaj
instrumentu wsparcia
Kwoty które usiłowano wyłudzić (w złotych)
Kwoty wyłudzone
(w złotych) (w złotych) Razem
SPO ROL 2004-2006 638 827 2 571 422 3 210 249 SPO WKP 2004-2006 0 2 992 551 2 992 551 Regionalne Programy Operacyjne 2007-2013 584 525 1 787 209 2 371 734 Płatności bezpośrednie + ONW (PROW) 1 364 969 577 160 1 942 129 ZPORR 2004-2006 531 714 235 539 767 253 PROW 2004-2006 613 588 34 750 648 338 SPO RZL 2004-2006 173 296 436 443 609 739 PO IG 2007-2013 22 977 491 591 514 568 PO KL 2007-2013 65 662 385 365 451 027 Inne 35 618 84 407 120 025 PROW 2007-2013 100 000 0 100 000 Granty KE 61 731 0 61 731 SAPARD 60 000 0 60 000 PHARE 36 191 0 36 191 Razem 4 289 098 9 596 437 13 885 535
66
Wykr. 2.8. Wysokość szkód w zbadanych sprawach
Jak wynika z tab. 2.8. i jak ilustruje wykr. 2.8., dopłaty bezpośrednie zajmują czwarte miejsce pod względem wysokości szkód. Największe kwoty zostały wyłudzone w Sektorowym Programie Operacyjnym Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw 2004-2006, Sektorowym Programie Operacyjny Restrukturyzacja i Modernizacja Obszarów Wiejskich 2004-2006, oraz w Regionalnych Programach Operacyjnych. Zatem mimo że przypadków wyłudzania środków dystrybuowanych w ramach programów operacyjnych jest niewiele9, wyrządzają one poważne szkody, gdyż każdorazowo dotyczą dużych kwot.
Natomiast znacznie od nich liczniejsze (w liczbach bezwzględnych) wyłudzenia płatności bezpośrednich, wyrządzają jednostkowo stosunkowo niewielkie szkody. Średnia arytmetyczna wysokości szkody dla zbadanych spraw dotyczących dopłat obszarowych wynosi 29 602 zł a mediana 6 169 zł. Jednakże jeżeli pominąć przypadki usiłowania, średnia wysokość szkody spada do 8 602 zł, zaś mediana do 3 786 zł.
Spraw dotyczących wyłudzania innych form unijnej pomocy było w zbadanej próbie zbyt mało, żeby obliczanie dla nich wielkości statystycznych miało sens.
Liczby z tab. 2.8. należałoby odnieść do wysokości szkód ponoszonych przez budżet Unii Europejskiej na skutek ujawnianych oszustw, w tym zwłaszcza oszustw popełnianych na terenie Polski. Niestety nie jest możliwe wiarygodne określenie wysokości tych strat. Możliwe jest tylko porównanie z kwotami raportowanymi przez Komisję Europejską, co do których zachodzi podejrzenie, że zostały wyłudzone. Sprawozdania o nadużyciach finansowych są składane przez Komisję co roku, przy czym w kolejnych latach szczegółowość raportów jest coraz większa. Dzięki temu od roku 2012 można określić, jaka część tej kwoty stanowią zgłoszenia z Polski. Dla lat poprzednich podawane były tylko kwoty dotyczące wszystkich nieprawidłowości zgłoszonych przez poszczególne państwa członkowskie, a więc również tych będących skutkiem naruszeń nie mających charakteru kryminalnego.
67
Tab. 2.9. Podejrzenia wyłudzenia z budżetu UE zgłoszone KE – wysokość szkód
Rok Kwota podejrzana o
wyłudzenie z budżetu UE – wszystkie państwa
(w euro)
Kwota podejrzana o wyłudzenie z budżetu UE
– Polska (w euro)
Udział kwoty zgłoszonej w Polsce w kwocie zgłoszonej
w całej Unii 2005 116 897 066 b.d. b.d. 2006 188 930 000 b.d. b.d. 2007 208 900 006 b.d. b.d. 2008 77 200 000 b.d. b.d. 2009 108 800 000 b.d. b.d. 2010 478 000 000 b.d. b.d. 2011 295 000 000 b.d. b.d. 2012 314 800 000 14 496 348 5% 2013 248 100 000 48 709 866 20% 2014 362 000 000 210 024 871 58% 2015 559 600 000 40 190 732 7% Razem 2 958 227 072 b.d. b.d.
[Tabela opracowana na podstawie sprawozdań rocznych Komisji Europejskiej dla Parlamentu i Rady - Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – Zwalczanie nadużyć finansowych, za lata 2005 -2015]
Analizując liczby zawarte w tab. 2.9. należy pamiętać, że nie są to dane ani pełne, ani pewne. Nie są pełne dlatego, że co do zasady, państwa członkowskie mają obowiązek zgłaszać Komisji tylko nadużycia finansowe w wysokości co najmniej 10 000 euro. Zdecydowana większość oszustw dotyczących subsydiów wypłacanych w ramach Wspólnej Polityki Rolnej nie przekracza tego progu. Nie są też pewne, gdyż podawane kwoty dotyczą podejrzeń oszustwa, które ostatecznie nie musza się potwierdzić. Co więcej, poszczególne państwa rozmaicie oceniają kiedy zachodzi podejrzenie oszustwa10. Polska podchodzi do tego dość rygorystycznie. Podobnie postępują inne państwa Europy Środkowo-Wschodniej, a także Włochy i Niemcy. Natomiast Francja, Hiszpania, Wielka Brytania, państwa Beneluksu i kraje skandynawskie niemal wszystkie naruszenia kwalifikują jako nieumyślne nieprawidłowości11. W żadnym razie nie można też utożsamiać oszustw zgłoszonych przez państwa członkowskie z oszustwami faktycznie popełnionymi. Z całą pewnością znaczna część przestępstw na szkodę Unii Europejskiej pozostaje niewykryta12.
10 Por. Sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady … za 2015 r., s. 27.
11 Por. np. Statistical Evaluation of Irregularities reported for 2011 – Own Resources, Natural Resources,
Cohesion Policy, Pre-Accession and Direct Expenditure. Brussels, 19.7.2012 SWD(2012) 229 final, s. 39.
12 Szacowanie ciemnej liczby tych przestępstw byłoby czystą spekulacją. Często spotykane jest przekonanie, że ujawnione przypadki to zaledwie „wierzchołek góry lodowej”, por. np. European Union Committee, 12th
Report of Session 2012–13. The Fight Against Fraud on the EU’s Finances, House of Lords, 17.04. 2013,
68
3. Sposoby wyłudzania środków unijnych
Do skutecznego zwalczania oszustw, konieczna jest znajomość sposobów działania ich sprawców, a w szczególności zrozumienie zasad na których proceder wyłudzania się opiera. Różnorodności form wsparcia udzielnych z funduszy unijnych towarzyszy zróżnicowanie modi operandi. Zachodzi przy tym oczywisty związek pomiędzy trybem przyznawania i rozliczania subsydiów, a metodami wprowadzania w błąd zajmujących się tym instytucji. Sprawców ogranicza bowiem nie tylko własna pomysłowość, ale także specyfika danej formy dofinansowania i procedura obwiązująca przy jej udzielaniu.
3.1. Wprowadzenie
Dążąc do prezentacji możliwie najszerszego spektrum spotykanych w praktyce sposobów działania sprawców, uwzględniono nie tylko wyniki badań aktowych, ale także informacje podawane w literaturze i sprawozdaniach sporządzanych przez instytucje publiczne, zarówno polskie jak unijne. Niektóre z przytoczonych dalej przykładów są oparte na informacjach z akt spraw karnych, które podczas przeprowadzania badań nie zostały jeszcze prawomocnie osądzone. W tym przypadku, za miarodajne uznawano fakty opisane w uzasadnieniu aktu oskarżenia bądź wyroku sądu pierwszej instancji. Niewykluczone, że niektóre z tych faktów nie zostaną ostatecznie uznane za udowodnione. Nie ma to jednak decydującego znaczenia z punktu widzenia niniejszej pracy, która zajmuje się nie tyle przestępstwem, ile zdarzeniem kryminalistycznym. Nawet gdyby organy procesowe w poszczególnych sprawach myliły się co do okoliczności faktycznych, to ustalone wersje wydarzeń ilustrują potencjalnie możliwe do zastosowania sposoby oszustwa.
Należy też zaznaczyć, że przy opisywaniu sposobów wyłudzania, pojęcie sprawcy stosowane jest w niniejszej pracy w znaczeniu węższym niż powszechnie przyjmowane na gruncie prawa karnego. Sprawcą w tym kontekście nazywany jest główny organizator oszustwa – osoba lub grupa osób sterująca jego wykonaniem. Osoba taka nie musi koniecznie być bezpośrednio zaangażowana w realizację czynności wyczerpujących znamiona przestępstwa, może ograniczać się do tak zwanego sprawstwa kierowniczego. Obok organizatora, w poszczególnych przypadku może występować szereg współsprawców i pomocników, bez których dokonanie oszustwa byłoby niemożliwie, ale pełnią oni jedynie rolę wykonawców.
Uwzględniając, że nie wszystkie sprawy opisane w przykładach zostały prawomocnie osądzone, trzeba zastrzec, że stosowane przy ich opisie słowo „sprawca” niekoniecznie oznacza, że konkretna osoba dopuściła się przestępstwa.
69