1.4. Ekonomia sektora publicznego w finansowaniu szkolnictwa wyższego szkolnictwa wyższego
1.4.1. Niesprawności mechanizmu rynkowego jako uzasadnienie ingerencji państwa w szkolnictwie wyższym państwa w szkolnictwie wyższym
Ekonomia sektora publicznego może być definiowana, jako badanie, w jaki sposób polityka państwa, w szczególności w zakresie podatków i wydatków, wpływa na stan gospodarki, a przez to na dobrobyt obywateli148.
Ekonomia sektora publicznego ma szerokie zastosowanie w sferze finansowania szkolnictwa wyższego, ponieważ rynek inwestycji w szkolnictwo wyższe oraz rynek miejsc studenckich w szkołach wyższych leżą w sferze aktywnego zaangażowania rządów. Dla szkolnictwa wyższego, tak jak dla innych rynków kapitału ludzkiego, charakterystyczne jest występowanie niesprawności rynkowych, dóbr pożądanych społecznie (merit goods) oraz problemu niesprawiedliwej dystrybucji149
.
W działaniach rządu w sferze szkolnictwa wyższego trzeba zwrócić uwagę na wypełnianie dwóch podstawowych funkcji państwa: alokacyjnej i dystrybucyjnej.
148 E.K. Browning, J.M. Browning, Public Finance and the Price System, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J. 1994, s. 1-2.
80 Kwestie alokacyjne dotyczą mechanizmów, poprzez które zasoby skierowane do szkolnictwa wyższego, przekształcane są w rezultaty działalności (outputs). Niektórymi zagadnieniami poruszanymi w tym zakresie są: popyt na szkolnictwo wyższe, finansowanie szkolnictwa wyższego, zarządzanie szkołami wyższymi. Natomiast kwestie dystrybucyjne związane są z oddziaływaniem szkolnictwa wyższego (outcomes) na dobrobyt ludzi. Chodzi zatem o pieniężne i niepieniężne korzyści przynoszone przez szkolnictwo wyższe, a także wpływ jaki szkolnictwo wyższe wywiera na wzrost gospodarczy i sprawiedliwość społeczną.
W ramach badań nad szkolnictwem wyższym były poruszane zarówno kwestie alokacyjne, jaki i dystrybucyjne, ale zazwyczaj rozpatrywano je oddzielnie, nie szukając powiązań między nimi150
.
Najczęściej wykorzystywane koncepcje z zakresu ekonomii sektora publicznego w odniesieniu do finansowania szkolnictwa wyższego obejmują151
:
efektywność w sensie Pareto, wykorzystywaną przy podejmowaniu decyzji w zakresie alokacji środków publicznych oraz do późniejszej oceny tych decyzji;
uzasadnienie ekonomiczne dla ingerencji państwa w działanie popytu i podaży na rynku, tj.: efekty zewnętrzne, dobra quasi-publiczne, niesprawności rynkowe, społeczna stopa zwrotu z inwestowania w szkolnictwo wyższe;
zależności między korzyściami a kosztami podejmowania dalszej edukacji; analizę korzyści i kosztów do określenia optymalnego poziomu inwestycji
publicznych opłacalnych ze społecznego punktu widzenia; efektywne wykorzystywanie subsydiów publicznych;
kryteria ustalania odpłatności za studia wyższe– kryterium zdolności do płacenia za studia na podstawie oceny sytuacji dochodowej studentów lub ich rodziców oraz kryterium spodziewanych przyszłych korzyści uzyskiwanych dzięki zdobyciu wykształcenia w określonej specjalności.
W tym miejscu dodać należy, że przy analizowaniu zagadnień szkolnictwa wyższego z punktu widzenia nauki o finansach publicznych można wyróżnić dwa podstawowe podejścia. Po pierwsze, analizę pozytywną opisująca i wyjaśniającą
150
J.G. Mora, L.E. Vila, The Economics...op.cit., s. 121.
151
E.P. John, M.B. Paulsen, The Finance of Higher Education: Implications for Theory, Research, Policy and Practice, w “The Finance of Higher Education: Theory, Research, Policy and Practice”, M.B. Paulsen, J.C. Smart (red.), Agathon Press, New York, 2001, s.545-565.
81 działania państwa i ich skutki, a zatem dotyczącą tego, co państwo faktycznie robi. Po drugie, analizę normatywną, skupiająca się na pożądanych kierunkach działalności państwa, a więc na tym, co państwo powinno robić. Analiza normatywna zastosowana w kontekście polityki edukacyjnej państwa w szkolnictwie wyższym koncentruje się na zagadnieniach sprawiedliwości, równości dostępu do szkolnictwa wyższego, natomiast głównym przedmiotem zainteresowania analizy pozytywnej są zagadnienia dotyczące efektywności152
.
Efektywność i sprawiedliwość (równość) są to dwa podstawowe kryteria wykorzystywane do ewaluacji proponowanych rozwiązań w zakresie polityki edukacyjnej i w innych sferach działalności państwa (Tabela 10). W ekonomii dobrobytu oba pojęcia były do pewnego czasu traktowane jako konkurencyjne, gdyż przyjmowano, że zmniejszenie nierówności społecznych nieuchronnie pociąga za sobą obniżenie efektywności153
. Jednak obecnie wielu badaczy przychyla się do twierdzenia, że możliwy jest jednoczesny wzrost efektywności i sprawiedliwości154
. Tabela 10 Ingerencja państwa w szkolnictwo wyższe
Kryteria ingerencji
państwa Powody ingerencji Metody badawcze
Implementacja – kto powinien płacić za szkolnictwo wyższe Efektywność Nieefektywna alokacja
zasobów w sensie Pareto (niesprawności rynkowe) Analiza korzyści i kosztów (szacowanie społecznej stopy zwrotu) Podejście oparte na otrzymanych korzyściach (benefits– received approach) Sprawiedliwość Niesprawiedliwy stan
dystrybucji zasobów edukacyjnych Analiza sprawiedliwości poziomej i pionowej Optymalizacja społecznej funkcji dobrobytu Podejście oparte na zdolności do płacenia (ability-to-pay approach)
Źródło: opracowanie własne.
Celami interwencji rządowej w szkolnictwo wyższe, oprócz podstawowych celów związanych z poprawą efektywności i sprawiedliwości, może być także oddziaływanie na mobilność społeczną, czy na redukowanie różnic w dochodach między poszczególnymi grupami ludności. Szkolnictwo wyższe jest często postrzegane jako instrument w zakresie redystrybucji dochodów, rozwoju regionalnego,
152 J.E. Stiglitz, Ekonomia ..., op.cit., s. 105-107. 153
A. Okun, Equality and Efficiency: The Big Tradeoff, The Brookings Institution, Washington DC 1975, s. 1 i 2.
154 Patrz: W.W. McMahon, Efficiency and Equity Criteria for Educational Budgeting and Finance, w: „Financing Education: Overcoming Inefficiency and Inequity” T.G. Geske. W.W. McMahon (red.), University of Illinois Press, Urbana 1982, s. 1-30.
82 wzmacniania tożsamości narodowej i kulturalnej, a w skali międzynarodowej jako forma pomocy dla krajów rozwijających się.
Co do efektywności, to należy zacząć od tego, że teoria ekonomii dobrobytu określa warunki, w których rynek działa sprawnie i pożądane rezultaty są osiągane bez ingerencji ze strony państwa. W warunkach rynków doskonale konkurencyjnych mamy do czynienia z alokacją zasobów efektywną w sensie Pareto, czyli taką kiedy nie jest możliwe dokonanie zmiany w podziale zasobów, która poprawiłaby sytuację jakiejś osoby lub grupy osób bez jednoczesnego pogarszania sytuacji innych. Rynek doskonale konkurencyjny istnieje jeśli155
:
wszystkie zasoby produkcyjne są własnością prywatną;
wszystkie transakcje mają miejsce na rynkach, przy czym na każdym rynku jest oferowany wystandaryzowany produkt oraz istnieje konkurencja między sprzedawcami i kupującymi;
żaden pojedynczy sprzedawca ani konsument nie ma wpływu na cenę;
kupujący i sprzedający działają w warunkach dostępu do pełnej i bezpłatnej informacji;
nie istnieją bariery wejścia na rynek.
Niespełnienie powyższych warunków skutkuje występowaniem niesprawności rynkowych, które uzasadniają ingerencję ze strony państwa. Rodzajami niesprawności (zawodności) rynku są:
zawodność konkurencji; istnienie dóbr publicznych;
występowanie efektów zewnętrznych; niekompletność rynków;
niepełna informacja;
niepełne wykorzystanie zasobów pracy i kapitału rzeczowego skutkujące bezrobociem, inflacją i brakiem równowagi w gospodarce.
Przyczyny, dla których uzasadniona jest interwencja państwa w szkolnictwo wyższe, były przedmiotem licznych rozważań naukowych, opisujących trzy podstawowe niesprawności rynkowe w sferze szkolnictwa wyższego156
:
155 I.B. Tucker, Survey of Economics, Cengage Learning, Mason 2008, s. 127-132.
156Argumenty przemawiające za ingerencją państwa w szkolnictwo wyższe były m.in. opisywane przez: N. Barr, The Economics of the Welfare State, Oxford University Press, Oxford, New York 2004; H.R. Bowen, Investment in Learning. The Individual and Social Value of American Higher Education,
83 pozytywne efekty zewnętrzne (korzyści społeczne);
niedoskonałość (niesprawność) rynków kapitału ludzkiego; niepełna informacja w sektorze szkolnictwa wyższego.
Panuje natomiast zgoda, co do tego, że szkolnictwo wyższe nie jest czystym dobrem publicznym, ponieważ posiada cechy wykluczające je z grupy dóbr tego rodzaju. Zatem szkolnictwu wyższemu można przypisać cechę rywalizacji (competitiveness), gdyż jego podaż jest ograniczona i zdarza się, że korzystanie przez jedną osobę ze szkolnictwa wyższego ogranicza prawa do korzystania z niego przez inną osobę. Posiada także cechę wyłączności (excludability), ponieważ często trzeba zapłacić cenę za dostęp do niego. Przyjmuje się także, że w przypadku szkolnictwa wyższego, inaczej niż przy dobrach publicznych, marginalny krańcowy koszt dostarczania szkolnictwa wyższego kolejnej osobie jest różny od zera. Te same cechy wykluczające zaliczenie do grupy dóbr publicznych, można przypasać także badaniom naukowym stosowanym, a jako czyste dobro publiczne mogą być rozpatrywane jedynie badania podstawowe157.
Natomiast często szkolnictwo wyższe jest nazywane dobrem quasi-publicznym, nieczystym dobrem publicznym (impure public good) lub publicznie dostarczanym dobrem prywatnym. Przy stosowaniu powyższych określeń podkreśla się, że tym co może w pewnym stopniu zbliżać szkolnictwo wyższe do dóbr publicznych, jest istnienie pozytywnych efektów zewnętrznych.
Powyższe rozważania wskazują na to, że w teorii istnieją problemy z jednoznacznym zakwalifikowaniem szkolnictwa wyższego do którejś z grupy dóbr. Szkolnictwo wyższe nie posiada cech charakterystycznych dla dóbr publicznych, ale istnienie niesprawności rynkowych w zakresie jego funkcjonowania, powoduje że nie można go traktować także na równi z innymi dobrami prywatnymi i dlatego pewna ingerencja ze strony państwa jest często wymieniana jako niezbędna.
Pierwsza niesprawność mechanizmu rynkowego w odniesieniu do szkolnictwa wyższego dotyczy występowania efektów zewnętrznych i w teorii ekonomii jest znana
Jossey-Bass Publishers, San Francisco 1977; D. Breneman, S. Nelson, Financing Community Colleges: An Economic Perspective, The Brookings Institution, Washington 1981; E. Cohn, T.G. Geske, The Economics of Education, Pergamon Press, New York 1990; W.W. McMahon, Conceptual framework for the analysis of the social benefits of lifelong learning, “Education Economics “1998, vol. 6 (3), s. 309-346.
157 F. Kaiser, R. Florax, J. Koelman, F. van Vught, Public Expenditure on Higher Education. A Comparative Study in the Member States of the European Community, “Higher Education Policy Series 18”, Jessica Kingsley Publishers, London and Philadelphia, 1992, s. 10, 11.
84 jako argument wynikający z efektów zewnętrznych uzasadniający publiczne subsydiowanie tej dziedziny158.
Efekty zewnętrzne (externalities) – są to korzyści lub koszty powstające w wyniku podejmowania pewnego rodzaju działalności, które przypadają osobie trzeciej, niezaangażowanej w tę działalność. Ich występowanie nie ma odzwierciedlenia w cenie rynkowej płaconej przez tę osobę trzecią. Efekty zewnętrzne są pozytywne, jeśli osoba trzecia otrzymuje korzyść nie płacąc za nią, lub negatywne, jeśli ponosi ona koszty nie otrzymując rekompensaty. Bezpośredni uczestnicy transakcji (działalności), nie otrzymują zatem wszystkich zysków z nią związanych lub nie ponoszą wszystkich jej kosztów.
Edukacyjne efekty zewnętrzne są to korzyści wynikające z podejmowania edukacji przez jednostkę, które są dostępne dla ogółu członków społeczeństwa i których jednostka nie bierze pod uwagę w trakcie podejmowania decyzji o inwestowaniu w dalszą naukę159.
Jednostka, podejmując decyzję inwestycyjną dotyczącą kontynuacji nauki na studiach wyższych, uwzględnia tylko korzyści prywatne wynikające z ukończenia studiów (głównie wyższe zarobki), nie bierze pod uwagę natomiast tego, że w pewnym stopniu skorzystają na tym inni. Korzyści społeczne ze szkolnictwa wyższego, nie będą odzwierciedlone w prywatnych wydatkach na studia. Z efektów zewnętrznych korzysta całe społeczeństwo, są one zatem tak rozproszone, że nie będą brane pod uwagę w decyzjach inwestycyjnych dotyczących dalszej edukacji podejmowanych przez pojedynczych studentów.
Studenci zazwyczaj będą wykazywali tendencję do zaniżania korzyści wynikających ze zdobycia wyższego wykształcenia, a zatem zainwestują mniejszą kwotę niż ta, która wynika ze społecznego optimum dla wydatków na szkolnictwo wyższe. Inaczej mówiąc, suma zasobów przeznaczonych na szkolnictwo wyższe w wyniku procesu alokacji będzie ze społecznego punktu widzenia zbyt niska. Występująca w tym przypadku nieefektywność zmusza rząd do finansowego wsparcia szkolnictwa wyższego w takim zakresie, aby podejmowanie studiów osiągnęło poziom optymalny ze społecznego punktu widzenia.
158
P. Santiago, K. Tremblay, E. Basri, E. Arnal, Tertiary ...,op.cit., s. 158. 159 W.W. McMahon, The social ...,op.cit., s. 211.
85 Argument wynikający z istnienia efektów zewnętrznych jest bardzo mocnym uzasadnieniem w przypadku subsydiowania edukacji na niższych poziomach – zwłaszcza podstawowym, ponieważ łatwo wyobrazić sobie negatywne skutki dla społeczeństwa, gdyby jego część stanowiły osoby niepiśmienne. Ale także w przypadku szkolnictwa wyższego zidentyfikowano wiele pozytywnych efektów zewnętrznych związanych z podejmowaniem studiów wyższych, które nazywane bywają także korzyściami publicznymi lub społecznymi ze szkolnictwa wyższego.
Wśród nich wyróżniamy korzyści niematerialne ze szkolnictwa wyższego np.: wzrost otwartości, większą skłonność do akceptowania i dostosowania się do zmian, wzrost zaangażowania w sprawy społeczne i polityczne, większą skłonność do angażowania się w wolontariat, większe przekazywanie pieniędzy na cele dobroczynne, niższe bezrobocie, zmniejszenie przestępczości, poprawę stanu zdrowia, niższe wydatki publiczne na pomoc socjalną.
Stwierdzić zatem można, że istnienie efektów zewnętrznych związanych ze szkolnictwem wyższym jest powszechnie znane, jednak pojawia się problem ich pomiaru, a zwłaszcza określenia dokładnej zależności między wzrostem poziomu wykształcenia w społeczeństwie a występowaniem tychże efektów. Niezdolność do oszacowania korzyści w wielkościach pieniężnych uniemożliwia określenie właściwego poziomu subsydiowania.
Tylko niektóre z korzyści społecznych ze szkolnictwa wyższego podlegają kwantyfikacji, chociaż i tak będzie ona miała charakter szacunków, a nie precyzyjnych pomiarów.
W tym zakresie wyróżnia się trzy podstawowe metody szacowania korzyści społecznych ze szkolnictwa wyższego160
:
wyliczanie społecznych stóp zwrotu ze szkolnictwa wyższego; szacowanie wpływu szkolnictwa wyższego na wzrost gospodarczy; ocenę wpływu gospodarczego szkół wyższych na społeczności lokalne.
Efekty zewnętrzne szkolnictwa wyższego skutkujące wzrostem ogólnej produktywności i dochodu narodowego są jednym z najczęściej badanych i potencjalnie mierzalnych korzyści społecznych edukacji na poziomie wyższym.
Aby jednak uznać, że szkolnictwo wyższe przynosi efekty zewnętrzne w pełnym znaczeniu tego określenia, to wkład szkolnictwa wyższego we wzrost produktywności
86 i dochodu narodowego musi przekraczać wzrost wynikający z samego przyrostu zarobków absolwentów wyższych uczelni. Przyrost produktywności absolwenta uczelni wpływa na wzrost produktywności osób z nim współpracujących, którzy mogą nie posiadać wyższego wykształcenia. Tłumaczone to jest większą zdolnością absolwenta uczelni do komunikowania się, przekazywania instrukcji czy poddawania pomysłów zwiększających efektywność pracy innych, co nie jest w pełni kompensowane przez rynek, w postaci dodatkowego wzrostu jego wynagrodzenia, a często przynosi finansowe korzyści jego współpracownikom161.
Jeśli chodzi o badania dotyczące wpływu szkolnictwa wyższego na społeczności lokalne, to do ich pomiaru używana jest najczęściej metodologia opracowana przez J. Caffreya i H. Isaacsa w 1971 roku162.
Badania przeprowadzone w Stanach Zjednoczonych na przełomie lat 1980./1990. pokazały, że średnio zwiększanie nakładów o $1mln na 4- letni college skutkowało zwiększaniem lokalnych inwestycji związanych z działalnością gospodarczą o $1,5-1,8 mln oraz stworzeniem 53 do 59 dodatkowych miejsc pracy (w zależności od badań)163.
Na zakończenie rozważań dotyczących efektów zewnętrznych w szkolnictwie wyższym, zaznaczyć należy, że zdaniem części naukowców, z punktu widzenia kryterium efektywności, przynoszenie przez edukację korzyści społecznych, nie jest wystarczająco mocnym argumentem przemawiającym za ingerencją państwa i wspieraniem finansowym tej dziedziny. Twierdzą oni, że dodatkowo trzeba przyjąć założenie o występowaniu niesprawności systemu rynkowego, wynikających z: niedoskonałości rynków kapitałowych lub ubezpieczeniowych (np. trudności z otrzymaniem pożyczki na cele edukacyjne) oraz problemów informacyjnych164.
Drugi rodzaj uzasadnienia ingerencji państwa w szkolnictwo wyższe, wynikający z niesprawności systemu rynkowego, znany jest jako argument związany z zawodnością rynków kapitału ludzkiego.
161
W.J. Baumol, S.A. Blackman, E.N. Wolff, Productivity and American Leadership: the Long View, MIT Press, Cambridge 1989, s. 198-200.
162 J. Caffrey, H. Isaacs, Estimating the Impact of a Collage or University on the Local Economy, American Council of Education, Washington, D.C. 1971. cyt.za: M.B. Paulsen, The Economics..., op. cit., s. 99.
163Wyniki badań podobne w obu przypadkach patrz: L.L. Leslie, S.A. Slaughter, Higher Education and Regional Economic Development, w: “The Economics of American Higher Education”, W.E. Becker, D.R. Lewis (red.), Kluwer Academic,M.A., 1992 oraz L.L. Leslie P.T. Brinkman, The Economic ...op. cit. 164
J.R. Berhman, D.L. Crawford, N. Stacey, Conclusion, w: J.R. Behrman, N. Stacey, “The Social Benefits of Higher Education”, University of Michigan Press, Michigan 1997, s. 251.
87 Oddziaływanie niedoskonałości rynków kapitału ludzkiego na szkolnictwo wyższe najkrócej można opisać w ten sposób, że istnieją problemy przy zaciąganiu pożyczek mających na celu inwestowanie w kapitał ludzki. Osiąganie korzyści ze studiowania i ponoszenie kosztów studiowania nie pokrywają się w czasie. Korzyści dotyczą okresu przyszłego (zwiększone zarobki po zakończeniu studiów), natomiast koszty trzeba poznosić w teraźniejszości. Powoduje to problem z płynnością (lukę w płynności), który w szczególny sposób dotyka studentów z biednych rodzin. Finansowanie niedoborów płynności może dokonać się za pośrednictwem banków, czy innych komercyjnych instytucji pożyczkowych. Jednak w przypadku kredytów/pożyczek edukacyjnych pojawia się problem z ich zabezpieczeniem. Instytucje finansowe mają także problem z oceną ryzyka niewypłacalności studentów (głównie związanego z nieukończeniem studiów), co powoduje wysokie oprocentowanie tego typu pożyczek, ograniczanie wielkości pożyczanego kapitału, a nawet w skrajnych przypadkach nie udzielanie takich pożyczek wcale. W takim przypadku część osób, która mogłyby podjąć studia i w przypadku których oszacowane przyszłe przepływy pieniężne przewyższają koszty studiowania, będzie zmuszona zrezygnować z tego.
Interwencja państwa w tym przypadku przybierze formę materialnego wsparcia udzielanego studentom pod postacią stypendiów, publicznych programów pożyczkowych, subsydiowania kosztu pożyczek zaciąganych w prywatnych instytucjach lub gwarancji udzielanych przez rząd prywatnym instytucjom pożyczkowym.
Trzeci argument za ingerencją państwa dotyczy posiadania przez potencjalnych studentów niepełnej informacji na temat ryzyka inwestowania w szkolnictwo wyższe. Można wyróżnić dwa podstawowe rodzaje ryzyka z tym związane. Po pierwsze, istnieje ryzyko nieukończenia studiów z powodu braku niezbędnych ku temu zdolności. Po drugie, ryzyko związane z nieosiągnięciem po ukończeniu studiów spodziewanych korzyści, spowodowane przebywaniem na bezrobociu lub uzyskiwaniem zarobków niższych niż pierwotnie zakładano. Rola państwa w tym zakresie polegać będzie głównie na dostarczaniu rzetelnej informacji na temat: poszczególnych pozycji kosztów studiowania i ich porównania w różnych przekrojach np. między szkołami (czesne), regionami (koszty życia), korzyściami w perspektywie kilku lat naprzód (kierunki
88 studiów), możliwościami do wyboru (przewidywania, co do wymagań rynków pracy w przyszłości).
Podsumowując tę cześć rozważań, stwierdzić należy, że przy występujących niesprawności rynkowych w szkolnictwie wyższym prywatne mechanizmy rynkowe zawodzą w osiągnięciu optymalnej alokacji środków na ten cel. W przypadku niewystępowania ingerencji państwa, ilość środków przeznaczanych na szkolnictwo wyższe byłaby niewystarczająca. Podkreślić jednak wypada, że alokacja środków między szkolnictwo wyższe a inne alternatywne zastosowania jest częściowo uzależniona od zachowań studentów dotyczących podejmowania studiów oraz czynników kształtujących te zachowania, takich jak: charakterystyka samych studentów, charakterystyka szkół wyższych, działania państwa w zakresie polityki edukacyjnej. Tak jak wcześniej zaznaczono, decyzja indywidualnego studenta o podjęciu studiów wyższych prowadzi do uzyskiwania w przyszłości korzyści prywatnych, ale także skutkuje występowaniem szeregu pieniężnych i niepieniężnych korzyści społecznych rozproszonych na całą populację, które nie są brane pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o studiowaniu. W rezultacie bez ingerencji ze strony państwa, kwota inwestycji w szkolnictwo wyższe nie będzie uwzględniała preferencji społeczeństwa do korzystania z efektów zewnętrznych szkolnictwa wyższego.