Pojęcie „instytucja prawna”

W języku prawniczym zwrot „instytucja prawna” jest wieloznaczny. Ma on swoją długą i interesującą historię. W 1713 r. włoski badacz znalazł w bibliote-ce kapituły katedralnej w Weronie kartę pergaminową, która zawierała łaciński fragment jakiegoś dzieła prawniczego. Okazało się, że był to urywek Instytucji Gaiusa125. M. Bethmann-Hollweg sporządził w 1817 r. pierwszą transkrypcję tego tekstu. Zawiera on zwięzłe opracowanie rzymskiego prawa prywatnego dla po-czątkujących na studiach prawniczych. Dzieło to składa się z czterech ksiąg, zwa-nych komentarzami (commentarii).

Pierwszy komentarz Instytucji omawia w sposób ogólny źródła prawa. Prawo jest podzielone na prawo dotyczące osób (persone), obejmujące rzeczy (res) oraz prawo postępowania (actiones). W pierwszym komentarzu omówiona jest tak-że sytuacja prawna osób w społeczeństwie, państwie oraz w rodzinie rzymskiej. Drugi komentarz zawiera analizę zagadnień dotyczących podziału rzeczy, sposo-bów nabywania własności, dziedziczenia testamentowego, zapisów oraz powier-nictwa. W komentarzu trzecim przedstawione zostały inne okoliczności sukcesji uniwersalnej oraz zobowiązania. Komentarz czwarty reguluje postępowania oraz powództwa, których celem jest ochrona praw prywatnych126.

Cechami Instytucji są: prostota, jasność interpretacji, i zwięzłość wypowie-dzi. Ich autor komentuje teksty prawnicze głównie jako nauczyciel i wykładowca. Znaczenie tego dzieła dla rozwoju myśli i techniki prawodawczej było ogromne. Ponadto „Instytucje dostarczyły też bardzo cennych wiadomości dla obserwacji i analizy przemian, jakim to prawo ulegało w ciągu kilku wieków”127. Instytucje Gaiusa wzbudzały i nadal wzbudzają ogromne zainteresowanie wśród prawni-ków, zajmujących się badaniem prawa i jego struktury. Można postawić pytanie, czy metoda porządkowania prawa i wiedzy o prawie, którą zaprezentował Gaius, 125 Pierwsze wydanie Instytucji, opracowane na podstawie rękopisu werońskiego przez J. Göschena, ukazało się w Berlinie w 1820 r., cyt. za C. Kunderewiczem, Gaius, Instytucje, przeł. C. Kunderewicz, oprac. J. Rezler, Warszawa 1982, s. 10.

126 Tamże, s. 13.

jest czymś nowym w dzisiejszym prawoznawstwie. Moim zdaniem, mimo upły-wu stuleci jest ona wciąż odkrywana na nowo i może dostarczyć sporo ciekawych wniosków skierowanych pod adresem prawa współczesnego.

Wśród wielu korzyści płynących z badania Instytucji Gaiusa niewątpliwie można dostrzec ich duży wpływ na uformowanie się aktualnej konstrukcji „instytucji praw-nej”. Instytucje Justyniana zostały stworzone głównie „jako udoskonalony i zaktu-alizowany podręcznik dla studentów szkół prawniczych, mający zastąpić Instytucje Gaiusa oraz uczynić jeszcze bardziej atrakcyjnym i przystępnym studiowanie prawa kandydatom do pracy w administracji i adwokaturze”128. Podobnie jak Instytucje Ga-iusa składają się one z czterech ksiąg i stanowią uproszczoną formę podręcznika dla studiujących prawo. Z księgi pierwszej O sprawiedliwości i prawie dowiadujemy się, że „Sprawiedliwość jest stałą i niezmienną wolą, przyznającą każdemu należne mu prawo. 1. Prawoznawstwo jest znajomością spraw boskich i ludzkich, wiedzą o tym, co sprawiedliwe i niesprawiedliwe”129. Dalej możemy się przekonać, że „Pra-wem naturalnym jest to, którego nauczyła natura wszystkie stworzenia. Albowiem to prawo jest właściwe nie tylko rodzajowi ludzkiemu, lecz wszystkim stworzeniom, które rodzą się w przestworze nieba, na lądzie i w morzu”130.

Pod nazwą „instytucje” teoretycy prawa najczęściej widzą kompleks norm prawnych regulujących pewien szczególny rodzaj stosunków lub „zespół norm powiązanych z sobą ze względu na zespół stosunków społecznych, czy sytuacji, jakie te normy regulują”131. W teorii prawa można wskazać na trzy główne znacze-nia pojęcia instytucji prawnej132. Pierwsze i najczęściej stosowane – przedstawia ją jako pewien zespół norm prawnych, który z określonych powodów jest wydzielony w odrębną całość133. Drugie – jest związane z ujęciem funkcjonalnym. Zasadniczo sprowadza się ono do wskazania zespołu działań wyznaczanych przez określony zbiór norm prawnych134. Trzecie znaczenie przypisywane pojęciu instytucji prawnej w teorii prawa uznaje ją za zespół osób działających zgodnie ze wskazaniami bądź na podstawie upoważnień zawartych w danym zbiorze norm prawnych135.

128 C. Kunderewicz, Instytucje Justyniana, przeł. C. Kunderewicz, Warszawa 1986, s. 5.

129 Tamże, s. 15.

130 Tamże, s. 16.

131 Zob. np. L. Petrażycki, Teoria prawa i państwa, t. 2, Warszawa 1959, s. 8 i n.; J. Kowalski,

Psychologiczna teoria prawa i państwa Leona Petrażyckiego, Warszawa 1963, s.152 i n.; J.

Wró-blewski, Zagadnienia teorii wykładni prawa ludowego, Warszawa 1959, s. 380; A. Łopatka, Wstęp

do prawoznawstwa, Warszawa 1969, s. 260.

132 Zagadnienia instytucji prawnych ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowla-nym analizowałem wcześniej w pracy: Instytucje prawne ochrony środowiska a proces

inwestycyj-no-budowalny. Studium prawno-administracyjne, Warszawa 2012, s. 24 i n.

133 Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa–Poznań 1983, s. 88.

134 Cz. Znamierowski, Prolegomena do nauki o państwie, Poznań 1947/1948, s. 47.

135 J. Wróblewski, Polski słownik prawniczy. Hasła podstawowe. Instytucja prawna, Warsza-wa 1969, s. 21

W teorii prawa sporną rzeczą pozostaje nadal rozstrzygnięcie kwestii, w jaki sposób pojęcia prawnicze, takie jak np. instytucja prawna, są konstruowane. Są możliwe tutaj dwa sposoby tworzenia takich pojęć: 1) indukcyjny na podstawie analizy pojęć występujących w języku prawnym; 2) dedukcyjny polegający na tym, że z pojęć istniejących niezależnie od tekstów prawa obowiązującego, w drodze analizy funkcji przepisów, przyjmuje się określoną konwencję terminologiczną136. C. Znamierowski, w związku z rzeczowym powiązaniem norm w instytucji, widzi głównie sposób ich porządkowania137. Według tego autora, o instytucji można mó-wić w dwojakim znaczeniu: albo rozumiemy przez nią działanie, posiadające cechy, wyznaczone przez normy, albo też sam zespół norm138. Szczegółowo zajmuje się on znaczeniem instytucji jako działaniem posiadającym cechy wyznaczone przez normy. Wprowadza w związku z tym podział instytucji na: funkcjonalne oraz per-sonalne. W instytucjach funkcjonalnych koncentrujemy naszą uwagę na samych działaniach, a w instytucjach personalnych akcent kładzie się na myśli o osobie czy osobach, które działają139. Jego zdaniem, personalny charakter „nadajemy instytu-cjom szczególnie wtedy, gdy chcemy ustalić, iżby w pewien sposób unormowane działanie mogły wykonywać tylko osoby, spełniające pewne warunki osobiste: lub gdy chodzi o podkreślenie, że pewien zespół działań ogniskuje się w jednej osobie (jednym zespole osób); lub wreszcie o wyznaczenie stosunku osoby, podlegającej danym normom, do innych osób”140.

Należy podkreślić, że w wielu sytuacjach nie występują jednak żadne istot-ne różnice pomiędzy funkcjonalnym a personalnym ujęciem instytucji. W perso-nalnym postrzeganiu instytucji chodzi o realne działanie regulowane określonym zbiorem norm. C. Znamierowski twierdzi, że „normy wyznaczające instytucje ja-koś, nie są rzeczowo wydzielone z pośród innych norm układu w sposób stanow-czy i bezwzględny”141. Jest to tylko konwencja, którą przyjmuje dogmatyk prawa. W takim ujęciu uznanie pewnego zbioru norm prawnych za instytucję ma charakter względny. Decyduje o tym: natura rzeczy i rozstrzygają względy metodologiczne i techniczne. Określony zbiór norm prawnych pod pewnymi warunkami możemy więc nazwać instytucją prawną. J. Wróblewski twierdzi, że podział systemu prawa na gałęzie w ramach jego struktury poziomej jest uzasadniony wówczas, gdy nor-my należące do jednej gałęzi prawa charakteryzują się w takim stopniu wspólnymi cechami odróżniającymi je od innych norm, że jako całość stanowią przedmiot, o którym można wypowiedzieć jakieś twierdzenia teoretyczne. W jego ocenie, może to na przykład dotyczyć właściwych tej gałęzi prawa instytucji prawnych142.

136 K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 72.

137 C. Znamierowski, Prolegomena do nauki o państwie, Warszawa 1930, s. 47.

138 Tamże.

139 Tamże, s. 49.

140 Tamże.

141 Tamże, s. 50.

142 J. Wróblewski, Rozdział 19. System prawa, [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki,

Zazwyczaj jest to pewien zespół norm prawnych z takich czy innych względów wydzielony jako odrębna całość143. Jeżeli przyjmujemy kryterium przedmiotowe (kryterium treści regulowanych stosunków społecznych) jako główne zalecenie podziału prawa na gałęzie, to łatwo zauważyć, że teoretycy prawa nie wyjaśniają, co należy rozumieć przez treść stosunków społecznych. Próby klasyfikacji sto-sunków społecznych i odpowiadających im gałęzi prawa występujące w literatu-rze, nie są zadowalające144.

Zdaniem Z. Ziembińskiego, „wyodrębnienie instytucji prawnych w podsta-wowym znaczeniu tego terminu opiera się w szczegółowych naukach prawnych w znacznej mierze na zastanej tradycji”145. Tradycja wyodrębniania tego rodzaju zespołów opiera się „zwykle nie na jakimś jednym jasno zarysowanym kryterium, lecz na podstawie wielu kryteriów różnorodnych i niezbyt ostro zarysowanych”146. Instytucję prawną może tworzyć zespół norm, które łącznie regulują określo-ny splot stosunków życia społecznego, dostatecznie ważokreślo-ny praktycznie i teore-tycznie dla wyodrębnienia go w jedną całość, np. małżeństwo lub umowę kupna-sprzedaży147. Normy organizacyjne mogą np. regulować zinstytucjonalizowane przejawy działań zorganizowanych148. K. Opałek mówi o zinstytucjonalizowa-nym charakterze dyrektyw abstrakcyjno-generalnych w ramach teorii dyrektyw i norm149. Jego zdaniem, ze zinstytucjonalizowanym charakterem dyrektyw wiąże się to, „iż ich sformułowania zawierają z reguły terminy – skróty dyrektywne (normatywne)”150. Dla Z. Ziembińskiego wyodrębnienie instytucji prawnych nie jest oczywiście wyróżnieniem członów podziału w obrębie klasy norm prawnych, lecz myślowym wyróżnianiem pewnych agregatów norm (zbiorów w sensie ko-lektywnym)151. Kiedy badacz prawa pragnie podkreślić doniosłość dla nauki ja-kiegoś wyodrębnionego zbioru norm tworzących funkcjonalną i merytoryczną całość, dąży do nadania mu rangi instytucji prawnej.

W teorii prawa, jak widać, trwa dyskusja związana z ustaleniem pojęcia i ro-dzajów instytucji prawnych oraz sposobów ich tworzenia i stosowania. Docieka-nia nauki prawa obejmują m. in. ustalenie pojęcia i rodzajów instytucji prawnych. Z. Ziembiński, przedstawiając program badań podejmowanych w szczegółowych naukach prawnych nad różnymi instytucjami prawnymi, wyróżnia: analizę formal-ną tych instytucji, analizę ich funkcjonowania oraz krytykę instytucji prawnych,

143 J. Wróblewski, Polski słownik prawniczy..., s. 21.

144 L. Lisiakiewicz, A. Turska, W kwestii dyferencjacji i integracji systemu prawa, PiP 1971/5, s. 688.

145 Z. Ziembiński, Szkice..., s. 88.

146 Tamże.

147 Mała encyklopedia prawa, Warszawa 1963, s. 101.

148 Por. A. Delorme, O normach organizacyjnych, PiP 1978/3, s. 79 i n.

149 K. Opałek, Z teorii dyrektyw i norm, Warszawa 1974, s. 53.

150 Tamże.

która może opierać się na różnych podstawach. Jego zdaniem, „analiza formalna instytucji prawnej polega na zgrupowaniu i uporządkowaniu obowiązujących w da-nym systemie norm w taki sposób, by tworzyły spójną wewnętrznie całość dotyczą-cą danej materii – niezależnie nawet od tego czy tak wydzielona instytucja będzie funkcjonalnie przydatna dla osiągania jakichś postawionych celów”152.

W encyklopedycznym ujęciu podstawowych pojęć prawnych instytucja praw-na definiowapraw-na jest jako wyodrębniony i stanowiący funkcjopraw-nalną całość zespół norm prawnych odnoszących się do stosunków w jakiejś dziedzinie życia spo-łecznego. Instytucją prawną w takim znaczeniu może być również zespół działań wyznaczony przez grupę norm prawnych. Autorzy A. Korybski, L. Leszczyński, A. Pieniążek widzą instytucję prawną jako jeden z czterech rodzajów elementów składających się na system prawny. Instytucje prawne definiują jako zespoły norm prawnych, wyodrębnione w funkcjonalną całość z uwagi na wyczerpujący sposób regulacji pewnego wąskiego wycinka rzeczywistości społecznej. Gałęzie prawa tworzy ogół instytucji prawnych, skupionych wokół pewnych szczególnych norm o fundamentalnym znaczeniu dla regulowanej sfery życia społecznego (zasady prawa)153. L. Morawski zwraca uwagę na rolę instytucji prawnej w tworzeniu się poszczególnych gałęzi prawa. Instytucją prawną jest kompleks norm stano-wiących funkcjonalną całość, które regulują jakiś typowy zespół stosunków spo-łecznych154. Według tych autorów, instytucjami prawnymi są np. normy prawne regulujące w sposób kompleksowy relacje między mężem i żoną (instytucja mał-żeństwa), między sprzedawcą a kupującym (instytucja umowy kupna-sprzedaży). Podobną definicję instytucji prawnej proponują autorzy T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek. Instytucja prawna może oznaczać trwałe (względnie trwałe) formy uregulowania przez prawo typowych stosunków społecznych. Tak rozumiane in-stytucje prawne tworzone są na potrzeby zorganizowania ludzkich działań, które mają przebiegać w ściśle określony sposób dla osiągnięcia wyznaczonych przez prawo celów. Konstruowane w prawidłowy sposób instytucje prawne powinny przede wszystkim ułatwiać stosowanie przepisów prawa. Osiąga się dzięki temu pewien stan uporządkowania systemu prawa zgodnie z podziałem norm wyod-rębnionych w instytucje prawne155. J. Romul twierdzi, że „obok hierarchicznego uporządkowania norm, występuje w systemie norm prawnych uporządkowanie rzeczowe, jako że w zależności od treści regulowanych stosunków społecznych w powiązaniu z metodą oddziaływania na zachowanie adresatów przy pomocy regulacji prawnej, poszczególne zespoły norm wyodrębnia się w gałęzie i insty-tucje prawa”156.

152 Tamże, s. 95.

153 A. Korybski, L. Leszczyński, A. Pieniążek, Wstęp do prawoznawstwa, Lublin 2009, s. 109.

154 L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2009, s. 75.

155 T. Chauvin, T. Stawecki, P. Winczorek, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2009.

156 J. Romul, Kształtowanie się systemu prawa socjalistycznego w Polsce. Przemiany podstaw

T. Gizbert-Studnicki rozważa generalne ujęcie instytucjonalne w teorii prawa. Twierdzi, że „odwoływanie się do instytucji jest istotnym elementem myślenia prawniczego w wielu sferach praktyki prawniczej, a w tym w dziedzinie wykład-ni prawa”157. Autor ten uważa, że interpretacja prawa musi uwzględniać istnienie instytucji prawnych. Przepisy prawa powinny być interpretowane w kontekście instytucji prawnych158. Analizując pojęcie instytucji, wyodrębnia pięć cech pstawowych charakteryzujących istotę myślenia o instytucji: 1) instytucja jest od-niesiona do norm społecznych; 2) instytucja jest złożona i składa się z różnych komponentów, którymi są bądź normy społeczne, bądź pewne zachowania się; 3) komponenty każdej instytucji są zintegrowane poprzez wspólny cel lub wspól-ną wartość przypisawspól-ną danej instytucji jako całości; 4) instytucja trwa w czasie, nie ma charakteru tymczasowego i jest trwała oraz 5) instytucja może zmienić się bez utraty swej identyczności159.

Pojęcie instytucji prawnej jest także szeroko rozważane na gruncie prawa ad-ministracyjnego. J. S. Langrod swój systematyczny wykład prawa administracyj-nego zatytułował Instytucje prawa administracyjadministracyj-nego i poświęcił go zasadniczo porządkowaniu zagadnień z tym związanych160. Według tego autora, instytucja prawna to zespół reguł wiążących się z pewną sytuacją (ściślej: splotem sytuacji): ogólną, oznaczoną i trwałą. Jego zdaniem, w ten sposób wskazany kompleks re-guł, stanowiący generalne ramy abstrakcyjne dla aktywności prawodawczej od-noszącej się do pewnej określonej i trwałej dziedziny sytuacyjnej, uzupełniony rozbudową teoretyczno-badawczą urasta do roli jednolitej całości pojęciowej161. J. S. Langrod sądownictwo administracyjne określa jako instytucję nierozłączną z pojęciem praworządnego państwa162. Tak samo autor ten postrzega instytucje kontroli w administracji163.

W Założeniach nauki administracji F. Longchamps, analizując pojęcie ad-ministracji publicznej, wyróżnia dwa rodzaje pojęć używanych jako środki pracy teoretycznej do klasyfikowania zjawisk. Jedne są wynikiem analitycznego po-działu nadrzędnych pojęć albo założeń nauki. Drugi ich rodzaj obejmuje pojęcia ustalone, takie jak: akt administracyjny, wywłaszczenie lub prawa nabyte. Takie pojęcia odpowiadają zwykle jakiemuś zespołowi urządzeń tzw. instytucji. W pro-cesie powstawania instytucji, pojęcia te mogą być zgodne z pewnym układem

157 T. Gizbert-Studnicki, Ujęcie instytucjonalne w teorii prawa, [w:] Studia z filozofii prawa, red. J. Stelmach, Kraków 2001, s. 123.

158 Tamże.

159 Tamże, s. 130–131.

160 J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Zakamy-cze 2003.

161 Tamże, s. 181.

162 J. S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem

są-downictwa administracyjnego w Polsce, Warszawa 1925, s. 20.

nadrzędnych pojęć. Na skutek zmian w stosunkach społecznych przekształcają się także same instytucje prawne. W procesie tym może zmienić się jakiś element danej instytucji, a inne pozostają bez zmian co w konsekwencji oznacza, że poję-cie stosuje się nadal do tej instytucji. Te części składowe nazywane są pojęciami instytucjonalnymi164.

Do instytucji prawnych prawa administracyjnego W. L. Jaworski zalicza są-downictwo administracyjne i akt administracyjny165. Jego zdaniem, „instytucja prawna jaką jest sądownictwo administracyjne, ma tendencję do zajmowania się objawami nieuregulowanymi przez prawo [...]. Ale to wszystko nie jest jeszcze prawem, zdobywa tylko jego powagę przez powagę instytucji prawnej, która się tym zajmuje”166. M. Hauriou w procesie tworzenia i powstawania instytucji do-strzega trwały proces samoograniczenia się państwa167. Jego koncepcja instytu-cji zbliżona jest do założeń teoretycznych H. Spencera na temat instytuinstytu-cji poli-tycznych w organizacji społecznej. E. Iserzon do podstawowych instytucji prawa administracyjnego zalicza: m.in. uznanie administracyjne, zasady ogólne prawa administracyjnego oraz kontrolę administracji168. Zdaniem J. Starościaka, metoda badań „umożliwia ustalenie znaczenia danej instytucji prawnej dla funkcjonowa-nia organizacji społecznej. Inaczej mówiąc, która pozwoli analizować i wyjaśfunkcjonowa-niać daną sytuację w oparciu nie tylko o sformułowania ustawowe (ujęcie statyczne), ale i przy uwzględnieniu stosowania tych przepisów w praktyce (ujęcie funk-cjonalne)169. Do instytucji prawnych J. Starościak zalicza porozumienie admini-stracyjne. Jego zdaniem, funkcjonowanie tej instytucji opiera się na przepisach typu administracyjnego. Od aktu administracyjnego różni się ona tym, że dla jej powstania potrzebna jest zgodna wola dwu lub więcej organów administracji170. Autor ten w kategorii instytucji prawnych widzi także zakład administracyjny, za pomocą którego przeprowadza się decentralizację administracji171.

164 F. Longchamps, Założenia nauki administracji, Wrocław 1994, s. 129–130.

165 W. L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 98 i n.

166 Tamże

167 M. Hauriou, Teorie de la fondation et de l’institution, Paris 1925.

168 E. Iserzon, Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje, Warszawa 1968.

169 J. Starościak, Studia z teorii prawa administracyjnego, Wrocław, Warszawa, Kraków 1967, s. 17.

170 J. Starościak, Rozdział II. Prawne formy i metody działania administracji, [w:] System

pra-wa administracyjnego, red. T. Rabska, J. Łętowski, t. 3, Wrocław, Warszapra-wa, Kraków, Gdańsk 1978,

s. 90; T. Zieliński, badając stosunek prawa pracy do prawa administracyjnego, uważa, że „oczywi-ście błędne jest używanie terminu „instytucji prawnej” w zastosowaniu do aktu administracyjnego będącego czynnością prawną, aktem woli wywołującym skutki prawne, czyli tzw. zdarzeniem praw-nym (sensu largo). Zastanawia się on, czy akt administracyjny jest instytucją mieszaną, wiązaną czy wspólną prawu administracyjnemu, cywilnemu i prawu pracy, T. Zieliński, Stosunek prawa pracy

do prawa administracyjnego, Warszawa 1977, s. 92.

M. Jełowicki analizuje pojęcie instytucji w znaczeniu instytucjonalizacji dzia-łań administracji172. Realizowanie zadań w dziedzinie administracji, jego zdaniem, następuje przez jednostki organizacyjne zwane instytucjami. Rozważając różne aspekty znaczenia pojęcia „instytucja”, twierdzi, że w języku potocznym jest ono głęboko zakorzenione, a jednocześnie w znacznym stopniu uniwersalne. Kojarzy się ono najczęściej z organem władzy lub administracji państwowej, z urzędem, wyodrębnioną jednostką organizacyjną, biurem lub zakładem. W świadomości społecznej wiąże się też z określonymi atrybutami zewnętrznymi, takimi np. jak budynek lub teren (siedziba) instytucji, napis, szyld lub godło państwowe, znak fir-mowy instytucji, określony zespół kierowniczy, używane przez instytucję typowe druki lub formularze (np. wniosek paszportowy, zgłoszenie meldunkowe, indeks, prawo jazdy itp.). M. Jełowicki w konsekwencji wymienienia tych przykładów zauważa, że „popularne pojęcie instytucji jest szerokie i częściowo nie pozbawio-ne pewpozbawio-nej trafności”173. Porównując różne interpretacje pojęcia instytucji wyra-żone w źródłach prakseologicznych i w źródłach teorii organizacji i zarządzania, autor wskazuje na to, że instytucja odznacza się następującymi cechami: 1) zespół ludzki powołany do realizacji określonych jednorazowych lub powtarzających się celów; 2) tzw. aparatura niezbędna do realizacji tych celów, na którą składają się odpowiednie środki rzeczowe; 3) zorganizowany i kierowany charakter instytucji, co sprawia, że elementy składowe, ludzie i aparatura) współprzyczyniają się do powodzenia w realizacji celów oraz 4) określony sposób i stopień sformalizo-wania instytucji wyrażający się w postaci ustanowionych zasad, zwyczajów lub norm dotyczących organizacji i funkcjonowania instytucji174.

Cytowany wyżej autor podjął udaną i ciekawą zarazem próbę adaptowania prakseologicznych elementów znaczenia instytucji do pojęcia instytucji na grun-cie nauki administracji. Uważa, że każda instytucja jest powołana do realizacji ściśle określonych celów. Cele te z reguły stanowią część zamierzeń ogólniej-szych wyższego rzędu, a źródłem ich jest nadrzędny cel społeczeństwa175. Cele, które są realizowane przez poszczególne instytucje, są ze sobą planowo powiąza-ne, tworzą też określony, hierarchicznie zbudowany system, w którym cele niż-szego rzędu składają się na cele wyżniż-szego rzędu. Z. Rybicki uważa, że instytucje ustrojowe zabezpieczają jednolitość działania aparatu państwowego. Jednolitość ta oznacza realizację określonych celów społeczno-gospodarczego rozwoju, osiąganie zamierzonych skutków przy stosowaniu przewidzianych w obowią-zującym porządku prawnym form i metod działania. Jednolitość taka pozwala całemu społeczeństwu osiągać porównywalne warunki zaspokajania potrzeb ma-terialnych i duchowych, wyrównywać dysproporcje, tworzyć wspólne podstawy

172 M. Jełowicki, Nauka administracji zagadnienia wybrane, Warszawa 1987, s. 98 i n.

173 Tamże.

174 Tamże, s. 100.

ekonomiczne rozwoju społecznego176. I. Lipowicz, analizując sferę wewnętrznej administracji państwowej, posługuje się pojęciem „instytucji administracyjnej” jako terminem pokrewnym do pojęcia organizacji177. W takim samym znaczeniu instytucję administracyjną definiuje J. Zieleniewski. Jego zdaniem, jest to