Zadania publiczne w ochronie środowiska związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ekologicznegoz zapewnieniem bezpieczeństwa ekologicznego

W poprzednim punkcie tego rozdziału zajmowałem się badaniem zagadnień związanych z obowiązkiem zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Proble-matyka ta jest ściśle powiązana z realizacją zadań administracji w ochronie środo-wiska. W ochronie środowiska powinniśmy mówić nie o pojedynczych zadaniach, lecz o systemie zadań zapewniających bezpieczeństwo ekologiczne. Najważniej-szą właściwością takiego systemu jest obecność w nim zadań integrujących. Jed-nym z nich jest zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego. Ważną cechą tego zadania jest odpowiednia konstrukcja struktury celów związanych z zapewnie-niem bezpieczeństwa ekologicznego, którą można sprowadzić do sumy właściwo-ści pojedynczych zadań władz publicznych w ochronie środowiska.

W prakseologii zadanie określa się jako stan rzeczy, który ma być utrzyma-ny lub osiągnięty. Zadanie obejmuje najczęściej przeszłe zdarzenie, które zostało przez jeden podmiot przedstawione i przekazane do realizacji drugiemu podmio-towi lub zespołowi osób112. Przyjęcie przez daną osobę lub zespół osób zadania do wykonania powoduje przekształcenie się z tą chwilą zadania w cel. Jeżeli za-danie zostało przyjęte do wykonania przez zespół, to wtedy możemy powiedzieć, że istnieje cel wspólny związany z jego realizacją. Może też wystąpić kompleks celów indywidualnych, których osiągnięcie składa się na realizację zadania nad-rzędnego. Najważniejszym i zawsze naczelnym czynnikiem procesu decyzyjnego jest otrzymane do wykonania zadanie. Jest to pierwszy element każdego proce-su decyzyjnego i jednocześnie cel dalszego działania, wynikającego z zadania. Według M. Maneli, „działalność władzy państwowej jest w tym sensie celowa, że każde jej działanie wychodzi z określonych motywów i skierowane jest na urzeczywistnienie określonych celów (zadań)”113. Z zadań realizowanych przez państwo wynikają zadania poszczególnych jego organów114. Zadanie podstawowe (lub zasadnicze) państwa jest jednocześnie zadaniem całego aparatu państwowe-go, a nie tylko zadaniem poszczególnych jego organów. Zadania organów pań-stwa składają się na pojęcie zadania podstawowego pańpań-stwa115.

Na gruncie teorii prawa Z. Ziembiński uważa, że zadaniem jest to, co mamy czynić w dążeniu do określonego celu. Tak rozumiane zadanie może polegać na tym, że nakazuje się komuś zrealizowanie swym działaniem pewnego celu instru-mentalnego w stosunku do określonego celu zasadniczego116. Jeżeli wykonanie

112 T. Pszczołowski, Mała encyklopedia prakseologii i teorii organizacji, Wrocław 1978, s. 283–284.

113 M. Maneli, O funkcjach państwa, Warszawa 1963, s. 55.

114 Tamże, s. 56.

115 Tamże.

zadania ma charakter obligatoryjny (a tak jest najczęściej), zobowiązany do jego wykonania musi podjąć określone czynności lub zachować się w sposób bierny. Zadanie może zawierać w swojej treści nakaz, zakaz działania lub powstrzymania się od działania. Istotne znaczenie dla przypisania odpowiedzialności prawnej za wykonanie zadania ma jego czytelność i zrozumienie treści przez podmiot zobo-wiązany.

Pojęcie „zadanie prawne” oznacza najczęściej sytuację, w której obowiązująca norma prawna zawiera w swojej treści obowiązek wykonania określonego zadania przez konkretnie wskazanego adresata. Powinniśmy oczekiwać, że podmiot wyko-nujący zadanie określone w prawie jest obowiązany do tego i na podstawie prawa obowiązującego, będzie odpowiadał za wykonanie lub niewykonanie zadania.

Według K. Opałka, „zadaniem ustawodawcy jest ustalenie i sprecyzowanie w przepisach prawnych systemu odpowiednich gwarancji praw obywatelskich, zadaniem zaś organów stosujących prawo jest realizowanie obowiązków wyni-kających z ustalonego przez ustawodawcę systemu gwarancji”117. Są to, jego zda-niem, obowiązki pewnych działań i zaniechań, które mają na celu bezpośrednią realizację praw obywatelskich bądź obowiązki nadzoru nad wykonywaniem tych praw i odpierania ich naruszenia118. Są to także obowiązki podejmowane przez odpowiednie organy państwowe działań, dotyczące wymaganych na wypadek za-stosowania przez obywatela środków prawnych mających na celu usuniecie stanu naruszenia prawa lub spowodowanie realizacji danego prawa.

Zanim ustawodawca sformułuje zadania w treści przepisów prawa, powi-nien w pierwszej kolejności dokonać oceny możliwości ich wykonania przez wskazanych adresatów normy, w której określi zadanie. Wykonujący zadanie ustalone przez prawodawcę musi precyzyjnie wiedzieć, jaki cel ma osiągnąć, postępując zgodnie z dyrektywą zachowania nakreśloną w zadaniu. Realizujący zadanie adresat normy musi także znać swoją rolę, której spełnienia od niego się oczekuje na podstawie normy prawnej. Zadanie może być wreszcie traktowane jako niezawodny przewodnik w realizacji celów wynikających z przepisów pra-wa. Zadanie jako przewodnik, drogowskaz dla postępującego zgodnie z treścią normy prawnej nie może zniknąć z pola widzenia podmiotu zobowiązanego od początku do końca pracy myślowej nad powzięciem decyzji związanej z re-alizacją zadania. Wykonywanie zadań powinno zawsze mieścić się w procesie działalności zaplanowanej. Planowanie działań (legislacyjnych, politycznych oraz technicznych) ma bardzo duże znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Do elementów planowania K. Strzyczkowski zalicza: ustalenie wewnętrznie zgodnych ilościowo celów, określenie środków niezbędnych do realizacji celów planowania w różnych układach przestrzennych i czasowych, 117 K. Opałek, Rozdział III. Praworządność a prawa obywatelskie, [w:] K. Opałek, W. Za-krzewski, Z zagadnień praworządności socjalistycznej, Warszawa 1958, s. 106.

ustalenie konkretnych zadań, koordynację i integrację celów, metodę organi-zowania zadań oraz projektowanie przyszłości119. Uwzględniając różne rodza-je planów, należy odróżnić metody planowania, które mają charakter ogólny, uniwersalny oraz takie, które dotyczą określonych rodzajów planów. Ogólne zasady metodyczne mówią o tym, jakie zagadnienia, w jakiej kolejności i jak trzeba rozwiązywać w toku opracowywania planów120. Metody szczegółowe planowania stanowią konkretyzację zasad ogólnych w dostosowaniu do zagad-nień, których rozwiązaniu mają służyć121.

Z funkcją planowania w ochronie środowiska wiąże się także potrzeba hie-rarchizacji zadań ochronnych. Ważne znaczenie praktyczne ma zwłaszcza rozkła-danie ich w czasie oraz koncentrowanie środków na realizację zadań uznanych za najważniejsze i najpilniejsze dla zrealizowania zaplanowanych celów ochro-ny środowiska. W toku procesu planowania zadań związaochro-nych z zapewnieniem bezpieczeństwa ekologicznego można wskazać na następujące najważniejsze zagadnienia obejmujące: 1) przygotowanie informacji początkowych niezbęd-nych w procesie planowania; 2) opracowanie projektu planu kompleksowego; 3) opracowanie planów wykonawczych, 4) nadzór i 5) wprowadzenie korektur do planów wykonawczych oraz do realizowanego wariantu projektu planu komplek-sowego. Jak twierdzi K. Porwit, „Wewnętrzna treść każdego z wymienionych za-gadnień musi być oczywiście dostosowana do rodzaju planu oraz szczebla, który go sporządza i realizuje”122.

Planowanie w ochronie środowiska pozwala w szczególności na wybór za-dań, które należy wykonać w pierwszej kolejności. Skupienie decyzji politycz-nych na zasadniczych kierunkach ochrony prawnej środowiska, którym nadano priorytet, zwiększa skuteczność wykonywania poszczególnych zadań. Dzięki planowaniu zadań można z góry określić pożądaną kolejność ich realizacji. Hie-rarchizacja zadań w ochronie środowiska znajduje swój wyraz m. in. w hierar-chii aktów prawnych chroniących środowisko. Prawodawca wyznacza w nich w sposób bezpośredni zadania do wykonania w ochronie środowiska. W polityce ochrony środowiska zadania są realizowane pośrednio za pomocą instrumentów prawnych.

Według Platona, istnieje ścisły związek między sposobem zorganizowania państwa a rezultatem działalności prawodawcy. Największe dobro w organiza-cji państwa, które „powinien prawodawca mieć na oku, kiedy układa prawa”, to harmonijna jedność zadań, która wynika z eliminacji sprzeczności interesów123. Nie ma co do tego wątpliwości, że współczesne państwo musi w ramach swoich

119 K. Strzyczkowski, Administracyjnoprawne instytucje planowania, Warszawa 1985, s. 4.

120 K. Porwit, Z teorii i praktyki planowania, Warszawa 1970, s. 208.

121 Tamże.

122 Tamże, s. 210.

podstawowych zadań zapewnić bezpieczeństwo ekologiczne. Jest ono dobrem publicznym, które obok innych dóbr, takich jak porządek, bezpieczeństwo we-wnętrzne i zewe-wnętrzne państwa, „są wartościami sytuowanymi najwyżej na ska-li oczekiwań społecznych i osobistych większości członków społeczeństwa”124. Teoria dobra publicznego ma swoją długą historię. W XVIII w. D. Hume, w dziele zatytułowanym Treatise of Human Nature, analizował zagadnienie wspólnego do-bra w ramach szkolnictwa. Istotny wkład w tworzenie koncepcji dodo-bra publiczne-go wniosła teoria dóbr publicznych opracowana przez P. A. Samuelsona125. Wska-zała ona m. in. na problem zawodności rynku jako podstawowego mechanizmu regulacyjnego w reglamentacji dostępności do dóbr. Dobro publiczne z natury swej nie jest kategorią prawa prywatnego, lecz prawa publicznego. W określeniu „publiczny” mieści się zakres takich terminów, jak: „ogólny”, „powszechnie do-stępny”, „przeznaczony do powszechnego użytku”.

Państwo przy pomocy władz publicznych jest zobowiązane zapewnić bez-pieczeństwo ekologiczne. Obowiązek ten wydaje się dość oczywisty. Bezpie-czeństwo ekologiczne możemy także zaliczyć do elementarnych potrzeb ludz-kich, które powinny być gwarantowane przez państwo niezależnie od możliwości finansowych jego obywateli. Należy wyraźnie podkreślić, że władze publiczne mają taki obowiązek wobec każdego przebywającego na terytorium kraju, a nie wyłącznie w stosunku do obywateli.

Zadania związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ekologicznego powin-niśmy analizować nie jako jedno zadanie, lecz jako system zadań wyznaczo-nych przez system przepisów prawa ochrony środowiska i jego funkcje. Z ich treści wynika, że ochrona środowiska jest zadaniem publicznym. Tak samo jak publicznoprawny charakter ma obowiązek ochrony środowiska skierowany do władz publicznych. Pojęcie „zadania publiczne” było i pozostaje nadal przed-miotem szerokiej refleksji doktryny oraz judykatury. Według A. Błasia, „istnie-je zasadnicza różnica pomiędzy charakterem zadań administracji w państwach przedkonstytucyjnych i zadaniami administracji realizowanymi w państwie prawa. W państwie prawa zadania administracji publicznej mają charakter obo-wiązków prawnych. W państwach przedkonstytucyjnych zadania administracji publicznej pojmowano jako uprawnienia (prerogatywy) władz administracyjny-ch”126. Z. Cieślak definiuje zadanie jako stan rzeczy, który ma być utrzymany bądź osiągnięty127.

124 A. Chajbowicz, Bezpieczeństwo a pojęcia zbliżone, [w:] Bezpieczeństwo wewnętrzne

w działaniach terenowej administracji publicznej, red. A. Chajbowicz, T. Kocowski, Wrocław 2009,

s. 37.

125 P. A. Samuelson, The Pure Theory of Public Expenditure, ,,Review of Economics and Sta-tistics” 1954/11.

126 A. Błaś, [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, red. J. Boć, Kolonia Limited 2003, s. 132.

W literaturze polskiej stawiane są ważne pytania, czy istnieją zadania, któ-re można z natury swej traktować jako zadania publiczne128. Jedną z przeszkód, które nie pozwalają niektórym autorom na stanowcze opowiedzenie się za istnie-niem tej kategorii pojęciowej, jest „brak jednoznacznych kryteriów umożliwiają-cych przeprowadzenie granicy między tym, co publiczne, a tym, co prywatne”129. Podstaw teoretycznych do dyskusji nad tym problemem dostarczają dwie teorie: 1) teoria krytyki zadań publicznych oraz 2) teoria cyklicznego rozwoju zadań pu-blicznych130. Teoria krytyki zadań publicznych zbudowana została wokół pytania, czy dotychczasowe zadania wykonywane przez administrację publiczną są wciąż aktualne i konieczne do osiągnięcia celów państwa? Jest ona określana jako teoria preskryptywna. Teoria cyklicznego rozwoju zadań publicznych posiada charakter deskryptywny i podkreśla cykliczność rozwoju zadań publicznych oraz „przeciw-stawność tendencji, które rozwój ten kształtują”131.

Dotychczasowa praktyka w obszarze realizacji zadań publicznych ochrony środowiska wielokrotnie wykazała, że można zakładać w przyszłości pewien wzrost ich liczby i zakresu. Dostrzegając istnienie systemu zadań związanych z ochroną środowiska, nie trudno zauważyć powiązanie go z instytucją prawną bezpieczeństwa ekologicznego. Jedną z właściwości takiego systemu jest obec-ność w nich integrujących zadań systemowych, których nie można sprowadzić do sumy właściwości zadań pojedynczych. Struktura tych zadań w prawie ochrony środowiska jest z założenia multifunkcyjna. Oznacza to, że może ona spełniać jednocześnie wiele funkcji, które niekoniecznie muszą wynikać tylko z przepi-sów prawa ochrony środowiska. Przykładem integrującego zadania systemowego w prawie ochrony środowiska jest zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego lub obowiązek ochrony środowiska lub ochrona różnorodności biologicznej. Spe-cyfika systemu zadań dotyczących ochrony środowiska i jego istota określana jest przede wszystkim przez naturę tworzących go części oraz charakter ich we-wnętrznego oddziaływania wzajemnego. Zadania w ochronie środowiska są też powiązane z realizacją innych celów publicznych przypisywanych głównie pań-stwu.

Zadania publiczne w ochronie środowiska, zapewniające realizację integru-jących zadań systemowych, wykonywane są głównie przez organy administracji. Zdaniem T. Skonecznego, „zadanie administracji państwowej to preskryptywny wyraz tego, co ma być w rzeczywistości wykonane dla urzeczywistnienia celu

pań-128 Na problem ten zwraca uwagę m. in. S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych.

Proble-matyka prawna, Warszawa–Kraków 1994, s. 16.

129 E. Knosala, Zadania publiczne, formy organizacyjnoprawne ich wykonywania i nowe

po-jęcia- zakres niektórych problemów do dyskusji nad koncepcją systemu prawa administracyjnego,

[w:] Koncepcje systemu prawa administracyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego

Zakopa-ne 24–27 września 2006 r., red. J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 119. 130 Tamże, s. 121.

stwa przez jego administrację, za pomocą określonych środków i działań. Autor ten twierdzi, że do zakwalifikowania danego zadania jako zadania administracji stwowej konieczne jest spełnienie następujących warunków: 1) istnienie celu pań-stwa, którego urzeczywistnieniu ma służyć to zadanie; 2) uznanie, że administracja państwowa jest podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie zadania; 3) stworzenie środków, które mają służyć realizacji zadania (w znaczeniu preskryptywnym) oraz 4) zaznaczenie, że w celu wykonania określonego zadania podejmowane są faktycz-nie dane środki lub działania (w znaczeniu deskryptywnym)132. Dla potwierdzenia bytu zadania konieczne jest istnienie dwóch składników w postaci: 1) formalnego wyznaczenia oraz 2) faktycznego wykonania zadania. Według M. Stahl, „określenie zadania publicznego, celu publicznego, a szerzej interesu publicznego, jest zmienne w czasie i przestrzeni, zależy od określonego kontekstu prawnego, politycznego, społecznego, przyjmowanego systemu wartości”133.

Warto w tym miejscu wskazać na znaczenie dwóch istotnych pojęć: „cel” i „wartość”. Cel obejmuje to, do czego dążą władze publiczne realizujące dane zadanie. Na przykład, celem władzy publicznej w dziedzinie ochrony środowiska może być zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego lub zwiększenie lesistości kraju. Władze publiczne mogą podporządkowywać swoje interesy tym celom. Poję-cie „wartość” obejmuje uznanie przez społeczeństwo lub organy władzy publicznej określonych właściwości jakiegoś zjawiska, które posiadają pozytywne znaczenie dla danego podmiotu, który ocenia te wartości. W pragmatyzmie amerykańskim J. Dewey poddał krytyce koncepcje głoszące istnienie absolutnych i powszechnie ważnych wartości134. Sprzeciwiał się twierdzeniu, że coś może być wartością samo przez się. Jego zdaniem, wartości nie mają charakteru pierwotnego i zewnętrzne-go w stosunku do działania i doświadczenia społecznezewnętrzne-go, lecz wynikają z niezewnętrzne-go w postaci doraźnego, konkretnego celu i środków jego realizacji135. Wartość może istnieć jedynie ze względu na określony cel jako środek jego realizacji danego za-dania. Generalnie, wartości są konkretne i zmienne, tak samo jak zmienna jest ludz-ka praktyludz-ka społeczna, jak zmienne są sytuacje zewnętrzne, wytyczające potrzeby i pragnienia. Społeczne ujmowanie człowieka i jego wartości przez J. Deweya pro-wadzi do podkreślenia przyrodniczego, biologicznego charakteru zjawisk ludzkich. Według tego myśliciela jednostka w środowisku to jednostka w środowisku przy-rodniczo-społecznym, w cywilizacji ludzkiej. Dla J. Deweya naturalne środowisko jest środowiskiem społecznym, a jednostka jest zawsze członkiem społeczności136. W ramach tej społeczności ma ona swoje potrzeby.

132 T. Skoczny, O niektórych problemach teorii zadań administracji państwowej, OMT 1985/11–12, s. 3.

133 M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne, [w:] Koncepcje systemu…, s. 95.

134 Z. Cackowski, J. Kmita, K. Szaniawski, P. J. Smoczyński, Filozofia a nauka. Zarys

ency-klopedyczny, Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk, Łódź 1987, s. 486. 135 Tamże.

Bezpieczeństwo ekologiczne zaspokaja potrzeby człowieka związane z jego życiem w środowisku. W ten sposób staje się ono przedmiotem oczekiwań jed-nostki w stosunku do państwa. Bezpieczeństwo ekologiczne jest niezbędne dla za-spokajania wielu potrzeb człowieka, które nie są związane bezpośrednio z samym środowiskiem, takich jak ochrona zdrowia, bezpieczne i higieniczne warunki pra-cy, ochrona wolności i dóbr osobistych oraz ochrona prawa własności. Zapewnie-nie zaspokajania potrzeb człowieka jest obowiązkiem państwa gwarantującego szanowanie wartości najważniejszych dla człowieka. Pojęcie wartości w prawie zakłada także istnienie stosunku między człowiekiem a prawem do tej wartości gwarantowanym przez państwo. W tym stosunku człowiek jest oczywiście stroną ważniejszą od samej wartości, którą prawo gwarantuje.

Wyznaczając zadania publiczne w ochronie środowiska zapewniające bez-pieczeństwo ekologiczne, można postawić pytanie, w czym przejawia się wartość bezpieczeństwa ekologicznego? W ochronie środowiska zachodzi stałe wyko-nywanie zadań dotyczących realizacji celów związanych z zapewnieniem bez-pieczeństwa ekologicznego. W tym zakresie każdy ma prawo do artykułowania swoich oczekiwań w formie żądania zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego, jako swojego prawa podmiotowego, którego władze publiczne nie mogą nie do-strzegać szanując te wartości.

Zapewnienie bezpieczeństwa ekologicznego jest także szeroko rozumianą po-trzebą społeczną. Tworzy ona obiektywne i subiektywne warunki, niezbędne dla korzystania ze środowiska. Potrzeba zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego bezpośrednio lub pośrednio warunkuje również treść zadań władz publicznych w ochronie środowiska. Przedmiot zadań publicznych w ochronie środowiska za-pewniających bezpieczeństwo ekologiczne jest ukształtowany przede wszystkim poprzez funkcje prawa ochrony środowiska.

Jeżeli istnieje obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i je-żeli prawo ochrony środowiska ma tworzyć po temu warunki, to system zadań w ochronie środowiska możemy traktować jako element składowy funkcji tego prawa i gwarancji jego przestrzegania. Skoro możemy wskazać funkcje prawa ochrony środowiska, to na pewno muszą być sformułowane zadania, które funk-cje te realizują. Analizując zwłaszcza funkfunk-cje, powinniśmy także wykorzystywać dorobek wielu „dyscyplin uzupełniających” z zakresu prawa oraz dziedzin, które nie mają bezpośredniego związku z prawem, takich jak. np. biologia, geografia oraz ekonomia. Badając funkcje prawa ochrony środowiska, na ogół nie uświa-damiamy sobie, w jakim stopniu operujemy metodami, które występują w danej „dyscyplinie uzupełniającej”, a jednocześnie bardziej lub mniej wykorzystywane są w prawie ochrony środowiska.

Funkcje prawa ochrony środowiska łączą się bezpośrednio z problematyką zadań administracyjnych w ochronie środowiska. Działania podejmowane przez organy władzy publicznej na rzecz ochrony środowiska mają w dużej mierze cha-rakter zadań administracyjnych. Wykazują one ponadto wyraźną specyfikę

wyni-kającą z przedmiotu ochrony prawnej, jakim jest środowisko137. M. Zimmermann z punktu widzenia praw i obowiązków obywatela stawia interesujące pytanie czym jest administracja publiczna w stosunku do obywatela: zwierzchnikiem, który wykonuje swoją władzę arbitralnie, czy też tylko wykonawca postanowień ustaw138? Odpowiadając, twierdzi, że „administracja, musi rozwijać działalność celową, skierowaną świadomie i planowo na osiągnięcie pewnych skutków, musi działać twórczo, że celem jej jest prócz wydawania aktów administracyjnych rów-nież stwarzanie nowych wartości itd.”139 Jest to jego zdaniem twórcza rola admi-nistracji. W przypadku, gdy administracja występuje jako władza, w charakterze prawotwórczym (w tym znaczeniu, że nakłada obowiązki i nadaje prawa), a więc gdy chodzi o prawne środki jej działania, określenie takie w systemie państwa praworządnego nie może być uzasadnione140.

Podstawą prawną dla tego rodzaju czynności stanowią głównie normy prawa ochrony środowiska. Rzadziej podstawę taką wyznaczają przepisy prawa admi-nistracyjnego. Zdaniem M. Górskiego, „norma prawna wyznacza formalną pod-stawę prawną dla autorytatywnych działań administracji w oparciu o stworzony stosunek prawny pomiędzy administracją, a podmiotami, w stosunku do których posiada ona upoważnienie do władczego określenia ich praw oraz obowiąz- ków”141. Normy prawne z zakresu ochrony środowiska mają swoje głębokie ko-rzenie w naukach technicznych, przyrodniczych i ekonomicznych.

Ochrona środowiska jest realizowana przede wszystkim za pomocą systemu prawa ochrony środowiska. Określa on zadania administracji publicznej z zakresu ochrony środowiska. Organy administracji realizują funkcję ochronną oraz po-dejmują zadania organizatorskie, kierując się w swojej działalności przepisami prawa ochrony środowiska. Podstawą prawną dla tych działań są nie pojedyncze zakazy lub nakazy postępowania, lecz cały system norm prawa ochrony