System innowacji w Hiszpanii różni się istotnie od wcześniej omawianych systemów innowacji w Niemczech i w Szwecji. Po pierwsze, intensywność działalności innowacyjnej w Hiszpanii jest znacznie niższa niż w lepiej rozwiniętych krajach Europy Zachodniej. Choć pod względem innowacyjności Hiszpania zajmuje miejsce mniej więcej w połowie europejskich rankingów (zob. punkt 2.6), większość państw piętnastki wyprzedza Hiszpanię w poszczególnych kategoriach statystyk. Wyraźnie gorsza jest jedynie Grecja, która w najmniejszym stopniu wykorzystała szansę poprawy innowacyjności wynikającej ze wsparcia z funduszy strukturalnych (Kundera 2003, s. 225-226).
W pierwszych latach XXI wieku istotnie niższy niż w Niemczech i Szwecji był dla Hiszpanii wskaźnik nakładów na działalność badawczo-rozwojową. Jedynie w zakresie publicznych nakładów na tego rodzaju działalność Hiszpania należała do czołówki europejskiej. W zakresie nakładów prywatnych Hiszpania zajmowała znacznie niższą pozycję (Komisja Europejska 2009). Ogólnie w Hiszpanii dominują – w odróżnieniu od wielu innych państw Europy Zachodniej – publiczne nakłady na działalność badawczo-rozwojową (Szostak 2007, s. 194). Nakłady prywatne na działalność badawczo-rozwojową stanowiły 40 do 50% ogółu nakładów na te cel, czyli znajdowały się poniżej określonego w strategii lizbońskiej poziomu62. Do przyczyn słabości sektora prywatnego w finansowaniu tego rodzaju działalności zalicza się specyficzną strukturę przedsiębiorstw, w której duży udział mają przedsiębiorstwa małe i średnie. Po drugie, o ile charakter gospodarek w Szwecji determinują duże przedsiębiorstwa, a w Niemczech średnie i duże przedsiębiorstwa, o tyle na charakter
62
Ostatecznie obecne wydatki na działalność badawczo-rozwojową w Hiszpanii są i tak wyższe niż w Polsce, a udział przedsiębiorstw w jej prowadzeniu jest wyższy. Niemniej sytuacja i pozycja innowacyjna przedsiębiorstw hiszpańskich w okresie przystępowania do Unii Europejskiej była podobna do tej, która występuje obecnie w Polsce (zob. szerzej: OECD 1987). Ponadto, w Hiszpanii występuje duże zróżnicowanie regionalne w zakresie prowadzenia działalności innowacyjnej w poszczególnych regionach (regiony północne a regiony południowe, wyspiarskie oraz niektóre centralne). Można ją porównać do sytuacji występującej w polskich regionach centralnych i peryferyjnych (przede wszytki w województwach Polski Wschodniej).
146
hiszpańskiej gospodarki mają przede wszystkim wpływ małe przedsiębiorstwa. Jest to następstwem tradycyjnej struktury społecznej oraz niskiej industrializacji wielu regionów Hiszpanii63. Duże znaczenie posiada w Hiszpanii – także w zakresie potencjału innowacyjnego – sektor usługowy. Po trzecie, prowadzenie polityki wspierania innowacji opierało się dotychczas w znacznie większym stopniu na wsparciu z funduszy europejskich niż w Szwecji i w Niemczech. Wprawdzie niemieckie landy wschodnie korzystają i korzystały z istotnego wsparcia strukturalnego, kształt polityki wspierania innowacji nadawała przede wszystkim interwencja na poziomie federalnym.
Należy podkreślić, że krajowa polityka wspierania innowacji ma – w porównaniu z Szwecją i Niemcami – najkrótszą tradycję, sięgającą okresu przystąpienia do Unii Europejskiej w 1986 r. (OECD 1987). W okresie wcześniejszym odpowiednie inicjatywy podejmowano w zasadzie jedynie na poziomie regionalnym64. Głównym źródłem finansowania polityki wspierania innowacji w Hiszpanii były – od momentu przystąpienia do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej – środki europejskiej. Dopiero przystąpienie jeszcze biedniejszych niż Hiszpania krajów Europy Środkowo-Wschodniej do Unii Europejskiej spowodowało zwiększenie zaangażowania rządu hiszpańskiego w prowadzenie polityki wspierania innowacji. Środki pomocowe Unii Europejskiej dla Hiszpanii zmniejszyły się istotnie – po raz pierwszy w historii uczestnictwa Hiszpanii w tej Organizacji – w obecnej perspektywie finansowej 2007-201365. Rząd hiszpański – mimo trudności związanych z obecnym kryzysem finansowym – zwiększył istotnie alokacje związane z realizacją polityki wspierania innowacji. Należy także wskazać, że – mimo zmniejszenia się dostępności
63
Duża liczba małych podmiotów gospodarczych jest jedną cech, która upodabnia Polskę do Hiszpanii (zob. Patora-Wysocka 2008 s. 47-53). Inną ważną cechą upodabniającą obydwa kraje jest zbliżona liczba ludności (choć ostatnio zwiększa się różnica przez rozwój demograficzny w Hiszpanii, stąd pozycja obydwu krajów nie jest obecnie porównywalna w ramach Unii Europejskiej jak miało to miejsce w trakcie uchwalania traktatu z Nicei). Z drugiej strony dominacje małych podmiotów gospodarczych (a właściwie niewielka liczba średnich
i dużych przedsiębiorstw) są jedną z przyczyn strukturalnych słabości hiszpańskiego rynku pracy, który – podobnie jak rynek Polski – istotnie ucierpiał w okresie kryzysu (por. Gałecka 2008). Z drugiej strony rynek
pracy w Hiszpanii ma istotne własne charakterystyki, w tym napływ niewykwalifikowanych (często nielegalnych) pracowników z krajów europejskiej zagranicy (Stanek 2006), co również może stać się w przyszłości problemem w Polsce (napływ imigrantów z Europy Wschodniej, Azji Środkowej etc.). Dlatego też Hiszpania jest dobrym przykładem dla analizy polityki gospodarczej i społecznej w ogólności, a polityki innowacyjnej w szczególności.
64
Hiszpański system naukowo-techniczny był wówczas wyjątkowo nieelastyczny. Przykładem tego może być m. in. to, że do uchwalenia nowego prawa o uczelniach wyższych w 1983 r. niedopuszczalny był transfer wyników badań akademickich do przemysłu (OECD 2007, s. 21).
65
Także z tego względu doświadczenia hiszpańskie mogą być dla Polski ważne. Perspektywa przystąpienia biedniejszych od Polski krajów Bałkanów Zachodnich oraz Turcji wraz z rosnącą niechęcią do finansowania budżetu Unii Europejskiej przez zamożne państwa Europy Zachodniej (będącej częściowo następstwem obecnego kryzysu finansowego) przybliżają moment, w którym Polska będzie się musiała zmierzyć z podobnymi dylematami.
147
środków europejskich – Komisja Europejska starała się ograniczyć wpływ tej zmiany na realizację polityki wspierania innowacji. Z tego względu, stworzono – w obecnej perspektywie finansowej – specjalny, technologiczny fundusz kompensacyjny w wysokości 2 mld euro. Zapewniło to wzrost nakładów na działalność badawczo-rozwojową i innowacyjną w Hiszpanii o 30% w stosunku do poprzedniej perspektywy finansowej w latach 2000-2006. Ostatecznie wspomniany środek ma charakter przejściowy i należy oczekiwać bezwzględnego spadku wielkość funduszy strukturalnych alokowanych na działalność innowacyjną w Hiszpanii (OECD 2007, s. 10).
Hiszpania była największym beneficjentem europejskiej polityki strukturalnej. Dzięki niej powstało kilka tysięcy kilometrów dróg o wysokim standardzie, zmodernizowano wiele linii kolejowych. Ze środków europejskiego funduszu społecznego sfinansowano szkolenia setek tysięcy hiszpańskich pracowników (Ekstowicz 2010, s. 189). Wykorzystywanie środków europejskich przez Hiszpanię ocenia się na ogół pozytywnie (zob. np. Kundera 2003; Pęczkowska 2008; Ekstowicz 2010). W zakresie polityki wspierania innowacji wspierano budowę parków technologicznych oraz centrów technologii. W odróżnieniu od lepiej rozwiniętych państw (takich jak Niemcy czy Szwecja) rozwój parków technicznych zainicjowano dopiero w latach 90-tych XX wieku. Wcześniej zainicjowano funkcjonowanie zaledwie kilku ośrodków (w Madrycie, Walencji, Kraju Basków). Ich znaczenie było jednak niewielkie, a zakres ich działalności nie pozwalał na przezwyciężenie luki technologicznej w stosunku do innych krajów Europy Zachodniej. Ponadto, trudno było uznać, że Hiszpania rzeczywiście prowadziła wcześniej – tak jak inne państwa Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej – własną politykę technologiczną (Ybarra oraz inni 1991). Politykę wspierania innowacji zainicjowano dopiero w połowie lat 90-tych XX wieku, gdy po kilku latach dobrej koniunktury gospodarczej ponownie istotnym problem politycznym, społecznym i gospodarczym stała się strukturalna słabość hiszpańskiego rynku pracy (Gałecka 2008).
Przełom w planowaniu i realizacji polityki wspierania innowacji stanowiła uchwalona w 2000 r. na poziomie europejskim strategia lizbońska. Doprowadziła ona do zmian w systemie administracyjnym, powstania wielu nowych programów oraz zmian priorytetów polityki gospodarczej Hiszpanii. Priorytetem w absorpcji środków europejskich były do końca lat 90-tych XX wieku projekty infrastrukturalne, podobnie jak obecnie w Polsce. Ich realizacja przyniosła jednak korzyści regionom już wczesnej dobrze rozwiniętym oraz regionom znajdujących się w tzw. korytarzach komunikacyjnych, a nie regionom najsłabiej
148
rozwiniętym, mimo że większość wspomnianych inwestycji była realizowana na ich obszarze (Rosik 2006). Charakterystyczną, wspólną cechą słabiej rozwiniętych regionów Hiszpanii jest ich niska innowacyjność, mierzona stosunkiem nakładów na działalność badawczo-rozwojową w stosunku do PKB (Uyarra 2006).
W pierwszych latach XXI wieku nastąpiło przeformułowanie polityki gospodarczej, aby ta uwzględniała potrzebę wzmocnienia potencjału innowacyjnego regionów, zwłaszcza tych słabiej rozwiniętych. Pierwszym krokiem, w tym kierunku było stworzenie Krajowego Programu Reform oraz modyfikacja struktury czteroletnich planów wsparcia dla działalności badawczo-rozwojowej w Hiszpanii (obecnie realizowany jest plan na lata 2008-2011). Niepowodzenia realizacji celów strategii lizbońskiej, dotyczących zwłaszcza zwiększenia intensywności działalności badawczo-rozwojowej, doprowadziły do uchwalenia w 2010 r. państwowej strategii innowacji E2i (hiszp. strategia statal de nnovaci n i) na lata 2010-2015. Wspomniana strategia uwzględnia po raz pierwszy konieczność uwzględnienia czynników popytowych czynników w polityce wspierania innowacji. Należy podkreślić, że wcześniej – oprócz sektora zbrojeniowego – nie wykorzystywano w większym zakresie zamówień publicznych dla wspierania innowacji w hiszpańskich przedsiębiorstwach. Wynikało to m. in. stosowania prawa o zamówieniach publicznych oraz częstego rozdrobienia zamówień publicznych w wymiarze terytorialnym i instytucjonalnym66
. Nie sprzyjało to prowadzenia aktywnej polityki na rzecz wspierania nowych rozwiązań technologicznych. Uchwalenie nowego prawa o zamówieniach publicznych w 2007 r. oraz implementacja obecnej strategii stanowi w przełom w popytowej polityce wspierania innowacji w Hiszpanii (Garriod-Moreno 2011). Należy wskazać, że ukierunkowane wspieranie popytu przez państwo przyczyniło się do rozwoju i obecnej pozycji sektora telekomunikacyjnego w Szwecji. Mimo trudności finansowych, które przeżywa obecnie Hiszpania (Piecuch 2010), nowa strategia ma priorytet w polityce gospodarczej państwa, a konieczne programy oszczędnościowe nie powinny mieć istotnego wpływu na jej realizację67
.
Głównym elementem zreformowanej polityki wspierania innowacji w Hiszpanii jest program Ingenio 2010, uchwalony w związku z odnowioną strategią lizbońską w 2005 r.
Ingenio 2010 dokonał zmiany w priorytetach polityki wspierania innowacji. W stosunku do
66
W tym miejscu należy wskazać, że podobne problemy występują w Polsce. Również w tym zakresie doświadczeni hiszpańskie mogą być dla Polski użyteczne.
67
149
poprzednich programów koncentruje się raczej: na projektach grupowych niż indywidualnych; długo- niż krótkookresowych oraz o wyższym ryzyku badawczym i rozmiarach. Program Ingenio 2010 składa się on z czterech programów szczegółowych:
Consolider, CENIT, AVANZA oraz EUROINGENIO. Pierwszy z nich jest najważniejszym
instrumentem wparcia współpracy między uczestnikami procesów innowacyjnych. Oprócz wsparcia projektów, wspieranych także przez inne programy szczegółowe oraz linie finansowe, CENIT wspiera fundusz funduszy kapitału ryzyka oraz program Torres-Quevado, mający na celu zwiększenie przepływu osób posiadających doktorat do przedsiębiorstw prywatnych68. Program Consolider wspiera sferę badawczą (przede wszystkim projekty badawcze, ale także infrastrukturę) głównie w formie dotacji celowych. Program Avanza zawiera szereg instrumentów) służących budowie społeczeństwa informacyjnego. Oprócz programu INGENIO 2010 w Hiszpanii kontynuowano wiele dotychczasowych programów (w tym program PETRI służący transferowi technologii z uniwersytetów i jednostek badawczo-rozwojowych do przemysłu) oraz realizowano niezależnie regionalne programy innowacyjne. Mimo iż zakładano ich koordynacje z programami krajowymi, programy regionalne nadal się istotnie różniły lub pokrywały z politykami krajowymi i europejskimi, a czasami bywały również z nimi sprzeczne (zwłaszcza w zakresie celu interwencji). Niektóre z nich podążały za światową tendencją do wspierania współpracy i sieci innowacyjnych, inne natomiast miały typowy linearny i tradycyjny charakter (De Lucio oraz inni 2010). Choć częściowo było to uzasadnione zróżnicowanym poziomem rozwoju systemów innowacji w poszczególnych regionach, brak koordynacji należy do jednych z bolączek hiszpańskiego systemu innowacji. Ma to o tyle znaczenie, że daleko posunięta decentralizacja hiszpańskiego systemu politycznego powoduje, iż większość środków jest wydatkowana, a większość polityk jest realizowana na poziomie regionalnym (w tym w zakresie środków wspierających innowacyjne przedsiębiorstwa). Zasadniczo różni to Hiszpanię od innych krajów europejskich, w tym tych o ustroju federalnym (Urraya 2005).
Rynek venture capital jest – w stosunku do innych państw europejskich – dobrze rozwinięty (OECD 2009, s. 22-23). Kapitał ryzyka w Hiszpanii nigdy nie wspierał jednak bardziej ryzykownych, wczesnych etapów działalności kapitału ryzyka i koncentrował się na finansowaniu późniejszych faz działalności przedsiębiorstw (ekspansji oraz dojrzałości). Wprawdzie pierwsze fundusze kapitału ryzyka istniały w Hiszpanii już w latach 70-tych XX
68
Podobnie jak w wielu krajach europejskich (w tym w Polsce), w Hiszpanii niewiele osób związanych z uniwersytetami decyduje się na przejście do sektora prywatnego (i odwrotnie).
150
wieku. Przełom w rozwoju tego segmentu rynku finansowego stanowiło przystąpienie do Unii Europejskiej. Rynkiem hiszpańskim zainteresowały się wówczas także fundusze zagraniczne (Alemany 2006). Mniej niż ¼ środków inwestowanych przez fundusze venture capital finansuje przedsiębiorstwa wysokiej technologii (OECD 2005, s. 42). Jest to nie tyle następstwem braku zainteresowania funduszy tego rodzaju inwestycjami, ale przede wszystkim niewielkiej podaży tego rodzaju projektów inwestycyjnych. Należy jednak wskazać, ze sytuacja uległa w ostatnich latach poprawie (zob. także 4.8.2). W Hiszpanii funkcjonuje wiele programów wsparcia dla kapitału ryzyka, zarówno na poziomie regionalnym jak i krajowym. Wadą programów regionalnych – podobnie jak wszelkich innych programów wsparcia – jest ograniczenie do finansowania wyłącznie przedsiębiorstw funkcjonujących lub mających swoją siedzibę w regionie. Choć jest to uzasadnione podziałem kompetencji oraz właściwości terytorialnej, ogranicza to istotnie elastyczność w wyborze projektów wspieranych przez tego rodzaje programy69
.
W Hiszpanii funkcjonuje kilka niezależnych programów wsparcia kapitałem ryzyka innowacyjnych małych i średnich przedsiębiorstw. Tego rodzaju działalność wspierają programy: PROFIT, NEOTEC, fundusz funduszy w ramach CENIT oraz publiczny venture
capital wsparty przez ENISA70. Pierwszy z wymienionych programów, funkcjonujący od połowy lat 90-tych XX wieku, ma w praktyce dla finansowania kapitału niewielkie znaczenie. Wynika to z tego, że finansowanie w jego ramach ma wyłącznie charakter krótkookresowy. Program NEOTEC jest stosunkowo nowym, ale i najważniejszym programem, zainicjowanym w 2006 r. w ramach Centrum Rozwoju Technologii Przemysłowych (hiszp.
Centro para el Desarrollo Tecnol gico ndustrial – CDTI). Fundusz o kapitale 183 mln euro
dokonuje inwestycji bezpośrednich lub pośrednich (przez wsparcie funduszy prywatnych). Inwestorami w funduszu są – oprócz rządu hiszpańskiego – duże hiszpańskie przedsiębiorstwa i instytucje finansowe. Fundusz NEOTEC otrzymuje wsparcie (finansowe i w formie doradztwa) od Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Fundusz NEOTEC wsparł pierwszy hiszpański fundusz aniołów biznesu (o kapitale 25 mln euro), założony przez Louisa Cabiedesa i wspólników71. Fundusz publicznego venture capital jest przedsięwzięciem o mniejszej alokacji niż fundusz NEOTEC (84 mln euro) i działającym od 2001 r. Inwestuje
69
Na poziomie europejskim pojawiają się obecnie głosy, że także koncepcja programów narodowych jest zbyt wąska dla programów wsparcia dla kapitału ryzyka i należy raczej dążyć do stworzenia wspólnego rynku dla kapitału ryzyka w Europie (zob. np. EVCA 2005) .
70
Skrót ENISA tłumaczy się jako: narodowe przedsiębiorstwo na rzecz innowacyjności spółka akcyjna. 71
151
przede wszystkim w formie długoterminowych pożyczek w nowe, technologiczne małe i średnie przedsiębiorstwa oraz w fundusze venture capital. W niewielkim zakresie (m. in. szkolenia, usługi doradcze) udziela wsparcia w formie dotacji. Osobną inicjatywą był realizowany w ramach programu szczegółowego CENIT fundusz funduszy. Wspierał prywatny kapitał typu venture capital inwestujący przedsiębiorstwa na wczesnych etapach rozwoju. Ze względu na mniejszą alokację, program ten miał jednak mniejsze znaczenie.
Należy krytycznie ocenić funkcjonujące w Hiszpanii inicjatywy wsparcia dla kapitału ryzyka. Można wskazać, że ich nadmierne rozdrobnienie nie sprzyja ich efektywności i koordynacji polityki w tym zakresie. Najlepiej przedstawia się najnowszy z omawianych programów (NEOTEC). Jego konstrukcja pozwala na stosunkowo dużą elastyczność w alokacji środków, uwzględnia udział partnerów sektora prywatnego. Sam program stanowi część europejskiej polityki wspierania innowacji (Programu Ramowego na rzecz Konkurencyjności i Innowacji). Należy w przyszłości oczekiwać połączenia wszystkich istniejących programów w ramach jednolitej formuły obsługi i publicznego wsparcia dla innowacyjnych małych i średnich przedsiębiorców (one-stop shopping)72
. Ostatecznie program NEOTEC stanowi nową jakość w hiszpańskiej polityce wspierania innowacji. Należy zatem zalecić jego kontynuację.
Hiszpania posiada najbardziej rozbudowany system ulg podatkowych dla przedsiębiorstw prowadzących działalność badawczo-rozwojową w krajach OECD. Przedsiębiorstw mogą dokonać redukcji zobowiązań podatkowych aż do wysokości 60% kosztów tej działalności. Niemniej trudności z klasyfikacją i definicją kosztów badawczo-rozwojowych, bariery biurokratyczne i brak pewności co interpretacji podatkowej istotnie ograniczają korzystanie z tego rodzaju ulg podatkowych73. Ostatecznie wykorzystanie zachęt fiskalnych do prowadzenia działalność badawczo-rozwojowych ogranicza to, że rząd hiszpański postanowił do 2012 r. wyeliminować tego rodzaju zachęty inwestycyjne (Urraya 2006, s. 13). W Hiszpanii nie istnieją ulgi podatkowe, które ograniczałyby wysokie koszty osobowe
72
Mimo rozszerzenia ewaluacji hiszpańskich programów (do formuły ex ante, okresowej i ex post, wcześniej wyłącznie prowadzono ewaluację ex ante), realizacja programów o bardzo zbliżonym charakterze w różnych instytucjach utrudnia ich ewaluację oraz zachęca do ich niewłaściwej – z punktu widzenia interesu publicznego – implementacji (na skutek oportunizmu i konkurencji pomiędzy poszczególnymi instytucjami publicznymi). 73
Należy zwrócić tutaj uwagę, że również w Polsce przedsiębiorcy mają tego rodzaju trudności. Wykorzystanie ulg podatkowych w działalności badawczo-rozwojowej wymaga dobrego przygotowania ze strony administracji podatkowej. Nie jest również odpowiednie dla wszystkich rodzajów podmiotów gospodarczych, zwłaszcza innowacyjnych małych i średnich przedsiębiorstw. Ulgi podatkowe są skutecznym instrumentem polityki przede wszytki w odniesieniu do dużych przedsiębiorstw (zob. szerzej: Koga 2003).
152
prowadzenia działalności badawczo-rozwojowej. Wskazuje się jednak, że tego rodzaju rozwiązania mogłyby być skutecznym wsparciem zwłaszcza dla małych przedsiębiorstw technologicznych (OECD 2007, s. 18-20).
3.8. Venture capital a publiczne wsparcie dla innowacji w krajach Unii Europejskiej i