Regulacje unijne73, podobnie jak i ustawodawstwo krajowe, ewoluują w kierunku usprawnienia procesu zarządzania udzielanymi zamówieniami publicznymi przy jednoczesnym zachowaniu
72 Do 24.10.2008 r. przedmiotem zamówienia mogły być wyłącznie dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych.
73 Zamówienia publiczne w UE regulują dyrektywa klasyczna 2004/18/WE, sektorowa 2004/17/WE, odwoławcze 2007/66/WE, 89/665/EWG, 92/13/EWG, obronna 2009/81/WE, rozp. komisji (WE) nr 213/2008 zmieniające rozp. (WE) nr 2195/2002 PE i R w sprawie Wspólnego słownika zamówień (CPV), Dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE PEiR dotyczące procedur udzielania zamó-wień publicznych w zakresie zmiany CPV; Rozp. Komisji (WE) nr 1177/2009 z dnia 30.11.2009 r. zmieniające Dyrektywy 2004/17/WE, 2004/18/WE i 2009/81/WE PEiR w odniesieniu do progów obowiązujących w zakresie procedur udzielania zamówień; Dyrektywy PEiR 2009/33/WE z 23.04. 2009 r. w sprawie promowania ekologicznie czystych i energooszczędnych pojazdów transportu drogowe-go, Dyrektywa PEiR 2006/32/WE z 5.04.2006 r. w sprawie efektywności końcowego wykorzystania energii i usług energetycznych oraz uchylająca dyrektywę rady 93/79/EWG; Dyrektywa Rady 92/75/EWG z dnia 22.09.1992 r. w sprawie wskazania poprzez etykie-towanie oraz standardowe informacje o produkcie zużycia energii oraz innych zasobów przez urządzenia gospodarstwa domowego.
Dyrektywy PE i R 2010/30/UE z dnia 19.05.2010 r. w sprawie wskazania poprzez etykietowanie oraz standardowe informacje o pro-dukcie zużycia energii oraz innych zasobów przez produkty związane z energią. Dyrektywy PEiR 2010/31/UE z dnia 19.05.2010 r.
w sprawie charakterystyki energetycznej budynków. Rozp. (WE) nr 1370/2007 PE i Rady z dnia 23.10.2007 r. dotyczące usług publicz-nych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylające rozp. Rady (EWG) nr 1191/69 i 1107/70; Rozp.
PEiR (WE) nr 106/2008 z dnia 15.01.2008 r. w sprawie wspólnotowego programu znakowania efektywności energetycznej urządzeń
31
wowych swobód (jakimi są przepływ osób, kapitału, towarów i prowadzenia działalności gospodar-czej) oraz zasad równego traktowania wykonawców czy eliminowania jakichkolwiek przejawów dys-kryminacji wykonawców. Dyrektywy unijne wyznaczają pewne ramy i standardy minimalne, jakimi należy kierować się przy tworzeniu własnych, krajowych regulacji w tym zakresie. Wyznaczają rów-nież ogólne tendencje zmian w całym systemie zamówień publicznych, które obowiązywać będą na całym obszarze Unii Europejskiej.
W pierwszej kolejności zauważyć można tendencje do wprowadzenia na szeroką skalę możliwości wykorzystania najnowocześniejszych technologii informatycznych w celu utworzenia jednolitego ryn-ku europejskiego. Takie podejście powoduje, iż elektronizacja zamówień publicznych staje się zarówno priorytetem, jak i faktem. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że elektronizacja zamówień publicz-nych jest jednym z elementów przyjętej w 2000 r. strategii lizbońskiej, której celem jest uczynienie w ciągu 10 lat z Unii Europejskiej najbardziej dynamicznego i konkurencyjnego regionu gospodarczego na całym świecie. Realizacja owego planu opierać się ma na założeniu, że gospodarki krajów europej-skich wykorzystają do maksimum innowacyjność opartą na szeroko zakrojonych badaniach nauko-wych.
Realizując przedmiotowy plan, Komisja Europejska przedstawiła „Plan Działań” dotyczących e-Europy, który ma stanowić istotny wkład w wysiłek podejmowany przez Unię Europejską na drodze do stworzenia konkurencyjnej, opartej na nowych technologiach gospodarce. Zgodnie z planem pań-stwa członkowskie powinny stworzyć odpowiednie regulacje prawne oraz rozwiązania techniczne, które pozwalałyby na udzielanie zamówień publicznych w większości za pośrednictwem lub przy uży-ciu nowych technologii. Zaproponowane rozwiązania legislacyjne w tym zakresie umożliwiają przede wszystkim wykorzystanie na szeroką skalę Internetu w procesie zamówieniowym74.
Konsekwencją przyjętego planu jest również wprowadzenie możliwości korzystania z rozwijają-cych się elektronicznych technik dokonywania zakupów, które mają umożliwić „zwiększenie konku-rencji oraz usprawnić dokonywanie zakupów publicznych, szczególnie pod względem oszczędności czasu, jak i środków pieniężnych, które są możliwe dzięki ich zastosowaniu”75. Tym samym coraz bar-dziej upowszechnione zostaje pojęcie tak zwanych e-zamówień (e-procurement)76, pod którym należy rozumieć wszelkie działania w procesie udzielania zamówienia publicznego, które w miejsce tradycyj-nej („papierowej”) formy składania oświadczeń i dokumentów pozwalają na wykorzystanie form elek-tronicznych. Takie rozumienie tego pojęcia jest obecnie powszechne w krajach UE, a każde wykorzy-stanie najprostszych elektronicznych form komunikacji pomiędzy uczestnikami postępowania lub uczestnikami postępowania a instytucjami (organami) zaangażowanymi w proces udzielania zamówień postrzegane jest jako element elektronizacji systemu. Komisja Europejska w odpowiedzi na takie poglą-dy w opublikowanej w październiku 2010 r. „Zielonej księdze” w sprawie szerszego zastosowania e-zamówień w Unii Europejskiej deklaruje dążenie do całkowitego zastąpienia form tradycyjnych środ-kami elektronicznymi. Wpłynąć ma to na pobudzenie transakcji międzynarodowych na rynku unijnych zamówień publicznych. Wówczas pojęcie e-zamówienia zmieni swe znaczenie, obejmując jedynie w pełni zinformatyzowanie procedury udzielania zamówienia. Jednakże całkowite przejście na elek-troniczne formy prowadzenia postępowania, to jest komunikację elektroniczną i elekelek-troniczne prze-twarzanie, bez wątpienia jest postulatem na przyszłość77.
biurowych (energy star), Rozp. PEiR (WE) nr 66/2010 z dnia 25.11.2009 r. w sprawie oznakowania ekologicznego UE, Rozp. PEiR (WE) nr 1221/2009 z dnia 25.11.2009 r. w sprawie dobrowolnego udziału organizacji w systemie ekozarządzania i audytu we Wspólnocie (emas), uchylające rozp. nr 761/2001, Rozp. wykonawcze Komisji nr 842/2011 z dnia 19.08.2011 r. ustanawiające standardowe for-mularze do publikacji ogłoszeń w dziedzinie zamówień publicznych i uchylające rozp. (WE) nr 1564/2005. Rozp. Komisji (UE) nr 1251/2011 z dnia 30.11.2011 r. zmieniające dyrektywy 2004/17/WE, 2004/18/WE i 2009/81/WE PEiR w odniesieniu do progów obo-wiązujących w zakresie procedur udzielania zamówień.
74 W. Hartung, P. Laudański, W.M. Stodolak, M. Stręciwilk, M. Winiarz, Zamówienia publiczne po nowelizacji, Oficyna Wydawnicza Unimex, Wrocław 2006, s. 316.
75 Preambuła do dyrektywy 2004/18/WE pkt 12.
76 Szerzej: O. Szumski, E-procurment. Systemy elektronicznych zamówień publicznych, Difin, Warszawa 2007.
77 W. Dzierżanowski, M. Stachowiak, Elektroniczne zamówienia publiczne w Polsce – ekspertyza, <www.uzp.gov.pl>.
32
Zastosowanie instrumentów elektronicznych w zamówieniach publicznych może stwarzać jednak zagrożenia, które dostrzegła Komisja Europejska, przedstawiając swoje stanowisko w specjalnym ko-munikacie78. Sprecyzowano w tym zakresie następujące zagrożenia: niewłaściwe zaprojektowanie różnorodnych i niekompatybilnych standardów technologicznych w krajach członkowskich, różne koncepcje prawne w zakresie podpisu elektronicznego, brak powszechnych i interoperacyjnych na-rzędzi do e-zleceń i e-fakturowania, „wbijanie klina” między rynki zamówień prywatnych i publicznych oraz nadmierna lub niewłaściwa centralizacja zamówień publicznych79.
Na gruncie Prawa zamówień publicznych, przy obecnie obowiązujących regulacjach prawnych, pod pojęciem e-zamówień kryją się zamówienia udzielane w trybie licytacji elektronicznej (całkowicie elektroniczny sposób udzielania zamówień publicznych) czy wykorzystanie odpowiednich technik do udzielania zamówień publicznych, to jest aukcji elektronicznej (jako sposobu wyboru oferty najko-rzystniejszej z zastosowaniem drogi elektronicznej) lub ustanowienie dynamicznego systemu zamó-wień publicznych (który nie jest odrębnym trybem udzielania zamózamó-wień publicznych)80.
W literaturze przedmiotu wskazuje się również, że jednym z priorytetów modernizacyjnych Unii Europejskiej jest doskonalenie szeroko pojmowanych instrumentów regulacyjnych, także w zakresie udzielania zamówień publicznych (programy Better Regulation, Smart Regulation)81. Programy te – przynajmniej na szczeblu Unii Europejskiej – dotyczą zarówno instrumentów regulacji prawnej, jak i ekonomicznej, ustawodawstwa, wytycznych, dokumentów politycznych typu „zielone” czy „białe”
księgi itp. Wprowadzane zmiany regulacji zamówień publicznych mają umacniać i zwiększać zaanga-żowanie małych i średnich przedsiębiorstw oraz innych podmiotów korzystających z preferencji poli-tycznych82 we wspólnym rynku zamówień publicznych poprzez upraszczanie i uelastycznianie przepi-sów zwiększających dostępność zamówień dla tych grup wykonawców83.
Dyrektywy unijne 2004/17 oraz 2004/18 Parlamentu Europejskiego i Rady dopuszczają także możliwość wprowadzenia oraz upowszechnienia przy udzielaniu zamówień publicznych tak zwanych kryteriów środowiskowych. Zamówienia takie są nazywane „zielonymi zamówieniami publicznymi”
i są traktowane jako instrument umożliwiający integrację polityki ekonomicznej oraz ekologicznej84. Ich wprowadzenie zostało podyktowane wzrostem znaczenia tematyki ochrony środowiska. Kryteria te według założeń mają na celu przyczynienie się do ochrony środowiska oraz promowanie jego zrównoważonego rozwoju. Przywołane wyżej dyrektywy umożliwiają wzięcie pod uwagę aspektów ochrony środowiska przy opracowywaniu specyfikacji technicznych dla poszczególnych zamówień oraz kryteriów oceny ofert85. Kwestie środowiskowe mogą być uwzględniane przez zamawiających zarówno przy opisie przedmiotu zamówienia, kwalifikacji wykonawców pod kątem spełniania warun-ków uczestnictwa w postępowaniu, kryteriów wyboru oferty najkorzystniejszej lub mogą stanowić punkt odniesienia do warunków realizacji zamówienia.
78 Komisja Wspólnot Europejskich, Komunikat Komisji do Rady Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno- -Społecznego i Komitetów Regionów, „Plan działania w celu wdrożenia ram prawnych dla elektronicznych zamówień publicznych”, Bruksela 13.12.2004, <www.uzp.gov.pl>.
79 Szerzej: O. Lissowski, Poszukiwania możliwości uproszczeń systemów zamówień publicznych poprzez deregulację i zastosowanie technik elektronicznych, ze szczególnym uwzględnieniem przetargów na jednolitym rynku europejskim. Zarządzanie organizacjami gospodarczymi w wieku informacji, Politechnika Łódzka, Łódź 2005.
80 Szerzej: J. Ławniczak, Wykorzystanie nowoczesnych środków technicznych w procesie udzielania oraz pozyskiwania zamówień pu-blicznych. Zarządzanie rozwojem organizacji, t. II, Politechnika Łódzka, Łódź 2007.
81 Szerzej: O. Lissowski, Efektywność…, op.cit., s. 181 i nast.
82 Szerzej: J. Ławniczak, D. Zarzecki (red.), Obciążenia finansowe ponoszone przez małych przedsiębiorców ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego. Zarządzanie finansami. Inwestycje i wycena przedsiębiorstw, t. II, Uniwersytet Szczeciński Wydział Nauk Ekonomicznych i Zarządzania, Szczecin 2006, s. 316 i nast.
83 H. Nowicki, P. Nowicki, Zamówienia publiczne w wybranych państwach Unii Europejskiej, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, Warszawa 2011, s. 7.
84 M. Charzyńska, Nowe podejście do zamówień publicznych – zamówienia publiczne jako instrument zwiększania innowacyjności go-spodarki i zrównoważonego rozwoju – Zielone zamówienia publiczne jako instrument wspierający zrównoważony rozwój na przykła-dzie regionu łódzkiego, UZP, Warszawa 2011, s. 5.
85 S. Niczyporuk, Kryterium ekologiczne, Przetargi Publiczne 2007, nr 8, s. 18.
33
Kolejnym priorytetem udzielania zamówień publicznych w Unii Europejskiej jest zasada prymatu procedur otwartych nad procedurami ograniczonymi. Powyższa zasada wynika z przyjętej generalnej reguły nieograniczania konkurencji oraz zasady niedyskryminowania wykonawców. Powyższe stano-wisko zostało potwierdzone w bogatym orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Na marginesie warto zauważyć, że orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości każde z państw członkowskich UE ma obowiązek upowszechniać. Stosownie do powyższych uregulowań zamówienia publiczne w Unii Europejskiej mogą być udzielone w pięciu procedurach (otwartej, ogra-niczonej, negocjacyjnej, dialogu konkurencyjnego oraz konkursu)86. Przy czym do zastosowania pro-cedury otwartej i ograniczonej nie jest konieczne spełnienie jakichkolwiek wymogów. Zastosowanie procedury negocjacyjnej (która może być z ogłoszeniem lub bez ogłoszenia) i pozostałych możliwe jest dopiero wówczas, gdy wystąpią szczególne wypadki i okoliczności, o których mowa w art. 30 i 31 dyrektyw. Ponadto, to na zamawiającym zawsze ciąży obowiązek udowodnienia, iż wspomniane po-wyżej szczególne przypadki i okoliczności wystąpiły, a co za tym idzie – nie można było zastosować którejś bardziej z konkurencyjnych procedur, czyli procedury otwartej lub ograniczonej87. Zakaz dys-kryminowania podmiotów natomiast wynika wprost z przyjętych dyrektyw, które zabraniają gorszego traktowania krajowych przedsiębiorców w stosunku do podmiotów pochodzących z innych państw członkowskich Unii Europejskiej88.
Dyrektywy unijne wprowadziły również możliwość korzystania z „systemów kwalifikacyjnych wy-konawców”, którzy ubiegają się o uzyskanie zamówienia publicznego. W Polsce instytucja kwalifikacji, czyli certyfikacji nie jest jeszcze mocno upowszechniona. Podstawą prawną umożliwiającą wprowa-dzenie systemu certyfikacji jest art. 52 Dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi. Regulacja ta umożliwia wykonawcom przedstawianie (na potwierdzenie spełniania warunków podmiotowych) nie tylko samych dokumentów źródłowych, ale także w formie informacji z urzędowych wykazów zatwierdzonych przedsiębiorców czy odpowiednich certyfikatów wydawanych przez odpowiednie instytucje certyfikujące. W przypadku wprowadzenia w danym kraju urzędowych list zakwalifikowanych wykonawców lub systemu certyfikacji wykonawcy mogą poddać swoje procedury okresowym ocenom spełniania warunków ubiegania się o zamówienie przez osobę trzecią. Tym samym wykonawca zamiast kilku dokumentów może wylegitymować się jednym doku-mentem, co umożliwi mu zaoszczędzenie czasu i pieniędzy, a z drugiej strony zwolni zamawiającego z obowiązku weryfikowania dokumentów podmiotowych ze stanem faktycznym89.
Ustawodawstwo unijne wypracowało trzy podstawowe modele weryfikowania wykonawców ubiegających się o zamówienie publiczne, to jest system licencji, certyfikacji oraz informacji o wykonawcach. Każdy z nich opiera się na innych zasadach. W systemie licencji o zamówienie pu-bliczne może ubiegać się wyłącznie wykonawca, który został zakwalifikowany i wpisany na listę urzę-dową prowadzoną przez upoważniony do tego właściwy organ państwowy. Z kolei system certyfikacji opiera się na zasadzie weryfikowania tego, czy wykonawca ubiegający się o zamówienie spełnia mi-nimalne warunki kwalifikacji narzucone w postępowaniu przez zamawiającego. Certyfikat potwierdza-jący jest wydawany przez upoważnione do tego jednostki na czas ściśle określony, a zamawiapotwierdza-jący ma prawo decydowania o tym, czy taki certyfikat jest wystarczający. Trzecim rozwiązaniem jest system informacji o wykonawcach. System ten opiera się na tym, że przepisy nie definiują standardowych minimalnych warunków ubiegania się o zamówienie, tylko ograniczają się do zbierania od wykonaw-ców dokumentów potwierdzających spełnianie warunków. Ocena podmiotowa wykonawcy zawęża się wyłącznie do badania dokumentów pod względem kompletności, aktualności i częściowo
86 Rodzaju procedury nie należy utożsamiać z trybami udzielania zamówień publicznych określonymi w ustawie PZP, na przykład do procedury otwartej należy zaliczyć przetarg nieograniczony.
87 Z. Raczkiewicz, Zasady udzielania zamówień publicznych w krajach UE, Przetargi Publiczne 2007, nr 7, s. 28.
88 Szerzej: A. Sołtysińska, Zamówienia publiczne w Unii Europejskiej, Zakamycze, Kraków 2004.
89 Ibidem.
34
godności. Cechą charakterystyczną jest to, że zebrane dokumenty przechowywane są w formie elek-tronicznej90.
4. Struktura zamówień publicznych na dostawy sprzętu technicznego na Politechnice Poznańskiej Dostawy szeroko pojętego sprzętu technicznego stanowią dominującą pozycję zakupową wszyst-kich udzielanych przez Politechnikę Poznańską91 zamówień publicznych. Takiego stanu rzeczy należy upatrywać przede wszystkim w specyficznej działalności, jaką prowadzi instytucja oraz różnorodności przeprowadzanych badań naukowych.
Struktura realizowanych dostaw w latach 2003–2013 została poniżej przedstawiona w rozbiciu na następujące kategorie zamówień: dostawy sprzętu technicznego rozumianego jako dostawy sprzętu komputerowego i oprogramowania, dostawy aparatury badawczej oraz pozostałe dostawy92. Liczba poszczególnych zamówień publicznych udzielonych przez Politechnikę Poznańską na dostawy powy-żej progów bagatelności została przedstawiona w tabeli 4.
Tabela 4. Struktura udzielanych zamówień publicznych przez Politechnikę Poznańską na dostawy sprzętu technicznego
Rok
Liczba wszystkich postępowań na dostawy
powyżej 6000a euro /14 000 eurob
Roczna liczba postępowań na dostawy sprzętu technicznego
dostawy sprzętu komputerowego i oprogramowania
dostawy innej aparatury badawczej
2003 101 37 11 2004 98 33 20 2005 89 33 22 2006 61 22 36
2007c 52 31 18
2008c 57 18 31
2009 84 33 24 2010 90 42 30 2011 61 23 36 2012 84 34 29 2013 71 22 23
a Zmiana weszła w życie 11.06.2007 r.
b Liczba postępowań jest różna niż wykazano w sprawozdaniu z roku 2007 z uwagi na to, iż w sprawozdaniu wykazać należało wyłącznie postępowania powyżej 14 000 euro. W zestawieniu ujęto również zamówienia w przedziale od 6000 do 14 000 euro.
c Dane dotyczą zamówień powyżej 14 000 euro.
Ź r ó d ł o : opracowanie własne
90 E. Wiktorowska, Certyfikacja wykonawców, Przetargi Publiczne 2007, nr 7, s. 54.
91 Badania własne na podstawie prowadzonych postępowań na dostawy sprzętu technicznego prowadzone przez Dział Zamówień Pu-blicznych Politechniki Poznańskiej.
92 Przedmiotem badań były postępowania realizowane w trybie ustawy PZP, których wartość przekracza próg bagatelności, tj. odpo-wiednio 6000 euro, a w latach późniejszych do 14 000 euro.
d
W
Ź
W
Ź
W
Ź
Procento ostawy w la
Wykres 1. Stru
r ó d ł o : opraco
Wykres 2. Stru
r ó d ł o : opraco
Wykres 3. Stru
r ó d ł o : opraco
owy udział atach 2003–
ktura procent
owanie własne
ktura procent
owanie własne
ktura procent
owanie własne
udzielanych –2013 przed
towa dostaw w
towa dostaw w
towa dostaw w
h przez Poli dstawiono n
w roku 2003
w roku 2004
w roku 2005
technikę Po na poniższy
oznańską za ych wykresa
amówień pu ach.
ublicznych n
3
na wszystki
35
e
W
Ź
W
Ź
W
Ź
Wykres 4. Stru
r ó d ł o : opraco
Wykres 5. Stru
r ó d ł o : opraco
Wykres 6. Stru
r ó d ł o : opraco
ktura procent
owanie własne
ktura procent
owanie własne
ktura procent
owanie własne
towa dostaw w
towa dostaw w
towa dostaw w
w roku 2006
w roku 2007
w roku 2008
3 36
W
Ź
W
Ź
W
Ź
Wykres 7. Stru
r ó d ł o: opracow
Wykres 8. Stru
r ó d ł o : opraco
Wykres 9. Stru
r ó d ł o : opraco
ktura procent
wanie własne
ktura procent
owanie własne
ktura procent
owanie własne
towa dostaw w
towa dostaw w
towa dostaw w
w roku 2009
w roku 2010
w roku 2011
3 37
W
W
40
ROZDZIAŁ II
USPRAWNIENIA ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH DOTYCZĄCE ZMIAN USTAWODAWSTWA,