POLITECHNIKA POZNAŃSKA

POLITECHNIKA POZNAŃSKA

WYDZIAŁ INŻYNIERII ZARZĄDZANIA

ROZPRAWA DOKTORSKA

ZARZĄDZANIE ZAMÓWIENIAMI PUBLICZNYMI W ZAKRESIE DOSTAW SPRZĘTU TECHNICZNEGO

Promotor:

dr hab. Olgierd Lissowski – prof. nadzwyczajny Autor

mgr Jakub Stanisław Ławniczak

Poznań 2015

Serdecznie dziękuję promotorowi pracy

Panu prof. nadzw. dr. hab. Olgierdowi Lissowskiemu za życzliwość, cierpliwość, wyrozumiałość

oraz cenne wskazówki przekazane

podczas licznych dyskusji naukowych

3

Streszczenie

Przedmiotem rozważań w rozprawie doktorskiej są potrzeby, możliwości i zasadność wprowa- dzania proefektywnościowych usprawnień zarządzania zamówieniami publicznymi w zakresie dostaw sprzętu technicznego. Odnoszą się one w szczególności do oceny i doskonalenia rozwiązań regulacyj- nych oraz narzędzi organizacyjnych na poziomie systemowym, jak i na poziomie działalności konkret- nych organizacji oraz menedżerów publicznych. Kluczowy problem badawczy pracy umieszczony zo- stał w ramach dyscypliny nauk o zarządzaniu. Podejmowane w pracy zagadnienia w szczególności mieszczą się w polu zainteresowań zarządzania publicznego i teorii regulacji. Badane kwestie regula- cyjne oraz organizacyjne oceniane są z punktu widzenia ich efektywności, przydatności w polityce publicznej i w coraz szerszym stopniu także skutków ogólnospołecznych oraz skutków dla konkret- nych interesariuszy procesów zamówień, jakie z sobą niosą. Zagadnienia regulacyjne wpłynęły między innymi na podstawową segmentację przedmiotu badań. Poszukując możliwości usprawnień w zakre- sie zamówień, autor musiał przede wszystkim postawić sobie pytanie o zakres, w jakim zidentyfiko- wane problemy niedostatecznej efektywności zamówień na dostawy sprzętu technicznego są/mogą być następstwem obowiązujących regulacji prawnych, ich interpretacji lub stosowania i wymagają zmian ustawodawczych dla ich wdrożenia. Ogólny cel pracy polega na sformułowaniu, opierając się na szerokim rozpoznaniu praktyki zamówień publicznych, w tym wieloletnim doświadczeniu autora w zakresie zarządzania zamówieniami publicznymi, oraz znajomości postulatów modernizacyjnych wysuwanych w literaturze przedmiotu, katalogu proponowanych proefektywnościowych usprawnień regulacyjnych i organizacyjnych w zakresie zamawiania dostaw sprzętu technicznego. Pojęcie usprawnień regulacyjnych w tym kontekście odnosi się zarówno do przepisów prawnych, jak i usta- nawiania wewnętrznych reguł postępowania przez samych zamawiających za pomocą takich narzędzi zarządzania, jak regulaminy czy wzory dokumentów. Podstawowy problem badawczy obejmował identyfikację występujących problemów, zdefiniowanie ogólnych i szczegółowych postulatów usprawnień regulacyjnych i organizacyjnych oraz weryfikację ich przydatności na podstawie zebra- nych opinii specjalistów, doświadczonych praktyków w zakresie zarządzania zamówieniami publicz- nymi. Aspekt nowości i przydatności zawartych w pracy ustaleń oraz propozycji wiąże się z wyjściem poza uogólnioną krytykę biurokratyzacji zamówień publicznych i zaproponowanie niektórych kon- kretnych możliwości usprawnień przede wszystkim w obszarze zamawiania dostaw sprzętu technicz- nego na uczelni wyższej. Ze względów praktycznych przyjęto więc przybliżoną metodę weryfikacji przydatności proponowanych rozwiązań, polegającą na zebraniu na ich temat opinii specjalistów praktyków w zakresie zamówień publicznych. Przyjęto, że walor przydatności pracy zostanie zwięk- szony poprzez zaproponowanie gotowego do wdrożenia regulaminu zamówień wewnętrznych i innych wzorów dokumentów, których opracowanie oparto na realnie funkcjonujących w badanych instytucjach zamawiających rozwiązaniach zarządczych.

Szczegółowe, podjęte w pracy zadania badawcze są kilkustopniowe, mianowicie:

1) studia literaturowe w zakresie zarządzania, prawa i polityki modernizacyjnej w obszarze za- mówień publicznych;

2) analiza występujących problemów i poszukiwanie możliwości usprawnień:

– w segmencie przepisów prawnych wymagającym systemowych zmian w zakresie treści lub interpretacji,

– w segmencie zagadnień decydowanych przez zamawiające jednostki i menedżerów zamó-

wień publicznych. W tym ostatnim przypadku chodzi o utrudnienia wynikające bezpośred-

nio ze specyfiki zamawiającego (np. różnorodność zamawianego sprzętu technicznego,

różne źródła finansowania dostaw) czy bariery tworzone przez samych zamawiających

4

w ramach przyznanych przez prawo uprawnień, na przykład w zakresie obiegu dokumen- tów lub przyjętych regulaminów wewnętrznych udzielania zamówień publicznych oraz

„zamówień podprogowych”;

3) szczegółowa analiza możliwości usprawnień w zakresie zamawiania dostaw sprzętu technicz- nego, w konkretnym przypadku Politechniki Poznańskiej;

4) analiza opinii 20 specjalistów (doświadczonych praktyków zamówień publicznych) na temat zasadności i przydatności proponowanych rozwiązań oraz usprawnień dla szerszego grona zamawiających podmiotów;

5) analiza zawartości 101 wewnętrznych regulaminów udzielania zamówień publicznych i innych dokumentów podmiotów zamawiających, zarówno w grupie zamawiających „klasycznych”, jak i „sektorowych”, w celu opracowania oraz zaproponowania zamawiającym wzorcowego regulaminu wewnętrznego udzielania zamówień publicznych i niektórych innych dokumentów zakupowych.

Struktura pracy związana jest z kolejnymi wymienionymi zadaniami badawczymi. Scharakteryzo-

wano badania oraz koncepcje modernizacji zamówień publicznych w literaturze dotyczącej zarządza-

nia publicznego. Zarysowano ramy prawne procesów modernizacji zamówień publicznych, priorytety

modernizacyjne zamówień publicznych w Unii Europejskiej oraz strukturę zamówień publicznych na

dostawy Politechniki Poznańskiej. Zgodnie z przyjętą ramową segmentacją przedmiotu analizy, opartą

na przesłankach formalnej swobody wprowadzania usprawnień, omówiono usprawnienia, które wy-

magają zmiany ustawodawstwa, ujednolicenia interpretacji przepisów bądź upowszechnienia okre-

ślonych rozwiązań prawnych. Wskazano możliwości usprawnień zarządzania procesem udzielania

zamówień publicznych przez samych zamawiających, których wdrożenie może następować z wyko-

rzystaniem wewnętrznych zarządczych instrumentów regulacyjnych, takich jak między innymi regu-

laminy wewnętrzne i wzory dokumentów. Przeprowadzono analizę oraz przedstawiono propozycje

usprawnień w zakresie zamawiania dostaw sprzętu technicznego na Politechnice Poznańskiej, które

ma charakter studium konkretnego przypadku, jednakże proponowane usprawnienia adresowane są

do szerszego kręgu podmiotów udzielających zamówień publicznych. W celu ich weryfikacji wśród

praktyków specjalistów zamówień publicznych przeprowadzono badania ankietowe i wywiady pod

kątem oceny trafności oraz przydatności proponowanych usprawnień, dokonano również opisu tego

badania oraz jego wynik. Przeprowadzono badania 101 regulaminów wewnętrznych, obowiązujących

w różnych jednostkach organizacyjnych udzielających zamówień publicznych. Analiza regulaminów

obejmowała między innymi zagadnienie stwarzania przez zamawiających dodatkowych barier pod-

czas udzielania zamówień oraz możliwość, zgodnie z obowiązującymi regulacjami, zoptymalizowania

procesu udzielania zamówień publicznych. Na podstawie analizy przyjętych rozwiązań regulamino-

wych zaproponowano szablony wzorcowych dokumentów, które mają na celu usprawnienie procesu

zarządzania zamówieniami publicznymi. Wśród opracowanych dokumentów znajduje się między in-

nymi wzorcowy regulamin udzielania zamówień publicznych, a także wzory innych dokumentów za-

kupowych, które zamieszczono na końcu ostatniego rozdziału.

5

Summary

The doctoral dissertation explores the needs, possibilities and legitimacy of introduction of some pro-efficiency improvements in management of public procurement for the supply of technical equipment. They refer, in particular, to the evaluation and possible improvements of regulatory and organisational solutions on the system level, as well as on the level of individual contracting authori- ties and public managers. The key research problem of the thesis is within the discipline of manage- ment sciences. The issues raised in the dissertation, fall, in particular, within specific areas of interest of public management and the theory of regulation. Regulatory and organisational solutions are evaluated from the point of view of their effectiveness, usefulness in the public policy, effects for the general public and for concrete stakeholders of public procurement processes. Regulatory issues have determined, among others, the primary segmentation of the research object. Searching for im- provements in the field of public procurement, the author had to consider at the outset the question to what extent the identified problems of insufficient efficiency of supply contract procedures may be associated with the relevant legal provisions, their interpretation or application, and whether legisla- tive amendments are needed for the improvements to be implemented. The overall aim of the thesis was to formulate the catalogue of suggested pro-efficiency regulatory and organisational

improvements in the field of public contract procedures for the supply of technical equipment, which are based on the broad analysis of the public procurement practice, including the author’s per- sonal long-term experience in the public procurement management and the knowledge of moderni- sation proposals put forward in the literature. The notion of the regulatory improvements in this con- text, refers to both legal provisions and internal regulatory tools established by contracting authori- ties, using such tools of management as: internal rules of procedures and templates of procurement documents. Research performed included the identification of existing procurement efficiency prob- lems, defining the general and specific proposals of regulatory and organisational improvements in the field of technical equipment supply contract procedures as well as verification of their suitability on the basis of survey of expert opinions of experienced practitioners in the field of public procure- ment management. The aspect of novelty and usefulness of the research findings consists in going beyond the widespread vague criticism of public procurement bureaucracy, and suggesting some concrete, realistic pro-efficiency improvements primarily in the field of technical equipment supply procedures for universities. For practical reasons the approximation method has been adopted to verify the suitability of the proposed solutions. It has been assumed that the applied value of the the- sis would be increased by putting forward ready-to-implement documents such as internal public procurement rules of procedure and other sample documents , drawn up on the basis of the man- agement solutions employed by examined contracting institutions.

Specific research tasks undertaken in the thesis are of several stages:

1) the literature review in the field of management, law and modernisation policy on public pro- curement;

2) an analysis of existing problems and exploring the improvement possibilities:

− in the segment of legal provisions requiring systemic changes concerning their contents or application,

− in the segment of matters within discretion of contracting authorities and public procure-

ment managers. The latter case concerns the impediments resulting directly from the speci-

ficity of the contracting authority (e.g. diversity of the contracted technical equipment, var-

ious sources of funding) or barriers created by contracting authorities themselves within

the entitlements granted by the law, for instance in the scope of the documents flow or

6

adopted internal rules of procedures applied when awarding contracts) as well as the so called ‘sub-threshold contracts’;

3) an in-depth analysis of the possibilities for improvements in the field of technical equipment supply contacts, in the case study of the Poznan University of Technology;

4) an analysis of the opinions of 20 specialists (experienced practitioners in public procurement) concerning legitimacy and suitability of the suggested solutions and improvements for a wider circle of contracting authorities;

5) an analysis of the content of 101 internal regulations applied when awarding a contract and other documents of contracting authorities, both in the so called ‘classic’ public procurement and ‘sectoral’ procurement, in order to develop and suggest contracting authorities exemplary internal rules of procedure and some other purchasing documents.

The structure of the thesis is linked with the above mentioned research tasks. The studies and concepts of modernisation of public procurement in the related literature have been characterised.

The legal framework of the modernisation processes of public procurement has been outlined, as

well as the modernisation priorities of public procurement in the European Union and the structure

of the public procurement of supplies in the Poznan University of Technology. In accordance with the

adopted general segmentation of the subject of the analysis, based on premises of the formal free-

dom of implementing improvements, the improvements have been discussed, which require the

change of statutory law, the interpretation of the provisions or dissemination of the specific legal

solutions. Subsequently, the possibilities for improvements in managing the process of the award of

contracts, by contracting authorities , have been suggested, implementation of which can be carried

out through the application of the internal management regulatory tools, such as, among others,

internal rules of procedure and exemplary template documents. The analysis has been carried out

and proposals for improvements in contracts for supplies of technical equipment at the Poznan Uni-

versity of Technology have been presented, that has a character of a case study. Yet, the suggested

improvements are addressed also to a wider circle of contracting authorities. In order to verify them

by specialists practitioners of public procurement, questionnaires and interviews have been carried

out, paying special attention to the evaluation of relevance and suitability of the suggested improve-

ments. Survey of 101 internal rules of procedures being in force in various contracting authorities,

has been conducted. The survey revealed among other things, that contracting authorities in many

cases create additional barriers to the smooth awarding of contracts and the possibility for optimisa-

tion of procurement processes within binding laws. On the basis of the analysis of the adopted solu-

tions in internal regulation, the templates of exemplary documents have been proposed, which aim

to streamline the process of public procurement management. Developed documents – the exempla-

ry internal rules of contact awarding procedures as well as other purchasing documents are attached

at the end of the final chapter.

SPIS TREŚCI

STRESZCZENIE ... 3

SUMMARY ... 5

WYKAZ SKRÓTÓW ... 9

WSTĘP ... 11

ROZDZIAŁ I TEORETYCZNE I PRAWNOORGANIZACYJNE PODSTAWY PROCESÓW MODERNIZACJI ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH ... 15

1. Zagadnienia modernizacji systemów zamówień publicznych w literaturze zarządzania publicznego ... 15

2. Podstawy prawne procesów zamówień publicznych ... 21

3. Priorytety modernizacyjne zamówień publicznych w Unii Europejskiej ... 30

4. Struktura zamówień publicznych na dostawy sprzętu technicznego na Politechnice Poznańskiej ... 34

ROZDZIAŁ II USPRAWNIENIA ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH DOTYCZĄCE ZMIAN USTAWODAWSTWA, INTERPRETACJI WIAŻĄCYCH PRZEPISÓW ORAZ UPOWSZECHNIENIA OKREŚLONYCH ROZWIĄZAŃ PRAWNYCH ... 40

1. Usprawnienia systemowe wymagające zmiany przepisów prawa ... 40

2. Usprawnienia polegające na ujednoliceniu interpretacji przepisów ... 44

3. Problemy interpretacji przepisów w kontekście dostaw sprzętu technicznego ... 47

4. Usprawnienia polegające na upowszechnieniu określonych rozwiązań prawnych – przykład umów ramowych ... 55

ROZDZIAŁ III PROPOZYCJE USPRAWNIEŃ W ZAKRESIE ZARZĄDZANIA ZAMÓWIENIAMI PUBLICZNYMI DECYDOWANYCH PRZEZ ZAMAWIAJĄCEGO ... 59

1. Możliwości usprawnień proceduralnych dotyczących wszystkich postępowań – zestawienie ... 59

2. Możliwości usprawnień proceduralnych dotyczących postępowań poniżej progu bagatelności – zestawienie ... 68

3. Elektronizacja zamówień publicznych ... 73

ROZDZIAŁ IV ANALIZA MOŻLIWOŚCI WPROWADZENIA USPRAWNIEŃ W ZAKRESIE ZAMÓWIEŃ NA DOSTAWY SPRZĘTU TECHNICZNEGO NA POLITECHNICE POZNAŃSKIEJ ... 83

1. Procedury zamówień ... 83

2. Obieg dokumentów ... 84

3. Zastosowanie procedur elektronicznych ... 88

4. Podpis elektroniczny ... 91

5. Umowy ramowe ... 92

6. Rejestr kwalifikowanych wykonawców ... 95

7. Ujednolicenie standardów dotyczących serwisu gwarancyjnego ... 99

8. Ujednolicenie procedur odbioru sprzętu dla poszczególnych użytkowników ... 101

9. Testy benchmark ... 102

10. Inne usprawnienia wewnątrzorganizacyjne ... 104

8 ROZDZIAŁ V

OCENA PRZYDATNOŚCI PROPONOWANYCH USPRAWNIEŃ W ZAKRESIE DOSTAW SPRZĘTU TECHNICZNEGO DLA SZERSZEGO KRĘGU ZAMAWIAJĄCYCH

– BADANIA OPINII SPECJALISTÓW ... 109

1. Sposób przeprowadzenia badania ... 109

2. Wartość szacunkowa zamówienia ... 112

3. Opis przedmiotu zamówienia ... 110

4. Cena rażąco niska ... 114

5. Kryteria wyboru oferty najkorzystniejszej ... 116

6. Elektroniczny obieg dokumentów ... 118

7. Zamówienia poniżej 30.000 euro ... 120

8. Rejestr kwalifikowanych wykonawców ... 123

9. Rejestr nierzetelnych wykonawców ... 124

10. Opracowanie wzorów dokumentów ... 126

ROZDZIAŁ VI MOŻLIWOŚCI USPRAWNIEŃ ZAMÓWIEŃ „PODPROGOOWYCH” PRZEZ STANDARYZACJĘ REGULAMINÓW WEWNĘTRZNYCH I DOKUMENTÓW ZAKUPOWYCH ... 129

1. Sposób przeprowadzenia badania ... 129

2. Regulaminy wewnętrzne udzielania zamówień podprogowych ... 131

3. Proponowane wzory regulaminu udzielania zamówień publicznych i innych dokumentów zakupowych do zastosowania w zamówieniach poniżej progów bagatelności ... 134

ZAKOŃCZENIE ... 145

BIBLIOGRAFIA ... 148

SPIS TABEL, WYKRESÓW I SCHEMATÓW ... 153

ZAŁĄCZNIKI ... 155

9

Wykaz skrótów

CPV – Wspólny słownik zamówień publicznych DZP – Dział Zamówień Publicznych

Dz.U. – Dziennik Ustaw

Dz.Urz.UE. – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

ERP – planowanie zasobów przedsiębiorstwa (enterprise resource planning – ERP) ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości

GDP – produkt krajowy brutto (gross domestic product)

ICT – technologie informacyjno-komunikacyjne (information and communication technology) KE – Komisja Europejska

KIO – Krajowa Izba Odwoławcza

OSNC – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Cywilnego PEiR – Parlament Europejski i Rada

PP – Politechnika Poznańska

PPP – partnerstwo publiczno-prywatne

Prezes – Prezes Urzędu Zamówień Publicznych

PZP – Prawo zamówień publicznych – ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r., Dz.U. 2013, poz. 907 t.j.

z późn. zm.

rozp. – rozporządzenia

SIWZ – specyfikacja istotnych warunków zamówienia SN – Sąd Najwyższy

SO – sąd okręgowy

TSUE – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej UE – Unia Europejska

UZP – Urząd Zamówień Publicznych

10

Wstęp

Przedmiotem rozważań w pracy są potrzeby, możliwości i zasadność wprowadzania proefektyw- nościowych usprawnień zarządzania zamówieniami publicznymi w zakresie dostaw sprzętu technicz- nego. Odnoszą się one w szczególności do oceny i doskonalenia rozwiązań regulacyjnych oraz narzędzi organizacyjnych na poziomie systemowym, jak i na poziomie działalności konkretnych organizacji oraz menedżerów publicznych. Zamówienia publiczne to rozbudowany i kompleksowy obszar działalności administracji publicznej, system instytucji, procedur związanych z podejmowaniem decyzji organizacyj- nych i finansowych, zawieraniem umów oraz realizacją projektów dotyczących dostaw, robót budow- lanych i usług. Jego znaczenie gospodarcze i społeczne jest ogromne. W skali Unii Europejskiej sektor publiczny jest największym konsumentem dóbr gospodarczych (19–20% GDP). Koszty transakcyjne zamówień publicznych są duże. Odpowiednio przemyślane oraz racjonalnie stosowane regulacje, pro- cedury i rozwiązania organizacyjne zamówień umożliwiają jednak osiąganie znacznych oszczędności w wydatkach budżetowych ¹ .

Wysoki stopień regulacji prawnej zamówień publicznych, istotnie ograniczającej swobodę decyzji menedżerów publicznych działających w tej dziedzinie, wyraźnie odróżnia je od zakupów dokonywa- nych przez przedsiębiorstwa i inne organizacje prywatne. Rozbudowane regulacje prawne wyznaczają zasady, cele ekonomiczne i społeczne zamówień publicznych, dopuszczalne procedury zakupów i wie- le innych szczegółowych aspektów funkcjonowania zamówień publicznych. Ich nierespektowanie za- grożone jest dodatkowo systemem sankcji administracyjnych oraz karnych. Udzielanie zamówień pu- blicznych wbrew przepisom ustawy Prawo zamówień publicznych podlega penalizacji na podstawie różnych aktów prawnych rangi ustawowej. Działanie wbrew przepisom prawa podczas udzielania zamówień publicznych rodzi między innymi odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów pu- blicznych, gdzie najdotkliwszą karą dla osoby winnej naruszenia jest orzeczenie zakazu pełnienia funkcji publicznych związanych z wydatkowaniem środków publicznych. Dodatkowo jednostki, w któ- rych stwierdzono naruszenia, ponoszą odpowiedzialność administracyjną w postaci nałożenia kar finansowych, których wysokość uzależniona jest od wartości szacunkowej udzielonego zamówienia.

Poszczególne osoby biorące udział w procedurach udzielania zamówień publicznych natomiast mogą ponosić odpowiedzialność karną za przestępstwa popełnione w związku z udzielaniem zamówień pu- blicznych, w tym na przykład przestępstwa polegające na utrudnianiu przetargów publicznych, fał- szowaniu dokumentów, poświadczaniu nieprawdy, korupcji itp. W przypadku zakupów dostaw, usług oraz robót budowlanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub innych programów międzynarodowych niewłaściwe wydatkowanie takich środków rodzi dodatkową sankcję w postaci nałożenia dotkliwych korekt finansowych, a w konsekwencji powoduje utratę możliwości ubiegania się o kolejne dotacje unijne przez okres lat trzech.

W tej sytuacji, bez dobrej znajomości i uwzględnienia ograniczeń prawnych zarządzania zamówie- niami publicznymi, proponowanie realistycznych koncepcji usprawnień nie jest możliwe. Jednocześnie konieczna jest stała wnikliwa refleksja na temat ekonomicznej, finansowej i społecznej funkcjonalności istniejących ram regulacyjnych zamówień publicznych. W dynamicznym otoczeniu społeczno-

1 Badania przeprowadzone w skali UE wskazują między innymi, że procedury otwarte i konkurencyjne ograniczyły koszty zamówień o ok.

4–5%, co dało oszczędności ok. 20 mld. Stanowi to nadwyżkę nad kosztami zamówień szacowanymi na 5 mld euro. Zob.: European Com-

mission, Evaluation Report. Impact and Effectiveness of EU Public Procurement Legislation. Brussels 27.6.2011.SEC (2011) 853 final.

11

-ekonomicznym rozbudowane przepisy lub ich interpretacje łatwo stają się barierą koniecznych usprawnień proefektywnościowych, stąd rozpowszechniona krytyka biurokratyzacji i uciążliwości w udzielaniu zamówień publicznych, a także znaczna częstotliwość zmian ustawodawczych, o których jednak trudno powiedzieć, że doprowadziły do czegoś więcej niż odcinkowa poprawa sytuacji. Od- rębnym problemem są istotne sprzeczności interesów i systemów wartości uczestników postępowań o zamówienia publiczne, czego wynikiem jest nieunikniona relatywizacja ocen efektywności rozwią- zań prawnych i organizacyjnych. Zmiany przepisów w wielu wypadkach stanowią konieczny warunek wprowadzania usprawnień proefektywnościowych, choć zazwyczaj jest to tylko punkt wyjścia i for- malny element zmian modernizacyjnych praktyki zamówień publicznych. W tym sensie modernizacja zarządzania zamówieniami publicznymi – zwłaszcza na poziomie systemowym – jest w dużym stopniu modernizacją regulacyjną. Jednakże menedżerowie zamówień publicznych nie są (lub nie muszą być) tylko mechanicznymi wykonawcami przepisów powszechnie obowiązujących aktów normatywnych.

Prawo zamówień publicznych i unijne dyrektywy dotyczące zamówień publicznych w niektórych ob- szarach pozostawiają spory margines swobody w zakresie decyzji operacyjnych, na przykład wyboru procedur, stosowania rozwiązań wariantowych, doboru kryteriów rozstrzygania przetargów, kształ- towania zamówień o niższej wartości. W tym ostatnim zakresie poniżej określonego „ustawowo pro- gu wartości” („progu bagatelności” czy „progu zwolnienia” ustalonego obecnie na poziomie 30 tys.

euro) przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych nie stosuje się. Ostatnia reforma dyrektyw unijnych w sprawie zamówień publicznych zmierza między innymi ku poszerzeniu zakresu swobody decyzji instytucji zamawiających i uelastycznieniu obowiązującego prawa. Ponadto, menedżerowie zamówień publicznych sami posługują się wewnętrznymi instrumentami regulacyjnymi należącymi do ważnego instrumentarium zarządzania, takimi jak regulaminy zamówień, instrukcje czy niektóre do- kumenty wzorcowe. Odrębnym problemem jest to, by kierownicy zamawiających jednostek i działów zamówień instytucji publicznych faktycznie chcieli efektywnie wykorzystywać w interesie publicznym posiadany zakres swobody decyzji operacyjnych, aby byli właśnie „menedżerami” publicznymi, a nie biurokratami.

Problematyka zamówień publicznych ma charakter wybitnie interdyscyplinarny. Kluczowy pro- blem badawczy pracy umieszczony został w ramach dyscypliny nauk o zarządzaniu. Podejmowane w pracy zagadnienia w szczególności mieszczą się w polu zainteresowań zarządzania publicznego i teorii regulacji. Badane zagadnienia regulacyjne oraz organizacyjne oceniane są z punktu widzenia ich efektywności, przydatności dla polityki publicznej i w coraz szerszym stopniu także skutków ogól- nospołecznych i skutków dla różnych interesariuszy procesów zamówień, jakie z sobą niosą. Zamó- wienia publiczne są od dawna przedmiotem zainteresowania nauk prawnych, nauki o finansach pu- blicznych i nauki o administracji. Od niedawna coraz szerzej interesują się nimi przedstawiciele nauki o polityce, nowej proponowanej w krajach anglosaskich zintegrowanej dyscypliny prawo i ekonomia ² , a także nauk technicznych, informatyki, nauk humanistycznych, etyki itp. Podkreślić należy, że postu- lowane w pracy usprawnienia regulacyjne i organizacyjne nie oznaczają próby deprecjonowania trady- cyjnych kryteriów legalizmu. Chodzi raczej o to, aby w analizach, koncepcjach i reformach moderniza- cyjnych były one stosowane w sposób umożliwiający jednocześnie optymalną realizację ekonomicznych i społecznych priorytetów politycznie definiowanego interesu publicznego.

Zagadnienia regulacyjne wpłynęły między innymi na podstawową segmentację przedmiotu badań.

Poszukując możliwości usprawnień w zakresie zamówień, autor musiał przede wszystkim postawić so- bie pytanie o zakres, w jakim zidentyfikowane problemy niedostatecznej efektywności zamówień na dostawy sprzętu technicznego są/mogą być następstwem obowiązujących regulacji prawnych, ich interpretacji lub stosowania i wymagają zmian ustawodawczych dla ich wdrożenia. W takim bowiem wypadku propozycje usprawnień muszą zawierać adresowane do ustawodawcy postulaty noweliza- cyjne lub interpretacyjne. Konkretny kształt i język takich postulatów musi uwzględniać zarówno

2 R. Cooter, T. Ulen, Law & Economics, Pearson Prentice Hall, Boston 2012.

12

prawne wymogi formalne i argumentacyjne, jak i treści wynikające z analiz oraz ocen efektywności ekonomicznej i społecznej regulacji prawnych.

Gorset przepisów prawnych wyznaczających ramy swobodnych decyzji operacyjnych i uspraw- nień możliwych do wprowadzania przez zamawiających i publicznych menedżerów zamówień ma zasadniczo charakter trójstopniowy i zależy przede wszystkim od wartości szacunkowej zamówienia.

Największe zamówienia podlegają pełnemu reżimowi ustawy Prawo zamówień publicznych i wymagają stosowania pełnych procedur zgodnych z regulacjami unijnymi. Mniejsze zamówienia mogą być realizowane w tak zwanych procedurach krajowych. Najmniejsze zamówienia są zwolnione od stosowania ustawy z uwagi na wprowadzony próg bagatelności. Jedną z zasad wynikających z ustawodawstwa jest to, że im wyższa wartość szacunkowa zamówienia publicznego, tym bardziej skomplikowane, zbiurokratyzowane oraz dłuższe są same procedury udzielania zamówień publicz- nych. W niniejszej pracy autor stara się wykazać, że pomimo wielu ograniczeń rangi ustawowej istnie- je możliwość usprawnienia samego procesu udzielania zamówień publicznych poprzez proponowane zmiany obowiązującego ustawodawstwo lub w ramach pozostawionej swobody decyzji menedżerów zamówień publicznych. Administracja publiczna niestety bardzo często nie dostrzega wagi proble- mów związanych z efektywnym i jakościowym zarządzaniem zamówieniami publicznymi, zamyka się w prawnodogmatycznych aspektach zarządzania publicznego i nie wychodzi poza jego ramy.

Autor rozprawy styka się z tymi problemami w praktyce, od wielu lat pracując na stanowisku kie- rownika Działu Zamówień Publicznych Politechniki Poznańskiej, dokonującej znacznych zakupów usług, robót budowlanych oraz dostaw, w tym dostaw sprzętu technicznego. Doświadczenia Poli- techniki Poznańskiej w zakresie zamówień publicznych zostały systematycznie przeanalizowane na użytek pracy. Analizy te i wynikające z nich wnioski są przytaczane w wielu miejscach. Mają one cha- rakter studium przypadku (case study) i stanowią punkt wyjścia do szerszych odniesień, porównań, ocen. Większość z opisywanych problemów i doświadczeń Politechniki Poznańskiej ma charakter po- wszechny w przyjętej grupie adresatów proponowanych usprawnień. Przedmiotem przedstawionych w pracy badań empirycznych były, obok doświadczeń tak zwanych klasycznych podmiotów zamawia- jących (do których należą m.in. państwowe szkoły wyższe), doświadczenia zgromadzone przez inne podmioty udzielające zamówień publicznych na dostawy, w tym podmioty działające w branżach wymagających stosowania przepisów o tak zwanych zamówieniach sektorowych ³ .

Ogólny cel pracy polega na sformułowaniu, opierając się na szerokim rozpoznaniu praktyki za- mówień publicznych, w tym wieloletnim doświadczeniu autora w zakresie zarządzania zamówieniami publicznymi, oraz znajomości postulatów modernizacyjnych wysuwanych w literaturze przedmiotu, katalogu proponowanych proefektywnościowych usprawnień regulacyjnych i organizacyjnych w za- kresie zamawiania dostaw sprzętu technicznego przydatnego dla szerokiego kręgu zamawiających podmiotów. Pojęcie usprawnień regulacyjnych w tym kontekście odnosi się zarówno do przepisów prawnych, jak i ustanawiania wewnętrznych reguł postępowania przez samych zamawiających za pomocą takich narzędzi zarządzania, jak regulaminy czy wzory dokumentów. Podstawowy zakres ba- dań obejmował identyfikację występujących problemów, zdefiniowanie ogólnych i szczegółowych postulatów usprawnień regulacyjnych i organizacyjnych oraz weryfikację ich przydatności na podsta- wie zebranych opinii specjalistów, doświadczonych praktyków w zakresie zarządzania zamówieniami publicznymi. Aspekt nowości i przydatności zawartych w pracy ustaleń oraz propozycji wiąże się z wyjściem poza uogólnioną krytykę biurokratyzacji zamówień publicznych i zaproponowanie niektó- rych konkretnych możliwości usprawnień przede wszystkim w obszarze zamawiania dostaw sprzętu technicznego na uczelni wyższej. Jak wspomniano, zgodnie z przyjętą w pracy hipotezą, administracja publiczna, zamawiający instytucjonalni i menedżerowie zamówień publicznych mimo wielu restryk-

3 Podmioty sektorowe stosują ustawę Prawo zamówień publicznych nie ze względu na powiązania właścicielskie (jak to jest w przypad-

ku podmiotów klasycznych), lecz ze względu na rodzaj prowadzonej działalności gospodarczej określonej w art. 132 ustawy, zwanej

działalnością sektorową (np. górnictwo, transport, energetyka, wodociągi i kanalizacja, poczta itp.). W stosunku do podmiotów kla-

sycznych są bardziej uprzywilejowane na przykład w zakresie ułatwień proceduralnych.

13

cyjnych przepisów prawnych w dziedzinie zamówień publicznych nadal mają znaczny margines swo- body do wprowadzania usprawnień proefektywnościowych. Oby chcieli je wprowadzać. Zawarte w pracy analizy konkretnych uwarunkowań i przytoczona argumentacja na rzecz stosowania propo- nowanych usprawnień powinny przyczynić się do ich upowszechnienia.

Niestety, nie ma prostej miary efektywności procedur zamówień publicznych, nawet przy przyję- ciu obowiązującego punktu widzenia i kryteriów ochrony finansów publicznych. W pracy wskazano aktualne ogólne priorytety modernizacyjne zamówień publicznych przyjmowane w dokumentach strategicznych i prawnych Unii Europejskiej oraz krajowych.

Kryteria i wskaźniki definiowane na wysokim szczeblu agregacji instytucjonalnej jednakże, na przykład poziom cen kontraktowych czy kosztów w całym cyklu życia produktów, mogą okazać się problematyczne lub bardzo trudne do zastosowania. Zasadniczo każdy z postulatów usprawnień wy- magałby odrębnych szczegółowych i wariantowych analiz w znacznie szerszym zakresie niż przedsta- wiony w pracy. Ze względów praktycznych przyjęto więc przybliżoną metodę weryfikacji przydatności proponowanych rozwiązań polegającą na zebraniu na ich temat opinii specjalistów praktyków w zakre- sie zamówień publicznych. Przyjęto, że walor przydatności pracy zostanie zwiększony poprzez zapropo- nowanie gotowego do wdrożenia regulaminu zamówień wewnętrznych i innych wzorów dokumentów, których opracowanie oparto na realnie funkcjonujących w badanych instytucjach zamawiających roz- wiązaniach zarządczych.

Szczegółowe podjęte w pracy zadania badawcze są kilkustopniowe:

− studia literaturowe w zakresie zarządzania, prawa i polityki modernizacyjnej w obszarze za- mówień publicznych;

− analiza występujących problemów i poszukiwanie możliwości usprawnień:

• w segmencie przepisów prawnych wymagającym systemowych zmian w zakresie treści lub interpretacji,

• w segmencie zagadnień decydowanych przez zamawiające jednostki i menedżerów zamó- wień publicznych. W tym ostatnim przypadku chodzi o utrudnienia wynikające bezpośred- nio ze specyfiki zamawiającego (np. różnorodność zamawianego sprzętu technicznego, różne źródła finansowania dostaw) czy bariery tworzone przez samych zamawiających w ramach przyznanych przez prawo uprawnień, na przykład w zakresie obiegu dokumen- tów lub przyjętych regulaminów wewnętrznych udzielania zamówień publicznych oraz

„zamówień podprogowych” ⁴ ;

− szczegółowa analiza możliwości usprawnień w zakresie zamawiania dostaw sprzętu technicz- nego, w konkretnym przypadku Politechniki Poznańskiej;

− analiza opinii 20 specjalistów (doświadczonych praktyków zamówień publicznych) na temat zasadności i przydatności proponowanych rozwiązań oraz usprawnień dla szerszego grona za- mawiających podmiotów;

− analiza zawartości 101 wewnętrznych regulaminów udzielania zamówień publicznych i innych dokumentów podmiotów zamawiających, zarówno w grupie zamawiających „klasycznych”, jak i „sektorowych”, w celu opracowania oraz zaproponowania zamawiającym wzorcowego regu- laminu wewnętrznego udzielania zamówień publicznych i niektórych innych dokumentów za- kupowych.

W rozprawie skupiono się na zarządzaniu zamówieniami na dostawy sprzętu technicznego, co zo- stało podyktowane tym, iż dostawy sprzętu technicznego stanowią z reguły największy wolumen za- mówień publicznych udzielanych przez zamawiających publicznych. W przypadku uczelni wyższych i jednostek naukowo-badawczych są to głównie dostawy sprzętu komputerowego oraz specjalistycz-

4 Zamówienia podprogowe to zamówienia, do których z uwagi na niską wartość nie stosuje się przepisów ustawy PZP. Dla większości za-

mawiających próg zwolnienia wynosi 30 000 euro, natomiast dla podmiotów sektorowych próg zwolnienia jest wyższy i wynosi 414 000

euro.

14

nej aparatury badawczej, które mają dla nich znaczenie strategiczne. Prawidłowe zarządzanie proce- sem udzielania zamówień publicznych na dostawy sprzętu technicznego w sposób znaczący może przede wszystkim przyspieszyć jego dotarcie do ostatecznych użytkowników poprzez uproszczenie i odformalizowanie procedur do niezbędnego minimum. Warto w tym miejscu podkreślić, iż w proce- sach projektowania oraz wdrażania innowacji technicznych na konkurencyjnych rynkach czynnik cza- su jest często decydujący dla odniesienia sukcesu. W obszarze badań znalazły się także zagadnienia prawidłowego doboru kryteriów wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób umożliwiający uzyskanie optymalnej pod względem cenowym i jakościowym oferty. Przeanalizowano możliwe usprawnienia w zakresie prawidłowego opisu przedmiotu zamówienia pod kątem uzyskania sprzętu technicznego o pożądanych parametrach technicznych czy wprowadzenia rozwiązania umożliwiającego samodziel- ne konfigurowanie parametrów sprzętu technicznego przez użytkownika sprzętu poprzez wprowa- dzenie i wykorzystanie aktywnych formularzy on-line. Według przyjętych założeń weryfikowane usprawnienia powinny umożliwić obniżenie kosztów obsługi administracyjnej procesu udzielania za- mówień publicznych, wyeliminowanie nieefektywnych, a niekiedy niezgodnych z przepisami prawa praktyk zaobserwowanych u zamawiających publicznych. Dotyczy to przede wszystkim tworzonych regulacji wewnętrznych, w szczególności przyjętych w regulaminach wewnętrznych udzielania zamó- wień publicznych oraz regulaminach udzielania zamówień podprogowych ⁵ rozwiązań stwarzających sztuczne bariery w sprawnym udzielaniu zamówień (np. obowiązek tworzenia skomplikowanej do- kumentacji z prowadzonego postępowania w wersji papierowej bądź niekorzystanie z możliwości usprawnień, jakie daje sama ustawa).

Struktura pracy związana jest z kolejnymi wymienionymi zadaniami badawczymi. Pierwszy roz- dział pracy ma charakter ogólnego wprowadzenia do dalszych szczegółowych badań i analiz. Scharakte- ryzowano w nim badania oraz koncepcje modernizacji zamówień publicznych w literaturze dotyczącej zarządzania publicznego. Zarysowano ramy prawne procesów modernizacji zamówień publicznych, priorytety modernizacyjne zamówień publicznych w Unii Europejskiej oraz strukturę zamówień pu- blicznych na dostawy na Politechnice Poznańskiej. Zgodnie z przyjętą ramową segmentacją przedmio- tu analizy, opartą na przesłankach formalnej swobody wprowadzania usprawnień, drugi rozdział pra- cy poświęcono usprawnieniom wiążących regulacji prawnych, czyli takim, które wymagają zmiany ustawodawstwa, ujednolicenia interpretacji przepisów bądź upowszechnienia określonych rozwiązań prawnych. Kolejny, trzeci rozdział dotyczy możliwości usprawnień przez zamawiających, których wdrożenie ewentualnie może następować z wykorzystaniem wewnętrznych zarządczych instrumen- tów regulacyjnych, takich jak między innymi regulaminy wewnętrzne i wzory dokumentów. Czwarty rozdział poświęcony jest analizie i propozycjom usprawnień w zakresie zamawiania dostaw sprzętu technicznego na Politechnice Poznańskiej. Ma charakter studium konkretnego przypadku, jednakże proponowane przez autora usprawnienia adresowane są do szerszego kręgu podmiotów udzielają- cych zamówień publicznych. W celu ich weryfikacji wśród praktyków specjalistów zamówień publicz- nych przeprowadzono badania ankietowe i wywiady pod kątem oceny trafności oraz przydatności proponowanych usprawnień. Opis tego badania oraz jego wynik zawarto w rozdziale piątym. W roz- dziale szóstym przedstawiono przeprowadzone badanie 101 regulaminów wewnętrznych, obowiązu- jących w różnych jednostkach organizacyjnych udzielających zamówień publicznych. Analiza regula- minów obejmowała między innymi zagadnienie stwarzania przez zamawiających dodatkowych barier podczas udzielania zamówień oraz możliwość, zgodnie z obowiązującymi regulacjami, zoptymalizo- wania procesu udzielania zamówień publicznych.

Na podstawie analizy przyjętych rozwiązań regulaminowych zaproponowano szablony wzorco- wych dokumentów, które mają na celu usprawnienie procesu zarządzania zamówieniami publiczny- mi. Wśród opracowanych dokumentów znajduje się między innymi wzorcowy regulamin udzielania zamówień publicznych, a także wzory innych dokumentów zakupowych, które zamieszczono na koń- cu ostatniego rozdziału.

5 Zamówienia podprogowe to zamówienia, które z uwagi na ich niską wartość nie podlegają pod reżim Prawa zamówień publicznych.

15

ROZDZIAŁ I

TEORETYCZNE I PRAWNOORGANIZACYJNE PODSTAWY PROCESÓW MODERNIZACJI ZAMÓWIEŃ PUBLICZNYCH 1. Zagadnienia modernizacji systemów zamówień publicznych

w literaturze zarządzania publicznego

Przystąpienie Polski do Unii Europejskiej zapoczątkowało dynamiczny okres zmian w naszym kra- ju. Nowe realia rynkowe, otwarcie na rynki konkurencyjne, konieczność zlikwidowania barier w swo- bodnym przepływie usług, dostaw, ludzi i kapitału wymusiły głębokie reformy polskiego ustawodaw- stwa oraz stworzenie nowoczesnego systemu zamówień publicznych. Dostrzeżono przy tym, że rynek zamówień publicznych (finansowanych ze środków publicznych) stał się jednym z największych i naj- prężniej rozwijających się. Pojawiła się konieczność modernizacji oraz ujednolicenia sposobów wydat- kowania środków publicznych z poszanowaniem zasad nieograniczania i nieutrudniania uczciwej konku- rencji, a także przestrzegania zasady transparentności podczas wydatkowania środków publicznych.

Pomimo ponad 15-letniego okresu funkcjonowania systemu zamówień publicznych w Polsce ich problematyka dopiero od niedawna stała się przedmiotem bardziej systematycznych badań nauko- wych ⁶ . Istnieje wprawdzie dość bogata literatura doradztwa praktycznego, jednakże dorobek pogłę- bionych badań teoretycznych i empirycznych zarządzania procesem udzielania zamówień publicznych jest bardzo ograniczony. Świadczy o tym między innymi wąski krąg badaczy zajmujących się przed- miotowym zagadnieniem. Należą do niego w szczególności: O. Lissowski ⁷ , A. Frączkiewicz-Wronka ⁸ , M. Kulesza, D. Sześciło ⁹ , J. Olszewska, J. Rokicki ¹⁰ , A. Borowiec ¹¹ . W literaturze przedmiotu zdecydo- wanie dominują wyłącznie publikacje prawnicze (komentarze do ustawy Prawo zamówień publicznych czy analizy interpretacyjne poszczególnych przepisów ustawy). Upowszechniane jest również bogate, ale niejednolite orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej, sądów powszechnych, Sądu Najwyższego oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Nieśmiałe próby wychodzenia w stronę podejścia holistycznego, inter- i multidyscyplinarnego natomiast są nieliczne i nie zawsze udane ¹² .

Jak podkreśla O. Lissowski ¹³ , współcześnie można wyodrębnić trzy główne obszary działalności praktycznej i towarzyszących im badań naukowych, w ramach których kształtują się koncepcje pro- efektywnościowej modernizacji zamówień publicznych.

6 Patrz: O. Lissowski, Zamówienia publiczne w Stanach Zjednoczonych i Unii Europejskiej. Wybrane zagadnienia prawne i ekonomiczne, Publicus, Warszawa 2001.

7 Patrz szerzej: O. Lissowski, Zamówienia publiczne…, op.cit.

8 A. Frączkiewicz-Wronka (red.), Efektywność zarządzania organizacjami publicznymi i jej pomiar, Zeszyty Naukowe Wydziałowe Uni- wersytetu Ekonomicznego w Katowicach, Katowice 2013.

9 M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Wyd. ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013.

10 Patrz szerzej: J. Olszewska, J. Rokicki, Zamówienia publiczne. Zarządzanie organizacją, ludźmi i problemami, Wyd. ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 10.

11 Patrz: A. Borowiec, Zamówienia publiczne jako instrument wspierania małych i średnich przedsiębiorstw w Polsce, Wydawnictwo Politechniki Poznańskiej, Poznań 2010.

12 M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka…, op.cit., s. 152.

13 O. Lissowski, Zarządzanie publiczne i zamówienia publiczne – kierunki modernizacji instytucjonalnej w Unii Europejskiej i na świecie,

Wyd. Nauk. Contact, Poznań 2009, s. 26.

16

Pierwszy z nich to obszar wyboru politycznego związanego z ustalaniem celów i preferencji inte- resów, które mają być realizowane przez zamówienia publiczne. Wybory te dotyczą m.in.: zakresu otwarcia rynków zamówień publicznych dla wykonawców zagranicznych, zakresu realizowanych „po- lityk społeczno-ekonomicznych” wprowadzających do zamówień publicznych pozaekonomiczne kry- teria preferujące określone grupy wykonawców, sposobu wyważenia między realizacją zasad legali- zmu a podejściem pragmatycznym do generującego koszty zwalczania naruszeń uczciwej konkurencji w zamówieniach publicznych, rozstrzygnięć ustrojowych rozgraniczających zakresy zadań publicznych realizowanych samodzielnie przez administrację i zadań zlecanych wykonawcom prywatnym.

Drugi obszar obejmuje działalność operacyjna, w ramach której poszukuje się sposobów skutecznej i efektywnej realizacji ustalonych celów. Usprawnienia w tym obszarze mogą dotyczyć m.in.: organizacji rynku zamówień publicznych, sposobów i technik dokonywania zakupów, rozszerzania zakresu zaku- pów produktów gotowych kosztem zakupów zindywidualizowanych, ograniczania biurokracji, odpo- wiedniego wykorzystania narzędzi elektronicznych, optymalizacji czasu i terminu dokonywanych ope- racji, doskonalenia specyfikacji zamówień itp.

Trzeci obszar dotyczy działalności regulacyjnej, w których chodzi o stworzenie możliwie precyzyj- nych i egzekwowalnych zasad, norm oraz reguł gwarantujących respektowanie przyjętych celów.

Usprawnienia mogą obejmować: wybór stopnia szczegółowości regulacji (ogólne zasady czy drobiaz- gowe przepisy), zakres ujednolicenia regulacji zamówień publicznych w skali krajowej i międzynaro- dowej, zbudowanie efektywnego systemu ochrony prawnej, wykorzystanie dorobku autonomicznych organizacji standaryzacyjnych, przyjmowanie efektywnych modeli kontraktowania.

W poszczególnych obszarach nauka o zarządzaniu publicznym może w szerokim zakresie wykorzy- stać dorobek innych nauk. W pierwszym przydatny jest zwłaszcza dorobek nauki o polityce, w drugim dorobek tradycyjnej nauki o administracji, a w trzecim dorobek nauk prawnych ¹⁴ . Wykorzystywany jest także dorobek innych dyscyplin, takich jak nauka o finansach publicznych, informatyka, a nawet psy- chologia społeczna i etyka. W amerykańskim systemie zamówień publicznych na przykład dorobek psychologii społecznej i badań behawioralnych zastosowano do stworzenia nurtu koncepcji reforma- torskich, którego głównym przedstawicielem jest S. Kelman ¹⁵ .

W układzie dynamicznym O. Lissowski wskazuje na pięć głównych nurtów modernizacji zamówień publicznych (tab. 1).

Tabela 1. Nurty modernizacji instytucjonalnej zamówień publicznych

Ogólne kierunki i koncepcje modernizacji instytucjonalnej zamówień publicznych 1 2

Modernizacja polityczna − wzrost roli zamówień publicznych w związku ze zmianami funkcji świadczącej państwa, eksternalizacja i prywatyzacja

− międzynarodowe otwieranie rynków zamówień publicznych

− od efektywności ekonomicznej do uwzględnienia celów polityk społeczno- -ekonomicznych

Modernizacja biznesowa − zmiany modeli zamówień od zindywidualizowanych zakupów do kontraktowa- nia kompleksowych usług

− od logiki transakcyjnej do długofalowej współpracy, „spiralne” zamówienia, life- cycle costing

− businesslike procurement

− od dominacji i kontroli do relacji partnerskich, Partnerstwo publiczno-prywatne, koncesje

Modernizacja informatyczna − e-Procurement od zamówień papierowych do elektronicznych

− wsparcie informatyczne procesów ogólnych

− wzrost zastosowania procedur i modułów elektronicznych (licytacja elektronicz- na, aukcja elektroniczna, dynamiczne systemy zakupów, e-katalogi)

14 O. Lissowski, Zarządzanie…, op.cit., s. 27–29.

15 Patrz: S. Kelman, Unleashing Change; A study of Organizational Renewal in Government, Bookings D.C., Washington 2005.

17 tabela 1 cd.

1 2

Modernizacja regulacyjna − programy UE better regulation, smart regulation, oceny skutków regulacji

− deregulacja, ograniczenie obciążeń administracyjnych, kosztów składania spra- wozdań i dokumentów, uelastycznienie prawa, procedur

− zwalczanie korupcji i nadużyć

− harmonizacja

− alternatywne metody regulacji, standaryzacja, samoregulacja Modernizacja kadrowa − doskonalenie zarządzania personelem

− profesjonalizacja zamówień publicznych

− etyczne kwalifikacje kadry

Ź r ó d ł o : prezentacja O. Lissowskiego na konferencji „Efektywność zarządzania organizacjami publicznymi i jej pomiar”, Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach 14–15 listopada 2012 r., w nawiązaniu do: O. Lissowski, Efektywność zamówień publicznych, Zeszyty Nau- kowe Wydziałowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach nr 168, Katowice 2013, s. 174

Mimo zróżnicowanych, a także często sprzecznych założeń różnych paradygmatycznych koncepcji modernizacji zarządzania publicznego i koncepcji zarządzania zamówieniami publicznymi można za- uważyć, iż w praktyce dominuje podejście pragmatyczne, polegające na próbach łączenia z sobą róż- nych koncepcji, sposobów i technik zarządzania ¹⁶ . Dla kierunku przedsięwzięć reformatorskich w Polsce szczególne znaczenia mają: koncepcje związane z modernizacją regulacyjną i doskonaleniem prawa zamówień publicznych, reformy wdrażające Jednolity Europejski Rynek Zamówień Publicznych, wprowadzające i utrwalające mechanizmy uczciwej konkurencji, rozwiązania zarządzania sprawdzone w sektorze prywatnym, mechanizmy partnerstwa publiczno-prywatnego, stworzenie mechanizmów umożliwiających informatyzację zakupów oraz dbałość o rozwój i profesjonalizację kadr ¹⁷ . W ostat- nich latach często podkreśla się znaczenie innowacyjności w procesach modernizacyjnych zarządzania.

Dostrzega się potencjał innowacyjny tkwiący w systemie zamówień publicznych, co dało podwaliny do podjęcia badań związanych z lepszym wykorzystaniem środków przeznaczonych na zakupy przez jednostki administracji publicznej ¹⁸ .

W skali międzynarodowej jednym z najważniejszych impulsów wzrostu zainteresowań badaniami zagadnień efektywności zarządzania w zamówieniach publicznych stały się narastające problemy wie- lu krajów z deficytem budżetowym oraz nieuniknionymi ograniczeniami wydatków publicznych. Ba- dacze podkreślają, że w sektorze prywatnym do podnoszenia efektywności ekonomicznej przywiązuje się ogromną wagę, co wynika z logiki mechanizmów rynkowych, natomiast w sektorze publicznym obserwuje się zjawiska przeciwne. Administracja publiczna nie stawia sobie za cel nadrzędny podej- mowanie działań zmierzających do generowania zysków, a tym samym tworzenie mechanizmów umożliwiających prawidłową ocenę ich jakości ¹⁹ . Zagadnienia efektywności ekonomicznej funkcjono- wania organizacji publicznych oraz zamówień publicznych najszerzej podnoszone są w literaturze nur- tu modernizacji biznesowej, nawiązującej do koncepcji Nowego Publicznego Zarządzania (New Public Management). Podkreśla się w nich potrzebę zarządzania organizacjami publicznymi na podobnych zasadach jak w efektywnych organizacjach gospodarczych sektora prywatnego. Taki pogląd prezentu- je między innymi M. Kulesza oraz D. Sześciło ²⁰ w literaturze krajowej, a w publikacjach zagranicznych

16 O. Lissowski, Efektywność zamówień publicznych, Zeszyty Naukowe Wydziałowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach nr 168, Katowice 2013, s. 181 i nast.

17 Szerzej: O. Lissowski, Partnerstwo publiczno-prywatne i świadczenie usług publicznych, Polskie Wydawnictwo Prawnicze IURIS, Po- znań 2012.

18 Szerzej A. Borowiec, Zamówienia publiczne jako instrument popytu na innowacje, Wydawnictwo Politechniki Poznańskiej, Poznań 2013, s. 10 i nast.

19 Patrz: A. Frączkiewicz-Wronka (red.), Pomiar efektywności organizacji publicznych na przykładzie sektora ochrony zdrowia, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej im. K. Adamickiego w Katowicach, Katowice 2010, s. 18.

20 M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna i zarządzanie publiczne, Wyd. ABC a Wolters Kluwer business, Warszawa 2013, s. 20

i nast.

18

T. Bovaird i E. Löffler ²¹ . Przy takim podejściu organizacje publiczne należy oceniać pod kątem efek- tywności w takich samych kategoriach, jak innych uczestników rynku. W swoich publikacjach między innymi L.E. Lynn Jr ²² podkreśla, że efektem prób zacierania różnic między zarządzaniem publicznym i zarządzaniem w biznesie jest zatracenie pierwiastka konstytucyjnego, ustrojowego i politycznego, który jest wpisany w tradycyjną działalność administracji publicznej. Koncepcje modernizacyjne nurtu Nowego Publicznego Zarządzania pozostają nadal przedmiotem istotnych sporów, niemniej z pewno- ścią wywarły ogromny wpływ na sposób myślenia o efektywności w działalności organizacji publicz- nych ²³ . Wdrażane w tym duchu reformy dotyczyły głównie obszaru działalności operacyjnej i wprowadzenia metod zarządzania zaczerpniętych wprost z sektora prywatnego, a także wyboru po- litycznego związanego z organizowaniem procesu wykonywania zadań publicznych i świadczenia usług publicznych na podstawie zasad rynkowych ²⁴ . Jak podkreśla A. Frączkiewicz-Wronka „celem reform podejmowanych w ramach Nowego Zarządzania Publicznego jest poprawa efektywności sek- tora publicznego wraz ze zmniejszeniem jego udziału w gospodarce, poprawa jakości usług publicz- nych oraz lepszego ich dostosowania do zróżnicowanych i zmieniających się potrzeb społecznych” ²⁵ .

Z punktu widzenia niniejszego opracowania szczególne znaczenie mają rozważania i koncepcje nurtu modernizacji regulacyjnej. Postuluje się w nim przede wszystkim poprawę jakości ustawodaw- stwa zamówień publicznych. Zidentyfikowane problemy w tym zakresie dotyczą głównie przerostu biurokracji i nadmiernej formalizacji procedur zakupowych. Generują one duże koszty obsługi zamó- wień publicznych oraz wydłużają czas realizacji zakupów. Z drugiej strony, doktryna zwraca również szczególną uwagę na to, iż daleko idąca deregulacja powoduje powstawanie luk prawnych, które uła- twiają praktyki korupcjogenne. Zaobserwowano również, że niejasne i skomplikowane procedury sprawiają, iż przedsiębiorcy, zwłaszcza mali i średni, nie są zainteresowani ubieganiem się o zamówienia publiczne. Następstwem takiego działania jest całkowity zanik konkurencyjności na rynku, a w ostatecznym rozrachunku wzrost cen nabywanych dostaw, usług czy robót budowlanych.

Położenie natomiast głównego nacisku na zapewnienie bardzo wysokiej konkurencji na rynku zamówień publicznych również niesie z sobą istotne zagrożenia. Zbyt otwarte procedury generują wysokie koszty związane z obsługą administracyjną prowadzonych postępowań. Dodatkowo ostra konkurencja na rynku sprawia, że wykonawcy chcąc uzyskać zamówienie publiczne, konkurują w sposób niezgodny z przepisami prawa, na przykład za pomocą mechanizmów zaniżania cen lub sto- sowania wręcz cen dumpingowych. Taki sposób kalkulowania cen ofertowych na etapie realizacji za- mówienia ma niekorzystny wpływ na jakość świadczonych usług. Może doprowadzić do faktycznej eliminacji niektórych grup wykonawców z rynku.

Jeśli chodzi o modernizację informatyczną, w literaturze zarządzania publicznego sugeruje się niekiedy traktowanie jej jako nowego paradygmatu podważającego i zastępującego dotychczasowe założenia oraz praktyki administracyjne (Digital Era Governance) ²⁶ . Praktyka nie wydaje się jednak potwierdzać przekonania o samodzielnej roli informatyzacji jako decydującego czynnika modernizacji, niezależnego od istniejących struktur władzy i innych uwarunkowań społeczno-kulturowych.

W badaniach zwrócono uwagę na liczne bariery i zagrożenia związane z procesami modernizacji in-

21 T. Bovaird, E. Löffler, Understanding public management and governance, [w:] T. Bovaird, E. Löffler (red.), Public Management and Governance, 2 ed., Routledge, Brookes 2009, s. 5.

22 L.E. Lynn Jr, Public Management, [w:] B.G. Peters, J. Pierre, Handbookof Public Administration, Thousand Oaks 2007, s. 15.

23 Więcej: G. Larbi, The New Public Management Approach and Crisis States, United Nations Research Institute for Social Development, UNRIS, Geneva 1999.

24 M. Kulesza, D. Sześciło, Polityka administracyjna…, op.cit., s. 79 i nast.

25 A. Frączkiewicz- Wronka, Pomiar efektywności organizacji jako obszar konwergencji metod, narzędzi i instrumentów zarządzania między sektorami biznesowym a publicznym, Organizacja i zarządzanie kwartalnik naukowy nr 4, Wydawnictwo Politechniki Śląskiej, Gliwice 2010, s. 8 i nast.

26 P. Dunleavy, H. Margetts, S. Bastow, J. Tinkler, New Public Management Is Dead – Long Live Digital Era Governance, Journal of Public

Administration Research and Theory 2006, 16, no. 3.

19

formatycznej, zidentyfikowanymi między innymi w badaniach prowadzonych na zlecenie Komisji Eu- ropejskiej ²⁷ (tab. 2).

Tabela 2. Bariery i zagrożenia związane z procesami modernizacji informatycznej

Bariery dla rozwoju elektronicznego rządzenia i wytyczne dla ich przezwyciężania 1 2

Brak przywództwa – słaby i niejednolity postęp w kierunku zarządzania elektronicznego może być rezultatem braku odpowiedniego przywódz- twa na jakimkolwiek etapie inicjowania, wdraża- nia, promocji i bieżącego wspierania rozwoju

Przywództwo – wspieranie mistrzów elektronicznego rzą- dzenia na wszystkich poziomach przywództwa. Powołanie naczelników ds. informatyzacji (Chief Information Officer) w departamentach, agencjach i innych ciałach publicznych może być efektywnym sposobem wspierania obiecujących inicjatyw w zakresie elektronicznego rządzenia

Przeszkody finansowe – kłopoty z kosztami reali- zacji i rozwoju elektronicznego rządzenia, łącznie z niewłaściwym podejściem do analiz kosztów i korzyści, mogą ograniczyć lub zablokować do- pływ inwestycji na poziomie niezbędnym do wspierania przyszłych innowacji

Finansowanie – określenie długofalowych, a nie tylko bezpo- średnich korzyści elektronicznego rządzenia. Oszacowanie

„wartości aktywów” dla miejsc sieciowych i innych usług elektronicznego rządzenia oraz uwzględnienie publicznej wartości łatwo dostrzegalnej, dostępnej i prostej do poru- szania się w niej informacji rządowej

Podziały i wybory informatyzacyjne – nierówności w umiejętnościach i dostępie do ICT ^a , wykluczenia cyfrowe mogą ograniczyć i rozdrobnić akceptację elektronicznego rządzenia. Także niedostosowanie do potrzeb potencjalnych użytkowników, którzy mają zróżnicowane potrzeby i motywacje związa- ne z korzystaniem z usług publicznych, może prze- szkadzać w akceptacji, nawet jeśli dostęp i umie- jętności przestają być problemem

Podziały informatyzacyjne – uznanie wagi zarówno akcepta- cji, jak i dostępu. Elektroniczne rządzenie musi orientować się na obywateli o różnych potrzebach, od internetowych entuzjastów przez osoby nieprzekonane, dlaczego on-line jest lepsze niż off-line, do osób, które życzą sobie inne spo- soby komunikowania (np. druk lub telefon) lub mających zaufanie do pośredników

Słaba koordynacja – brak koordynacji i harmoniza- cji może być hamulcem dla tworzenia właściwych sieci elektronicznego rządzenia i usług przekracza- jących granice rządzenia, administracji i granice geograficzne

Koordynacja – użycie Internetu do zwiększenia koordynacji (np. poprzez łatwe w korzystaniu portale internetowe i zapewnienie wysokiej widoczności rządzenia elektronicz- nego na powszechnie używanych wyszukiwarkach). Zwięk- szenie harmonizacji w interpretacji unijnych dyrektyw i w obszarach takich, jak odpowiedzialność, prawa własności intelektualnej i ochrona danych osobowych

Brak elastyczności organizacyjnej i na stanowi- skach pracy – realizacja korzyści zarządzenia elektronicznego może być ograniczona lub zablo- kowana poprzez brak elastyczności w reagowaniu na konieczność wprowadzania niezbędnych zmian w praktykach publicznej administracji, procesach i strukturach organizacyjnych celem zwiększenia ich zdolności do efektywnego wyko- rzystania potencjału rządzenia elektronicznego

Elastyczność organizacyjna – zrozumienie i ustosunkowanie się do powodów oporu przeciw elektronicznemu rządzeniu, takich jak wyzwanie dla tradycyjnych hierarchii, formalizacja i inwestycje organizacyjne oraz osobiste w poprzedni sposób pracy. Zaoferowanie zachęt w celu ułatwienia zmian

Brak zaufania – przesadzone obawy o brak od- powiednich zabezpieczeń i ochrony prywatności w sieciach elektronicznych oraz ogólna nieufność do rządu może podważyć zaufanie i akceptację elektronicznego rządzenia

Zaufanie – wykazanie, że elektroniczne rządzenie przynosi korzyści nie tylko administracji rządowej, ale także obywate- lom (np. oszczędności czasu i pieniędzy, lepsza informacja, zwiększona przejrzystość). Ograniczenie ryzyk internetowych dla obywateli i agencji. Wyjaśnienia reżimów odpowiedzialności

27 European Commission eGovernment Unit, Breaking Barriers to eGovernment, Project Outputs, <www.egovbarriers.org>.

20 tabela 2 cd.

1 2 Słabości projektowania technicznego – kwestie

interoperacyjności spowodowane przez niekom- patybilność między systemami ICT lub trudne w użyciu interfejsy dla usług elektronicznego rządzenia są przykładami wad, które mogą stać się poważnymi przeszkodami operacyjnymi dla akceptacji skądinąd wartościowych systemów rządzenia elektronicznego

Projektowanie techniczne – dla rządu uczynienie z jego sieci

„okna” na świat możliwego do wykorzystania przez każdego (przez testowanie użytkowników) musi być priorytetem w tym samym stopniu, co dla biznesu. Konieczne jest wdra- żanie standardów interoperacyjności

a ICT – Information and communication technology – technologie informacyjno-komunikacyjne.

Ź r ó d ł o : European Commission eGovernment Unit, Breaking Barriers to eGovernment, Project Outputs, <www.egovbarriers.org>

W polskich warunkach należy przede wszystkim podkreślić, iż aspekt finansowy – przy ograniczo- nych środkach finansowych – stanowi często barierę zaporową szybkiego upowszechnienia informa- tyzacji.

W nurcie badań jakości kadr administracji, również w polskiej literaturze, zidentyfikowano między innymi bariery związane z powstawaniem na szeroką skalę zjawisk korupcyjnych. Ich źródła upatruje się przede wszystkim w występowaniu luk w prawie, które usuwane są dopiero po nagłośnieniu na forum publicznym licznych skandali, przekrętów czy afer korupcyjnych. W ich konsekwencji zaostrza się obowiązujące regulacje prawne i system kontroli wydatkowania środków publicznych, co z kolei zwiększa koszty obsługi zamówień publicznych ²⁸ .

Debaty w tym zakresie dotyczą także wyboru zasadniczego modelu funkcjonowania służby cywil- nej (tab. 3).

Tabela 3. Porównanie dwóch modeli służby cywilnej w Europie – deprofesjonalizacja

Tradycyjny model służby cywilnej Nowoczesny model służby cywilnej Rekrutacja na szczeble najniższe Rekrutacja na wszystkie szczeble

Wymagane konkretne wykształcenie i dyplomy Wymagane konkretne umiejętności niekoniecznie potwierdzone dyplomami

Okres przygotowawczy dla nowo zatrudnionych Brak okresu przygotowawczego

Sformalizowane procedury rekrutacji Brak formalnych procedur rekrutacji, stosowanie zasad wykorzystywanych w sektorze prywatnym (kontrakty)

Nieuznawanie stażu zawodowego poza sektorem publicznym

Uznawanie stażu zawodowego poza sektorem pu- blicznym

Gwarancja stałego zatrudnienia Brak gwarancji stałego zatrudnienia

Ustawowy system wynagrodzeń Wynagrodzenie indywidualne oparte na porozumie- niu zbiorowym lub wynegocjowanym kontrakcie Określone zasady wzrostu wynagrodzenia Wzrost wynagrodzenia zależny od osiąganych wyni-

ków System starszeństwa (senioratu), wysokość wynagro- dzenia związana z wiekiem i stażem pracy

Brak systemu starszeństwa, niezależność wynagro- dzenia od wieku i stażu pracy

Regulacje prawne dotyczące systemu negocjacji wa- runków pracy

Wspólne dla sektora publicznego i prywatnego zasady negocjacji

Ź r ó d ł o : B. Kożuch, 2004, s. 141

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę na rozbieżność pomiędzy skalą sugerowanych w dok- trynie, a także często deklarowanych w dokumentach strategicznych koniecznych zmian a niewielkim

28 Patrz szerzej: O. Lissowski, Efektywność…, op.cit., s. 182 i nast.