3.5.1. Kontrole Komisji Europejskiej
Ochrona finansowych interesów Unii jest jednym z podstawowych zadań Komisji Europejskiej. Zdaniem B. Srebro Komisję Europejską można określić mianem „strażnika interesów finansowych”41. Z uwagi na skalę i ryzyko nieprawidłowości, a także ich wpływ na budżet Unii, rynek zamówień publicznych podlega częstym kontrolom Komisji Europejskiej. Projekty współfinansowane ze środków europejskich i związana z nimi procedura udzielania zamówień są przedmiotem jej częstych audytów. W czerwcu 2007 roku Komisja Europejska prze-słała do Polski zarzuty formalne dotyczące niektórych postanowień ustawy Prawo zamówień publicznych, stały się one podstawą wydania dokumentu zatytułowanego Zalecenia dla beneficjentów funduszy UE dotyczące interpretacji przepisów ustawy Prawo Zamówień Publicznych. Po-mimo rosnącej świadomości beneficjentów w zakresie obowiązujących przepisów związanych z udzielaniem zamówień publicznych nadal najwięcej błędów i nieprawidłowości identyfikowanych jest w zakresie procedur zamówieniowych.
W wyniku audytów Komisji Europejskiej w poszczególnych pro-gramach operacyjnych zidentyfikowano najczęściej pojawiające się na-ruszenia w procedurach udzielania zamówień publicznych, takie jak:
– nieuprawnione stosowanie trybów niekonkurencyjnych lub proce-dur przyspieszonych, których podstawą zastosowania był termin zakończenia projektu lub koniec roku budżetowego;
– ograniczenia dotyczące podwykonawstwa;
– wymóg, by każdy członek konsorcjum spełniał warunki udziału w postępowaniu oddzielnie;
– nieuprawnione dzielenie zamówienia na części;
– żądanie od wykonawców dokumentów innych niż wymienione w odpowiednich przepisach42;
41 Zob. B. Srebro: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej. Zakamycze 2004, s. 64.
42 Rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie rodza-jów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielenie zamówienia, Dz.U. z 2006 r., poz. 1126.
135 3.5. Kontrole sprawowane przez Instytucje Unii Europejskiej
– żądanie wykazu dostaw, usług lub robót nieodpowiadających swoim rodzajem i wartościom dostawom, usługom lub robotom stanowią-cym przedmiot zamówienia;
– wymóg dysponowania przez wykonawcę odpowiednim potencjałem technicznym już na etapie składania ofert/wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu;
– żądanie, aby wykonawca posiadał doświadczenie w realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych współfinansowanych ze środków UE i/lub z funduszy krajowych;
– żądanie, aby wykonawca posiadał doświadczenie w realizacji usług, dostaw lub robót budowlanych wykonywanych w Polsce;
– opis przedmiotu zamówienia poprzez wskazanie znaków towaro-wych, patentów lub pochodzenia, w przypadku, kiedy zamawiający nie dopuszcza zaoferowania produktu równoważnego;
– brak sprostowań ogłoszeń w Dzienniku Urzędowym UE lub Biuletynie Zamówień Publicznych po zmianie SIWZ;
– odrzucanie ofert w przypadkach oczywistej omyłki pisarskiej/ra-chunkowej;
– brak w ogłoszeniach określenia dokumentów, jakie zobowiązani będą złożyć wykonawcy zagraniczni43.
3.5.2. Kontrole Europejskiego Trybunału Obrachunkowego
Szczególną rolę w procesie kontroli wydatkowania funduszy eu-ropejskich pełnią kontrolerzy Europejskiego Trybunału Obrachunko-wego. ETO sprawuje funkcję zewnętrznego kontrolera wykorzystania funduszy europejskich. Kontrola Trybunału jest niezależna od innych instytucji UE. Inspektorzy NIK mogą uczestniczyć w kontrolach ETO w charakterze obserwatorów. ETO również pełni rolę zewnętrznego kontrolera UE, kontroluje wszystkie unijne dochody i wydatki. Ma on prawo skontrolować nie tylko organy zarządzające funduszami unijny-mi, ale też osoby, które otrzymały płatności z budżetu Unii.
Udział kontrolerów NIK w audytach Trybunału ma zapewnić prawidłową interpretację otrzymanych informacji, biorąc pod uwagę krajowe uwarunkowania i kontekst. Ich udział w audytach Trybunału zapobiega sytuacjom, w których unijni kontrolerzy mogliby błędnie zinterpretować, z uwagi na krajowe uwarunkowania, otrzymane
in-43 www.pl.plsk.eu (dostęp: 12.07.2016).
formacje lub pominąć ważne dla kontroli fakty. Mogłoby to prowadzić do sformułowania błędnych wniosków. Współpraca ETO i NIK polega na pomocy w kontaktach z krajowymi podmiotami przewidzianymi przez Trybunał do kontroli. Izba pomaga także w uzyskaniu danych i dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia audytu.
Kontroli ETO podlegają co do zasady projekty, których koszt przekracza 50 mln euro i które jednocześnie podlegają obowiązkowi zgłoszenia do Komisji Europejskiej. Nie oznacza to jednak, że mniej-sze projekty nie mogą zostać skontrolowane przez Trybunał. Należy zwrócić uwagę, że zakres tej kontroli jest niezwykle szeroki, mogą nim zostać objęte nie tylko instytucje zaangażowane w wydatkowanie środków unijnych, ale też sami beneficjenci.
Trybunał Obrachunkowy dokonuje kontroli, stosując kryteria le-galności, prawidłowości i należytego zarządzania finansami, zgodnie z międzynarodowymi standardami audytu44. Zasadniczo kontrole Trybunału prowadzone są w oparciu o dokumenty. Kontrole przepro-wadzane w siedzibie instytucji dysponujących środkami z budżetu Unii prowadzone są w wyjątkowych sytuacjach45. W ramach czyn-ności kontrolnych weryfikowana jest poprawność realizacji projektu w odniesieniu do zawartej umowy o dofinansowanie. Beneficjenci zobowiązani są do udostępnienia kontrolerom ETO m.in.:
– wniosku o dofinansowanie;
– umowy o dofinansowanie;
– wniosków o płatność;
– dokumentów finansowo-księgowych;
– dokumentacji związanej z procedurą udzielania zamówień.
Zakres dokumentacji objętej kontrolą jest ustalany każdorazowo i ma bezpośredni związek z realizowanym projektem. Pomimo iż ETO nie posiada kompetencji w zakresie egzekwowania naruszeń prawa, to informuje o stwierdzonych nieprawidłowościach. W przypadku zidentyfikowania nieprawidłowości powiadamia on Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, który jest zobowiązany do podjęcia postępowania wyjaśniającego i zainicjowania postępowania sądowego w danym państwie członkowskim46.
Jedną z kluczowych funkcji Trybunału jest funkcja sprawozdaw-cza. ETO przedkłada Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii
Eu-44 Standardy te wyznacza International Federation of Accounts (IFAC).
45 J. Łacny: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności. Warszawa 2010, s. 284. Na temat ETO zob. B. Srebro: Ochrona interesów finansowych…, s. 104–108.
46 P. Sarnecki: Ustrój Unii Europejskiej i ustroje państw członkowskich. Warszawa 2007, s. 63.
137 3.5. Kontrole sprawowane przez Instytucje Unii Europejskiej
ropejskiej coroczne sprawozdania z kontroli finansowej za poprzedni rok budżetowy, które publikowane są w Dzienniku Urzędowym UE.
Zgodnie z art. 287 TFUE są to:
– „poświadczenie wiarygodności rachunków, jak również legalności i prawidłowości operacji leżących u ich podstaw” (znane jako DAS);
– roczne sprawozdanie na temat wykonania budżetu ogólnego, w tym również budżetów wszystkich instytucji i organów zdecentralizo-wanych;
– uwagi, zwłaszcza w formie sprawozdań specjalnych, dotyczące poszczególnych kwestii oraz wydawane na wniosek jednej z pozo-stałych instytucji Unii opinie – przedstawiane w dowalnej chwili;
– specjalne sprawozdania roczne dotyczące jednostek organizacyjnych i organów UE.
ETO przedkłada również sprawozdania dotyczące operacji zacią-gania i udzielania pożyczek oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju.
Ponieważ zadaniem Trybunału jest ocena prawidłowości pozyski-wania, ale również wykorzystania funduszy unijnych, zagadnie-nia związane z wydatkowaniem środków w procedurze zamówień publicznych bezpośrednio wiążą się z przedmiotem działalności Trybunału.
Jak wynika z analizy sprawozdań Trybunału zarówno w latach ubiegłych, jak i obecnie, naruszenia związane z wydatkowaniem funduszy unijnych diagnozowane są w podobnym obszarze. Naj-częściej kwestionowane przez ETO są uchybienia i nieprawidłowości związane z kwalifikowalnością kosztów oraz procedurą zamówień publicznych.