o dofinansowanie i wytycznych programowych
2.1. Umowa o dofinansowanie
2.1.1. Charakter prawny umowy o dofinansowanie projektu
Kluczowe znaczenie dla realizacji projektu współfinansowanego z funduszy strukturalnych ma umowa o dofinansowanie projektu, jej zawarcie kończy etap procesu wyboru projektu do dofinansowania7. Umowa ta, zawarta z beneficjentem przez Instytucję Zarządzającą albo działającą w jej imieniu Instytucję Pośredniczącą lub Instytucję Wdrażającą, stanowi podstawę dofinansowania projektu8. W doktry-nie funkcjonują rozbieżne stanowiska na temat charakteru prawnego tej umowy. Zdaniem R. Szostaka to brak ustawowych wskazówek powoduje tak liczne wątpliwości odnośnie charakteru prawnego tej umowy, zdecydowanie jednak przeważa opinia o jej cywilnoprawnej
7 Projekt – przedsięwzięcie realizowane w ramach programu operacyjnego na podstawie decyzji lub umowy o dofinansowanie zawieranej między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą, Instytucją Pośredniczącą lub Instytucją Wdrażającą, zgod-nie z definicją określoną w art. 5 pkt 9 uozppr.
8 Zgodnie z art. 30 uozppr podstawa dofinansowania może również, choć wyjątkowo, wynikać z indywidualnej decyzji administracyjnej właściwego organu, jeśli Instytucja Zarządzająca (Pośrednicząca) jest jednocześnie beneficjentem pomocy ze środków europejskich (art. 28 uozppr).
2.1. Umowa o dofinansowanie 49 naturze9. Umowa o dofinansowanie projektu poza szeregiem uregu-lowań związanych z jego realizacją zawiera również postanowienia dotyczące procedury udzielania zamówień publicznych. W zależności od aktualnie obowiązującego wzorca umowy takie postanowienia w mniej lub bardziej szczegółowy sposób określają zobowiązania do-tyczące nabywania dóbr, realizacji inwestycji czy też usług zlecanych w ramach projektu. Oczywiście zdarza się, że postanowienia zawartej umowy jedynie odsyłają do dokumentów programowych lub wytycz-nych, nie zmienia to jednak faktu, iż z chwilą zawarcia umowy benefi-cjent środków unijnych zobowiązuje się do przestrzegania wszystkich obowiązków w niej określonych.
Dnia 1 stycznia 2010 roku weszła w życie Ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która wprowadziła fundamen-talne zmiany w systemie wdrażania Funduszy Europejskich. Ustawa ta określa w art. 206 nowy rodzaj umowy o dofinansowanie projektu z funduszy unijnych, równocześnie przestały obowiązywać przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. w zakresie umowy dotyczącej dotacji rozwojowej. Z uwagi na wymóg zapewnienia jednolitości po-stanowień określonych w zawieranych z beneficjentami umowach o dofinansowanie projektu z przepisami nowej ustawy o finansach publicznych konieczne stało się aneksowanie tych dotychczas już zawartych. Umowa o dofinansowanie jest umową dotacji w rozu-mieniu art. 206 ustawy o finansach publicznych. Przywołany artykuł w ust. 2 określa obligatoryjne jej elementy. Charakter prawny doku-mentu nie jest jednoznaczny i pojawiają się w tej materii odmienne stanowiska.
W doktrynie umowy te zaliczane są do kategorii umów cywil-noprawnych o charakterze adhezyjnym. Odmienne stanowisko pre-zentuje R. Iniewski10, który podnosi, iż nie można takiego charakteru wywodzić z art. 206 uofp, a w związku z tym możliwe jest negocjo-wanie warunków i postanowień przyszłej umowy o dofinansonegocjo-wanie.
Zwolennicy pierwszego stanowiska podnoszą jako jeden z podstawo-wych argumentów fakt obowiązujących wzorców umów.
Oczywiście nie można odmówić racji takim stwierdzeniom, jednak w opinii autora na takie wzorce należy patrzeć jak na postanowienia regulujące essentialia negotii przyszłej umowy o dofinansowanie. In-stytucja zawierająca umowę jest w znacznie silniejszej pozycji aniżeli
9 R. Szostak: Kontrola zamówień publicznych finansowanych ze środków europejskich – zagadnienia organizacyjne. „Samorząd Terytorialny” 2011, nr 11, s. 61–79.
10 R. Iniewski: Nowa umowa o dofinansowanie projektu. „Finanse Publiczne” 2010, nr 3, s. 58.
beneficjent, któremu pozostaje podpisać umowę na zasadach w niej określonych lub zrezygnować z dofinansowania.
Uwzględniając ten stan rzeczy, należy stwierdzić, iż mamy do czynienia z typowym przykładem umowy adhezyjnej – przez przy-stąpienie. Obowiązujący wzór umowy zostaje uzupełniony o właś-ciwe treści odnośnie nazwy projektu, celu, określenia stron umo-wy, daty jej zawarcia oraz kwoty dofinansowania. Z jednej strony praktyka pokazuje, że w istocie zawarte umowy o dofinansowanie różnią się, jednak z drugiej strony w wytycznych SPO RZL z 2007 roku czytamy:
Należy pamiętać, że są to wzory, których treść nie może podlegać modyfikacji. Instytucja wdrażająca jedynie uzupełnia lub skreśla wskazane w umowie pola o odpowiedniej treści (głównie daty, kwoty, nazwiska).
Świadomość możliwości negocjowania treści zawieranej umowy jest coraz większa, potwierdzeniem tego stanu rzeczy będą niewąt-pliwie zawarte umowy o dofinansowanie, które coraz bardziej różnią się w ramach tych samych programów operacyjnych. Z uwagi na charakter stron umowy możemy wyodrębnić dwa typy umów o do-finansowanie projektu:
– umowę zawartą pomiędzy właściwą instytucją a państwową jed-nostką budżetową. W takim przypadku umowa nie ma charakteru cywilnoprawnego, gdyż jej stronami są pośrednio lub bezpośrednio agendy reprezentujące Skarb Państwa. Instrument ten ma charakter porozumienia administracyjnego;
– umowę zawartą pomiędzy podmiotami, które posiadają odrębną osobowość prawną. W takim przypadku umowa ma charakter cy-wilnoprawny.
Strony zawartej umowy o dofinansowanie projektu obowiązane są względem siebie do wykonywania jej postanowień z tzw. należytą starannością, a także do informowania o wszelkich okolicznościach mogących mieć istotny wpływ na jej wykonanie. W szczególności zaś beneficjent obowiązany jest informować instytucję, z którą zawarł umowę, o wszelkich wynikłych lub mogących wyniknąć zagrożeniach dla realizacji projektu. W przypadku, gdy środki przyznane na reali-zację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zo-staną wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub z naruszeniem procedur albo gdy zostaną pobrane nienależnie bądź w nadmiernej wysokości, to na podstawie art. 207 ustawy o finansach publicznych podlegają zwrotowi przez beneficjenta w terminie 14 dni od dnia
2.1. Umowa o dofinansowanie 51 doręczenia decyzji na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
A zatem każde naruszenie warunków umowy może zostać uznane za wykorzystanie środków unijnych niezgodnie z przeznaczeniem. Warto zwrócić uwagę, że wzory umów ewoluują, zmieniają się w trakcie realizacji projektów. Wszelkie zmiany umowy winny być dokony-wane na piśmie pod rygorem nieważności. Oznacza to konieczność sporządzania i podpisania przez beneficjenta i Instytucję Wdrażającą aneksów do umowy, w celu wprowadzenia w niej zmian. Zawarcia aneksu do umowy wymaga w szczególności zmiana wysokości wydat-ków kwalifikowanych, skutkująca zwiększeniem kwoty przyznanego dofinansowania.
Możemy również wyróżnić zmiany niewymagające zawarcia anek-su do umowy, tj. zmiany:
– adresu lub reprezentacji beneficjenta;
– rachunku bankowego beneficjenta, na który przekazywane jest do-finansowanie;
– terminu realizacji poszczególnych działań i etapów projektu, o ile zmiana ta pozostaje bez wpływu na termin zakończenia realizacji projektu;
– dotyczące aktualizacji harmonogramu płatności, o ile nie powoduje to zmiany wysokości zaliczki oraz zmiany okresu kwalifikowalności wydatków;
– dotyczące przesunięcia pomiędzy poszczególnymi kategoriami wy-datków kwalifikujących się do objęcia wsparciem do 10% wartości kwoty danej kategorii wydatków, z której następuje przesunięcie, bez względu na poziom wzrostu kategorii wydatków, do której następuje przesunięcie.
W powyższych przypadkach beneficjent zobowiązany jest do przekazania Instytucji Wdrażającej informacji o zmianie. Inicjatywa jej wprowadzenia do treści zawartej umowy może wynikać ze zmian dotyczących realizacji samego projektu, może również być spowodo-wana zmianą obowiązujących przepisów, wytycznych czy też zaleceń w zakresie mającym wpływ na postanowienia umowy.
Należy uznać, że generalną zasadą jest dopuszczalność wpro-wadzania zmian do zawartej umowy. Ich zakres może być bardzo obszerny i wprowadzać całkiem nowe zobowiązania dla beneficjenta.
2.1.2. Elementy umowy o dofinansowanie
Obligatoryjne elementy umowy o dofinansowanie zostały wskaza-ne w art. 206 ust. 2 uofp, nie jest to jednak wyliczenie enumeratywwskaza-ne, a raczej wskazanie essentialia negotii takiej umowy.
Umowa o dofinansowanie powinna zawierać:
– opis projektu lub zadania oraz cel, na jaki przyznano środki, i ter-min jego realizacji;
– harmonogram dokonywania wydatków, obejmujący okres co naj-mniej jednego kwartału;
– wysokość przyznanych środków;
– zobowiązanie do poddania się kontroli realizacji projektu lub zada-nia oraz jej tryb;
– termin i sposób rozliczenia projektu oraz ewentualnych zaliczek;
– zobowiązanie do stosowania wytycznych, a w zakresie programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym – zobowiązanie do stosowania wytycznych, o których mowa w art. 134a pkt 6 ustawy o pomocy społecznej;
– formy zabezpieczeń należytego wykonania zobowiązań wynikają-cych z umowy11;
– warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości wy-stępujące w trakcie realizacji projektu;
– warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości bądź w sposób nienależny.
To właśnie te elementy stanowią podstawowe postanowienia wzorów umów o dofinansowanie, co nie zmienia faktu, że ich treść powinna być negocjowana. Należy również zwrócić uwagę na różnice w treści umów w zależności od tego, z którego funduszu pochodzi przyznane dofinansowanie: Europejskiego Funduszu Społecznego czy Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, a także w ramach poszczególnych programów. Z punktu widzenia poprzedniej perspek-tywy finansowej obowiązujące umowy są coraz bardziej precyzyjne,
11 Z zastrzeżeniem wynikającym z art. 206 ust. 4. uofp wymóg ten nie ma zastosowania do beneficjanta programu finansowanego z udziałem środków eu-ropejskich będącego jednostką sektora finansów publicznych albo fundacją, której jedynym fundatorem jest Skarb Państwa. Nie stosuje się go także do Banku Gospo-darstwa Krajowego, a w zakresie programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym – do umów, o których mowa w art. 134a pkt 7 i art. 134b ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.
53