Przyczyny prawne nieładu przestrzennego w województwie kujawsko-pomorskim

Przyczyny nieładu w województwie kujawsko-pomorskim od strony prawnej zasadniczo nie różnią się od przyczyn tego nieładu występujących w całym kraju. Jest kilkanaście i są one uwarun-kowane różnymi przyczynami, nie tylko prawnymi, ale historycznymi i ekonomicznymi włącznie. W zasadzie nie można ich jednoznacznie uszeregować w kolejności od głównej przyczyny braku ładu do tych mniej ważnych. Jednakże w sposób ogólny można wskazać na pewne dwie grupy przyczyn nieła-du, wynikające z, po pierwsze sposobu rozumienia zasad konstytucyjnych: ochrony prawa własności, pomocniczości i samodzielności gmin (w tym samodzielności planistycznej wynikającej z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym22

). Druga grupa przyczyn wynika z pewnych wadliwych rozwiązań przyjętych w ustawie o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym i ich skutków prawnych w zakresie stosowania.

Jako pierwszą przyczynę brak ładu należy wskazać brak określenia przez ustawodawcę jedno-znacznej relacji między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy a decyzją o warunkach zabudowy, jak to ma miejsce w przypadku miejscowego planu zagospodaro-wania przestrzennego. Studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze-strzennym). Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wymaga spełnienia kilku warunków , z których największy problem to tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Formułujący ją art. 61 ust. 1

22 Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.

58

widuje, ze jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że musi istnieć co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w spo-sób umożliwiający określenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zago-spodarowania terenu. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego²³, wprowadza pojęcie obszaru analizo-wanego. Zakres upoważnienia był przedmiotem zaskarżenia do Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził jego zgodność z konstytucją24

(wyrok TK z 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/2008). Skut-kiem liberalnej interpretacji pojęcia zasady dobrego sąsiedztwa jest niekontrolowana urbanizacja, o czym wielokrotnie alarmowano w literaturze (np. Kowalewski i in. 2013). Takie stanowisko wyrażone zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2014 r., II OSK 333/13, w którym stwierdzono, że przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia dobrego sąsiedztwa zastosowanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co ma prowadzić w istocie do czynienia przez właściwy organ takich poszukiwań na danym terenie, objętym analizą urbanistyczną, która umożliwi uwzględnienie wniosku inwestora. W wyroku z 7 lipca 2011 r., (II OSK 172/11, CBOSA) NSA stwierdził, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowa-niu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza bowiem zakazu lokalizacji zróż-nicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być jedynie projektowanie in-westycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Istotną wadą decyzji o warunkach zabudowy jest również jej bezterminowość.

Drugą z przyczyn jest brak jednoznacznie określonego prymatu interesu publicznego nad pry-watnym w planowaniu przestrzennym. Wynika to z konstytucyjnie chronionego prawa własności nie-ruchomości i – co za tym idzie – procedur odszkodowawczych przewidzianych w ustawie o planowa-niu i zagospodarowaplanowa-niu przestrzennym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Widać to wyraźnie w przypadku orzeczeń dotyczących decyzji o warunkach zabudowy. Tytułem przykładu należy wska-zać na dwa orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 31 maja 2010 r., (II OSK 860/09, CBOSA) NSA wskazał, że ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym wymaga zastosowania wykładni celowościowej. Jego istotą jest utrzymanie ładu przestrzennego. Restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art.

23 Dz. U. Nr 164, poz. 1588. 24

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). dalej: „konsty-tucja”.

59

2 konstytucji). NSA podkreślił także konieczność przykładania należytej uwagi zasadzie wynikającej z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającej na prawie do zabudowy, jak też wystrzegania się zachowań nadmiernie formalistycznych, nieproporcjonalnych do potrzeb interesu publicznego. W drugim z wyroków NSA (wyrok z 7 lipca 2011 r., II OSK 172/11, CBOSA), wyraził stanowisko, że skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zago-spodarowaniu przestrzennym, to przy wykładni przepisu wykonawczego, jakim jest § 3 rozporządze-nia z drozporządze-nia 26 sierprozporządze-nia 2003 r., nie można pomijać zarówno brzmierozporządze-nia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i zadeklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady wolności zagospodarowania terenu oraz aspektu ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 tej ustawy). Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o plano-waniu i zagospodaroplano-waniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Należy opowie-dzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa znaczenia szerokiego, przy czym takie rozumienie sąsiedz-twa wymaga doprecyzowania tego pojęcia na potrzeby każdego przypadku. Wyznaczanie obszaru ana-lizowanego winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowa-nia przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości (art. 64 ust 3 konstytucji) i zasadę wolności zagospo-darowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolejną przyczyna nieładu jest faktyczny brak zasady hierarchiczności w planowaniu prze-strzennym. Głównym aktorem w planowaniu przestrzennym jest gmina i to ona dysponuje możliwo-ścią wydania aktu prawa miejscowego. Zarówno wojewódzki plan zagospodarowania przestrzennego, jak i Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju nie mają takiego przymiotu. Przepisy naka-zujące respektowanie zapisów planu zagospodarowania przestrzennego województwa, poza tymi doty-czącymi inwestycji celu publicznego, nie są obwarowane jakimiś szczególnymi sankcjami prawnymi, które umożliwiałyby skuteczne ich egzekwowanie. Problemem jest zatem niska ranga tego dokumentu wśród innych aktów.

Kolejną przyczyną braku ładu przestrzennego jest zbyt duża ilość terenów przeznaczonych pod zabudowę w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i planach miejscowych. Od strony prawnej przyczyna tego stanu rzeczy jest wspomniana samodzielność plani-styczna gmin, natomiast główne przyczyny tego stanu rzeczy leżą w sferze pozaprawnej. Ponadto wskazać należy na wysokie koszty i czasochłonność procedur uchwalania obu aktów oraz na niewielką ich elastyczność. Do braku ładu przestrzennego przyczynia się w istotnym stopniu niski stopień pokry-cia powierzchni planami miejscowymi. Na terenach objętych planami wskazać również należy na

60

przedawnienie wymierzania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (tzw. renta planistyczna z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Równie negatywnie należy ocenić rozluźnienie wymogów uzyskania uprawnień urbanisty (w ramach tzw. deregulacji) oraz zniesienie samorządu zawodowego urbanistów. Zgodnie z art. 29 oraz art. 30 ustawy z 9.5.2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz.U. z 2014 r. poz. 768) zniesiono samorząd zawodowy urbanistów oraz wprowadzono 6-miesięczny okres na przeprowadzenie czynności likwidacyjnych (zob. Jaworski 2014). W wyroku z 24 marca 2015 r. (sygn. akt K 19/14) Trybunał Konstytucyjny, badając m.in., czy urbanista jest zawodem zaufania publicznego, doszedł do wniosku, że skoro odbiorcami usług urbanistów są głównie organy samorządu terytorialnego, na zlecenie których przygotowywane są projekty odpowiednich planów lub decyzji, to w wyniku działalności urbanistów zasadniczo nie są zagrożone zindywidualizowane dobra jednostek. Trybunał zauważył, że wykonywanie zawodu urbanisty jest związane z zaspokajaniem po-trzeb ludności, ale okoliczność ta nie prowadzi do wniosku o wykonywaniu przez nich zawodu zaufa-nia publicznego. Zdaniem Trybunału brakuje bezpośrednich relacji albo szczególnych więzi urbani-stów z osobami fizycznymi. Nawet jeżeli urbanista w ramach działalności zawodowej ma dostęp do informacji dotyczących życia prywatnego osób fizycznych, to nie mają one zasadniczego znaczenia dla kształtowania ładu architektoniczno-przestrzennego. W konkluzji Trybunał stwierdził, że zawód urbanisty nie ma cech zawodu zaufania publicznego. Opierając się na tym ustaleniu Trybunał stwier-dził, że zmianę oceny ustawodawcy dotyczącą statusu urbanistów uzasadniają cechy tego zawodu od-biegające od cech zawodów zaufania publicznego. Nie ma wobec tego potrzeby dalszego funkcjono-wania samorządu zawodowego i sprawofunkcjono-wania przezeń pieczy nad wykonywaniem zawodu. Ustalenie, że urbanista nie jest zawodem zaufania publicznego, przesądza o braku adekwatności treściowej art. 17 ust. 1 konstytucji jako wzorca kontroli. Z tego względu Trybunał orzekł, że art. 29 ust. 1 ustawy deregulacyjnej i art. 3 ustawy o samorządach zawodowych nie są niezgodne z art. 17 ust. 1 konstytucji. Jakoby na otarcie łez Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że powyższa konkluzja dotycząca zmian w statusie zawodu urbanistów nie obniża dotychczasowej oceny społecznego znaczenia tego zawodu i roli urbanistów w zapewnianiu ładu przestrzennego.

1.4.6. Przyczyny dewastacji przestrzeni w aspekcie urbanistycznym w województwie