W badaniu ankietowym przeprowadzonym w 2012 r. wśród polskich ban-ków36 uwzględniono m.in. szeroko pojętą kwestię samoregulacji – spytano, czy „Bank stosuje i zobowiązuje pracowników do stosowania norm miękkiego prawa (rekomendacji, kodeksów etycznych, zbiorów dobrych praktyk itp.)”. Respon-denci mogli tu wskazać stosowanie własnych i / lub zewnętrznych kodeksów bądź odpowiedzieć, że nie stosują żadnych formalnych dobrowolnych kodeksów. Ry-sunek 1.2 ilustruje wyniki ankiety.
Zdecydowana większość banków spółdzielczych deklarowała stosowanie ze-wnętrznych rekomendacji (83%), a niemal połowa (47%) – własnych kodeksów. Przy tym ponad 1/3 banków (37%) wskazywała na stosowanie zarówno kodek-sów zewnętrznych, jak i własnych (11 banków, tj. 37%). Zaledwie 7% banków nie stosowało żadnych norm samoregulacji.
Zewnętrznymi normami „miękkiego prawa” zwykle są: kodeks dobrych praktyk ZBP, rekomendacje KNF, kanon dobrych praktyk rynku fi nansowego, za-sady dobrej praktyki rekomendowane przez BFG. Własne kodeksy opracowane przez banki zwykle dotyczą kwestii etyki, zasad postępowania pracowników, za-sad obsługi klientów, niekiedy odnoszą się też do obszaru zarządzania ryzykiem.
Rysunek 1.2. Stosowanie norm „miękkiego prawa”
Źródło: opracowanie własne na podstawie wyników badań ankietowych.
Wszystkie banki komercyjne, które udzieliły odpowiedzi na to pytanie (95%), deklarowały stosowanie wewnętrznych norm. Także zewnętrzne normy „miękkie-go prawa” były uwzględniane w działalności większości banków (83%). Wśród banków komercyjnych przeważa respektowanie zarówno zewnętrznych, jak i wła-snych norm samoregulacji (83% wskazań – wszystkie banki stosujące normy ze-wnętrzne stosowały też weze-wnętrzne kodeksy). Żaden bank nie wskazał na stosowa-nie wyłączstosowa-nie zewnętrznych rekomendacji, żaden też stosowa-nie stwierdził, że stosowa-nie stosuje wytycznych miękkiego prawa. Jeden bank nie udzielił odpowiedzi na pytanie.
Podobnie jak to miało miejsce w przypadku banków spółdzielczych, banki komercyjne również wskazywały na rekomendacje ze strony KNF, BFG oraz Ka-non Dobrych Praktyk Rynku Finansowego; dodatkowo pojawiły się rekomenda-cje GPW, Kodeks etyki reklamy, a w jednym przypadku również zasady rekomen-dowane przez Bazylejski Komitet ds. Nadzoru Bankowego (BCBS).
Wewnętrzne kodeksy na ogół odnosiły się do etyki, w kilku przypadkach były to także standardy dotyczące obsługi klienta i zasady zarządzania sprzedażą, zasady dotyczące zachowania poufności danych, kwestie relacji pracowniczych, monitorowania ryzyka reputacyjnego oraz kodeksy wartości. W pięciu przypad-kach wskazano, że stosowane normy wewnętrzne mają charakter wspólny w gru-pie kapitałowej (są adaptowane od głównego lub jedynego akcjonariusza).
Dodatkowo spytano o stosowanie Dobrych Praktyk Spółek Notowanych na GPW (z możliwością wskazania braku stosowania tych zasad, pełnego lub czę-ściowego ich stosowania – w ostatnim przypadku należało podać, które zasady nie są stosowane37). Pytanie to było adresowane do banków spółdzielczych i tych banków komercyjnych, których akcje nie są przedmiotem obrotu giełdowego38.
37 Do kwestionariusza ankiety dołączona była lista wszystkich zasad rekomendowanych przez GPW oraz wskazano adres internetowy, pod którym dostępna jest pełna treść tego dokumentu.
38 Kwestia stosowania Dobrych Praktyk Spółek Notowanych na GPW przez banki giełdowe była przedmiotem szczegółowej analizy na podstawie publikowanych przez nie oświadczeń (w ra-portach rocznych lub bieżących). Szerzej na ten temat w rozdziale trzecim niniejszego opracowania.
0% 20% 40% 60% 80% 100% banki spóádzielcze banki komercyjne ogóáHP brak odpowiedzi brak odpd
nie stosuje kodeksów nie stosu
stosuje kodeksy ZáDsne i zewnĊWrzne stosuje tylko zewnĊtrzne kodeksy
Banki spółdzielcze z reguły odpowiadały, że nie stosują tych zasad, nie wni-kając w ich treść (83%). Trzy banki nie udzieliły odpowiedzi, a jeden skonstato-wał pełną zgodność (co jest deklaracją dość zaskakującą i raczej wątpliwa jest jej wiarygodność). Jedynie jeden bank przedstawił szczegółową deklarację częścio-wego wypełnienia dobrych praktyk, wskazując, których zasad nie przestrzega. Bank ten realizował nieco ponad połowę zasad, co jest odsetkiem znaczącym, jak na podmiot niegiełdowy, o niekomercyjnym charakterze.
Spośród banków komercyjnych (uwzględniając także banki giełdowe) ponad 40% potwierdziło pełną realizację dobrych praktyk GPW. W tej grupie znala-zły się dwa banki niegiełdowe (w obydwu przypadkach ogólnodostępne infor-macje posiadane na ich temat pozwalają jednak sądzić, że część zasad nie była w pełni realizowana). Około 13% banków niegiełdowych deklarowało częściowe stosowanie dobrych praktyk (wraz z giełdowymi stanowiły łącznie 38% banków komercyjnych). Także 13% stwierdziło, że w ogóle nie uwzględnia tych zasad (jakkolwiek struktura ich akcjonariatu wskazywałaby, że nie jest to konieczne, to jednak można sądzić, że tak kategoryczna odpowiedź była jednak na wyrost i w istocie część praktyk miała zastosowanie). Pozostałe banki nie odpowiedziały na to pytanie.
Zasady, które wskazywano jako nierealizowane39, odnosiły się typowo do podmiotów giełdowych, toteż brak ich wypełnienia nie budził zastrzeżeń. Jakkolwiek obecnie podkreśla się, że władztwo korporacyjne nie może być po-strzegane jako kwestia adresowana wyłącznie do spółek publicznych (a nawet nie tylko do spółek), to jednak polski kodeks ładu korporacyjnego jest dokumentem zawierającym w znacznej mierze typowe zasady, odnoszące się do podmiotów giełdowych.
Ogółem można wskazać, że zdecydowana większość polskich banków stosuje w swej działalności normy „miękkiego prawa”, a zatem samoregulacja ma wpływ na funkcjonowanie tego sektora. Dotyczy to zarówno samoregulacji w czystej formie (stanowienia własnych kodeksów), jak i samoregulacji na po-ziomie organizacji środowiskowych (szczególne znaczenie ma tu kodeks opra-cowany przez Związek Banków Polskich, którego stosowanie podlega ocenie Komisji Etyki Bankowej działającej w ramach ZBP), a także dobrych praktyk rekomendowanych przez regulatora – Komisję Nadzoru Finansowego. Można także dodać, że banki (bezpośrednio lub poprzez ZBP) angażują się w tworzenie prawa (np. poprzez konsultowanie projektów aktów prawnych). Zatem w polskim sektorze bankowym występują wszystkie modele samoregulacji40.
39 Były to przede wszystkim kwestie relacji z właścicielami (transmitowanie obrad walnego zgromadzenia, umożliwienie mediom udziału w walnym zgromadzeniu akcjonariuszy) oraz prak-tyki dotyczące rad nadzorczych (udział członków niezależnych, funkcjonowanie komitetów rad) i zarządów (zrównoważony udział kobiet i mężczyzn).
40 Badanie nie obejmowało analizy zakresu stosowania norm „miękkiego prawa” w bankach. Przydatne byłoby pogłębienie tych badań i zweryfi kowanie stopnia i jakości realizacji postanowień
1.5. Podsumowanie
System fi nansowy jest w takim stopniu silny, jak silne są praktyki władania nim, stabilność fi nansowa jego instytucji i wydajność jego infrastruktury rynko-wej. Stworzenie i stosowanie dobrych praktyk ładu są wspólnym obowiązkiem regulatorów i uczestników rynków (Das, Quintyn, 2002, s. 163).
Kryzys fi nansowy z lat 2007–2010 postrzegany jest jako systemowa porażka regulacji fi nansowych41. Powszechnie wyraża się przekonanie, że regulacje praw-ne były nieskuteczpraw-ne – nie uchroniły przed kryzysem fi nansowym. Nie brakuje wszelako opinii, że to właśnie regulacje prawne (i ich nadmiar), w połączeniu ze złymi wyborami politycznymi, przyczyniły się do jego wywołania (Nichols i in., 2011)42.
Konieczne jest ustalenie zakresu i rodzaju niezbędnych regulacji i wyważe-nie proporcji między normami prawnymi a samoregulacją. Warto w tym miejscu przytoczyć badania przeprowadzone przez Bartha i współpracowników – dowie-dli oni, że polityka nadzorcza, opierająca się na wytycznych, które:
– wymagają ujawniania odpowiednich informacji;
– wzmacniają kontrolę korporacyjną sprawowaną przez sektor prywatny; – ustanawiają zachęty dla prywatnych agentów, by stosowali kontrolę korpo-racyjną, w najlepszy sposób przyczynia się do rozwoju banków, dobrych wyni-ków i ich stabilności (Barth i in., 2004).
Normy prawne i publiczne instytucje nadzorcze nie są w stanie zapewnić bez-piecznego funkcjonowania systemu fi nansowego i poszczególnych podmiotów go tworzących. Wymagają wsparcia ze strony rynku („prywatny monitoring”), a nade wszystko samych instytucji fi nansowych i ich kluczowych interesariuszy (w tym zwłaszcza kierownictwa, właścicieli, ale także i klientów). Samodyscypli-na – oddolne tworzenie standardów i dobrych praktyk oraz rygorystyczne ich sto-sowanie i odpowiedzialność za podejmowane działania – jest niezbędnym fi larem bezpieczeństwa rynku fi nansowego.
kodeksów oraz utożsamiania się pracowników banków z zawartymi w nich normami i zasadami (a także wpływu stosowania tych norm na funkcjonowanie i osiągane wyniki operacyjne i fi nan-sowe). Ciekawe byłoby także skonfrontowanie zawartych tu deklaracji (i faktycznych postaw) z ocenami tych aspektów dokonanymi przez kluczowych interesariuszy banków, w szczególności klientów.
41 Uważa się, że deregulacje dotyczące systemu fi nansowego są niezbędne dla wspierania rozwoju gospodarczego i społecznego, na którym korzystają wszystkie podmioty w danym kraju. Porażka regulacji oznacza zatem, że nie były one w stanie osiągnąć tych celów i generują więcej kosztów niż korzyści na poziomie mikro lub makro (Curie, 2006).
42 Levine (2010) argumentuje, że ostatni kryzys nie odzwierciedla braku władzy regulacyjnej, niejasnej polityki regulatorów, braku kapitałów, ani też nieposiadania przez regulatorów informacji. Winą obarcza raczej niechęć aparatu politycznego do dostosowania się do dynamicznego, innowa-cyjnego systemu fi nansowego. Podobny jest ton wypowiedzi Goodharta (2009).
W ostatnich latach bardzo mocno akcentuje się znaczenie władztwa korpo-racyjnego (corporate governance)43 w kreowaniu właściwych zachowań banków. Podkreśla się, że efektywne praktyki władztwa korporacyjnego mają fundamen-talne znaczenie dla zdobycia i utrzymania zaufania publicznego (do samego ban-ku i całego systemu bankowego), niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania systemu fi nansowego i całej gospodarki (BCBS, 2006, 2010).
Ważne w kontekście prowadzonych tu rozważań są wyniki badań empirycz-nych, wskazujące, że te same regulacje i rozwiązania regulacyjno-nadzorcze mają odmienny wpływ na podejmowane przez banki ryzyko, w zależności od istnieją-cej w banku struktury władztwa korporacyjnego, w szczególności struktury wła-sności (Laeven, Levine, 2009).
Przeprowadzane badania empiryczne i rozważania teoretyczne prowadzą do konkluzji, że dla zapewnienia stabilności sektora bankowego konieczne jest skonstruowanie efektywnych regulacji i sprawowanie nadzoru instytucjonalnego (mikro- i makroostrożnościowego) oraz jednoczesne wspieranie nadzoru prywat-nego – zwiększanie transparentności, konkurencyjności i efektywności rynków (por. Litan i in., 2002, s. 13). Fundamentalne znaczenie ma wzmocnienie władz-twa korporacyjnego poprzez silne i odpowiedzialne zaangażowanie właścicieli i innych interesariuszy banków.
Nierealne jest oczekiwanie, że monitorowanie i nadzorowanie złożonych ryn-ków i instytucji fi nansowych może opierać się wyłącznie na regulacjach, ale też nie oznacza to, że państwo może wyłączyć się z tych procesów. Skuteczny reżim regulacyjny musi być oparty na chęci utrzymania przez banki (i inne instytucje) wysokich standardów zarządzania i wartości organizacyjnych jako części ich kul-tury korporacyjnej (Tomasic, 2011, s. 52).
Zestaw dobrowolnie akceptowanych rekomendacji i dobrych praktyk nie może być alternatywą dla solidnego nadzoru – oba elementy dopełniają się i mu-szą współistnieć, by móc stworzyć stabilny, silny i dynamiczny globalny system fi nansowy (Ackermann, 2008). Te same regulacje mogą bowiem dawać odmien-ne efekty, w zależności od obecnych w banku struktur władztwa korporacyjodmien-ne- korporacyjne-go (Lae ven, Levine, 2009). Ponadto należy mieć na względzie fakt, że zachęty do tworzenia dobrego władztwa korporacyjnego mogą być zniekształcone w przy-padku zagrożeń fi nansowych i kryzysów. Tym większe znaczenie ma wsparcie władztwa regulacyjnego strukturami instytucjonalnymi o większej niezależności, odpowiedzialności i transparentności, czyli zapewnienie dobrych praktyk władz-twa w samych instytucjach nadzorczych (Das, Quintyn, 2002, s. 163 i nast.).
W ostatnich latach wzrastała rola niezależnego władztwa korporacyjnego w bankowości, co wpisywało się w tendencje deregulacji. W czasach kryzysów
43 Zgodnie z fundamentalnym dokumentem OECD (2004), „ramy nadzoru korporacyjnego powinny promować przejrzyste oraz skutecznie działające rynki, powinny być zgodne z literą prawa oraz wyraźnie wskazywać na podział zakresu obowiązków między różnymi władzami nadzorczymi, regulacyjnymi oraz wykonawczymi”.
fi nansowych wzmożona presja regulacyjna powodowała, że mechanizmy ładu korporacyjnego ustępowały reżimowi restrykcji prawnych. Zawsze jednak nor-my prawne i zasady władztwa korporacyjnego zachodziły na siebie (Shull, 2007, s. 13)44.
Celem winno być zatem poszukiwanie optymalnych proporcji między regu-lowaniem sektora fi nansowego i wspieraniem samoregulacji. Ani same regula-cje, ani wyłącznie oddolne mechanizmy ładu korporacyjnego nie są gwarantem sukcesu. Najlepsze efekty mogą dać regulacje nadzorcze wspierające silny ład korporacyjny, oparty na etycznych fundamentach. To podkreśla także znaczenie samoregulacji w sektorze bankowym – nie mogą one jednak działać w próżni, a jedynie być uzupełnieniem rozwiązań regulacyjno-nadzorczych45.
44 Warto przy tym odnotować, że badania empiryczne potwierdziły, że istnieje pewien po-ziom regulacji, który można uznać za nadmierny – jego przekroczenie powoduje negatywny wpływ na wyniki spółek utrzymujących dobre standardy władztwa korporacyjnego, a ma neutralny wpływ na podmioty o niższych standardach (Bruno, Claessens, 2010).
45 Warto wskazać, że badania empiryczne potwierdzają, że rynek nie ufa samoregulacji. Jeśli samoregulacja opiera się na monitoringu, bez egzekwowania przez władze lub giełdę, a także jeśli nie ma monitoringu lub jest on ograniczony, ma ona małe szanse powodzenia (de Jong i in., 2005). Potwierdza to znaczenie „strażników fi nansów” co najmniej jako podmiotów weryfi kujących wyko-nywanie prawa (także „miękkiego”) oraz penalizujących odstępstwa od norm.