Status w ramach Rady Europy

Ochrona praw mniejszości narodowych, jaka wykształtowała się w ramach Rady Europy, w swoich założeniach była bardzo zbliżona do regulacji przyjętych przez ONZ, podobnie również podkreślała wagę indywidualnej ochrony jednostki,

przedkładając ją nad ochronę grupy lub zbiorowości35. Jednym z nadrzędnych

32 Art. 5 Międzynarodowej Konwencji…

33 Komitet ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej składa się z 18 ekspertów, odznaczają-cych się wysokim poziomem moralnym i bezstronnych.

34 Art. 8 Międzynarodowej Konwencji…

35 Rada Europy została powołana na mocy postanowień przyjętych przez Kongres Haski. Statut organizacji przyjęto 5 maja 1949 r. w Londynie, ratyfikowany został 3 sierpnia 1949 r. przez siedem z dziesięciu państw, które go podpisały. Dz.U. RP 1994, nr 118, poz. 565.

3. Status prawny mniejszości rosyjskiej w Estonii

celów organizacji wynikającym z jej statusu jest „przestrzeganie i rozwój praw

czło-wieka i podstawowych wartości”36. System ochrony przedstawicieli mniejszości

na-rodowych składa się z szeregu instrumentów. Należą do niech przede wszystkim instytucjonalne zagwarantowanie praw człowieka i praw mniejszości narodowych, gwarancje o charakterze prawnym, których podstawę stanowią dokumenty stano-wiące o ochronie praw człowieka, a także konwencje odnoszące się do kwestii prze-strzegania praw mniejszości narodowych. Ponadto system ten współtworzą me-chanizmy jurysdykcyjne oraz kontrolne. Należy także zaznaczyć, że wypracowany i przyjęty przez Radę Europy system ochrony praw mniejszości narodowych jest uważany za jeden z najbardziej efektywnych. Cechą odróżniającą system przyjęty przez Radę Europy od innych systemów chroniących prawa mniejszości

narodo-wych jest zastosowanie procedur wykonawczych w ramach systemu jurysdykcji37.

Rada Europy odgrywa bardzo ważną rolę w dziedzinie kształtowania standardów ochrony i przestrzegania praw mniejszości narodowych. Euro-pejska Konwencja Praw Człowieka i Podstawowych Wolności była pierw-szym dokumentem, który powstał w ramach organizacji. Konwencja dała podstawy do ochrony praw człowieka i ich przestrzegania. Dokument zastał uchwalony 4 listopada 1950 r., wszedł w życie 3 września 1953 r., po raty-fikowaniu przez dziesięć państw. Obecnie konwencja została ratyfikowana przez 47 państw, wszystkie państwa członków Rady Europy. Dokument sta-nowił przede wszystkim o najważniejszym prawie przysługującym każdemu człowiekowi, prawie do życia. „Prawo każdego człowieka do życia chronione

jest przez ustawę. Nikt nie może być umyślnie pozbawiony życia”38. Kolejne

artykuły konwencji stanowiły o zakazie tortur39, niewolnictwa i przymusowej

pracy40. Akt gwarantował prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego.

„Każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego. Nikt nie może

być pozbawiony wolności41”, wyjątek od tej zasady stanowiły przypadki

wska-zane w konwencji. Dalsze postanowienia zawarte w dokumencie dotyczyły prawa do uczciwego i rzetelnego procesu sądowego oraz zakazu karania bez

właściwych przesłanek prawnych42.

36 Statut Rady Europy przyjęty w Londynie dnia 5 maja 1949 r., art. 3, Dz.U. RP 1994, nr 118, poz. 565.

37 M. Nowicki, Wokół Konwencji Europejskiej. Krótki komentarz do Europejskiej Konwencji

Praw Człowieka, Zakamycze 2002, s. 17–18.

38 Art. 2, Europejska Konwencja Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r., Dz.U. 1993, nr 61, poz. 284.

39 Art. 3, Europejska Konwencja…

40 Art. 4, Europejska Konwencja…

41 Art. 5, Europejska Konwencja…

W kontekście problematyki mniejszości narodowych najważniejszym za-pisem jest art. 14 Konwencji. Artykuł stanowi o zakazie dyskryminacji: „Ko-rzystanie z praw i wolności […] powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów, jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, prze-konania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależ-ność do mniejszości narodowej majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek in-nych przyczyn”. Artykuł zakazywał dyskryminacji, jednak ograniczony był do kwestii zawartych w konwencji, nie realizował zatem pełnej zasady niedyskry-minacji, która obowiązywałaby we wszystkich dziedzinach życia. Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w później-szych latach została wielokrotnie nowelizowana przez dołączanie właściwych protokołów. Pierwsza nowelizacja nastąpiła w 1952 r., gwarantując prawo do posiadania własności prywatnej, nauki i wolnych wyborów. Protokół 12 z 4 li-stopada 2000 r. poszerzał art. 14 dotyczący zakazu dyskryminacji. Dokument stanowił o zasadzie równości wobec prawa i wynikającej z niej równości

wszyst-kich z powstrzymaniem od jawszyst-kichkolwiek form dyskryminacji43. Na mocy

Eu-ropejskiej Konwencji została powołana Komisja Praw Człowieka i Europejski Trybunał Praw Człowieka. Do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka skar-gę może wnieść jednostka, grupa jednostek lub organizacje pozarządowe. Kon-wencja gwarantuje prawa o charakterze polityczno-obywatelskim, za których naruszenie może być złożona skarga. Konwencja nie przewiduje rozpatrywa-nia skarg o charakterze socjalnym.

Kwestie mniejszości narodowych po raz pierwszy na forum Rady Europy zostały poruszone w 1949 r. przez Komitet ds. Problemów Prawnych i

Ad-ministracyjnych Zgromadzenia Konsultacyjnego44. Szersza ochrona prawna

ludności należącej do grup mniejszościowych stała się jednym z prioryteto-wych celów Komitetu. Bardziej zaawansowane prace nad dalszymi regulacjami dotyczącego praw i statusu ludności mniejszościowej rozpoczęto na początku lat 60. Na początku lat 70. prace na nowymi regulacjami prawnymi zastały spo-wolnione. Rada Europy skoncentrowała się bardziej na zagwarantowaniu praw

do kultywowania kultury, a także do używania własnego języka45.

Europejska Karta Języków Mniejszościowych i Regionalnych została spo-rządzona w Strasburgu 5 listopada 1995 r. Celem dokumentu było stworze-nie ochrony stworze-nie mstworze-niejszości narodowych i etnicznych, lecz przede wszystkim języków regionalnych lub mniejszościowych Europy. Dokument miał stanowić

43 Protokół 12 dołączony do Europejskiej Konwencji.

44 B. Gronowska, Rada Europy wobec problemu mniejszości narodowych, „Sprawy Między-narodowe” 1991, nr 10, s. 111.

45 G. Michałowska, Ochrona praw człowieka w Radzie Europy i Unii Europejskiej, Warsza-wa 2007, s. 17–25.

3. Status prawny mniejszości rosyjskiej w Estonii

ochronę przede wszystkim tych języków, którym grozi zagłada i wymarcie,

a także promować dziedzictwo i kulturę poszczególnych regionów46.

Postanowieniem Karty ochroną zostało objętych 147 języków mniejszości, z których najwięcej wskazała Rumunia – 20 języków, Polska – 16 języków oraz

język kaszubski jako język regionalny47, Ukraina – 14 języków, Słowacja –

9 ję-zyków, Dania i Norwegia wymieniły po jednym chronionym języku. Estonia nie ratyfikowała Karty, tym samym przepisy zezwalające na „tradycyjne używa-nie na terytorium danego państwa przez jego obywateli, którzy stanowią grupę

liczebnie mniejszą od reszty ludności tego państwa”, nie miały zastosowania48.

Dokumenty Rady Europy wprowadziły ważne regulacje dotyczące ochrony praw mniejszości narodowych w poszczególnych państwach. W kwestii estoń-skiej, w latach 90. XX w. Rada stała przy stanowisku, iż ustawodawstwo kraju zdecydowanie ogranicza prawa mniejszości narodowych zamieszkujących te-rytorium kraju, szczególnie w kwestii przyznawania obywatelstwa. W 2003 r. Rada zaznaczyła zmiany, jakie zaistniały w Estonii, doceniając trud władz kraju na rzecz poprawy sytuacji przedstawicieli mniejszości narodowych. Zwiększy-ła się także zaplanowane fundusze budżetowe na umacnianie procesu

integra-cji wewnątrzspołecznej w państwie49.

W lutym 2005 r. Komitet Doradczy Rady Europy zalecił dalszą liberalizację przepisów antydyskryminacyjnych w Estonii, które miałyby złagodzić proble-my na tle narodowościowym w tym kraju. Uwagi Komitetu dotyczyły przede wszystkim złagodzenia wymogów naturalizacyjnych wobec osób starszych oraz równego traktowania kobiet na rynku pracy. Komitet zwrócił bowiem uwagę, że sytuacja młodych kobiet nie posiadających estońskich korzeni jest bardzo trudna. Zdaniem organu doradczego, jest to spowodowane przez zbyt

46 Europejska Karta Języków Regionalnych lub Mniejszościowych weszła w życie z dniem 1 marca 1998 r. Karta jest jednym z dwóch konwencji Rady Europy regulujących kwestie praw mniejszości narodowych. Nie jest adresowana bezpośrednio do przedstawicieli mniejszości narodowych, ponieważ w momencie zainicjowania prac nad dokumentem w strukturach Rady Europy nie funkcjonowały jeszcze regulacje je chroniące. Standardy te wypracowane zostały dopiero na mocy konferencji w Kopenhadze zwołanej w spra-wie ludzkiego wymiaru KBWE, która odbyła się 29 czerwca 1990 r. Mimo, że dokument nie jest aktem regulującym prawa przysługujące przedstawicielom mniejszości narodo-wych i etnicznych, wpływa na nie prawne. Jest bowiem ważną regulacją dotyczącą praw językowych. Szerzej: Europejska Karta Języków Regionalnych i Mniejszościowych, spo-rządzona w Strasburgu dnia 5 listopada 1992 r., Dz.U. RP 2009, nr 137, poz. 1121.

47 Niemcy również wskazały język dolnośląski jako język regionalny.

48 Europejska Karta Języków Regionalnych i Mniejszościowych, sporządzona w Strasbur-gu dnia 5 listopada 1992 r., Dz.U. RP 2009, nr 137, poz. 1121.

49 Wzrost wydatków na procesy integracyjne wynosił 38% w 2004 r. w porównaniu z ro-kiem poprzednim.

wysokie wymogi językowe stawiane pracownikom. Estonia zastosowała się do uwag i wniosków Komitetu, zezwalając na honorowanie certyfikatów języ-kowych przez pracodawców. Rada Europy pozytywnie ustosunkowała się do działań podjętych przez stronę estońską, jednak liczba osób zamieszkujących kraj bez obywatelstwa była, zdaniem Rady, wciąż zbyt wysoka. Niejasności do-tyczyły także liczby przedmiotów nauczanych w języku estońskim w szkołach mniejszościowych. Władze estońskie nie chciały jednak ustąpić, tym samym problemy wewnątrzspołeczne nie zakończyły się.

Na mocy postanowienia przyjętego 20 września 1991 r. Zgromadzenie Par-lamentarne Rady Europy wydało pozytywną opinię o przyjęciu Estonii, a tak-że Litwy i Łotwy w poczet państw członkowskich Rady Europy. Ostatecznie 14  maja 1993 r. Komitet Ministrów Rady Europy wystosował pismo

zapra-szające Estonię w struktury organizacji jako jej członka50. Pierwsze działania

organizacji na terenie Estonii dotyczyły kwestii przeprowadzenia wyborów prezydenckich i parlamentarnych w kraju. 30 czerwca 1992 r. Rada Europy zdecydowała o wysłaniu komitetu utworzonego ad hoc, którego zadaniem było obserwowanie wyborów prezydenckich i parlamentarnych zaplanowanych na

dzień 20 września 1992 r.51 Zdaniem Komitetu Zgromadzenia

Parlamentar-nego Rady Europy, wybory przeprowadzone w Estonii były wolne, uczciwe i przeprowadzone w duchu demokratycznym. W raporcie końcowym zazna-czono jednak, że duża część ludności rosyjskojęzycznej zamieszkującej kraj nie uczestniczyła w wyborach, ponieważ nie spełniała wymogów formalnych. Członkowie komitetu zaznaczyli jednak, iż, po pierwsze, taka sytuacja spowo-dowana została przez inwazję i długoletnią okupację radziecką na ziemiach es-tońskich. Po drugie jednak, zgodnie z założeniami konstytucyjnymi w Estonii ludzie ci nie mogli korzystać z czynnego i biernego prawa wyborczego w wybo-rach ogólnokrajowych, takie prawo przysługiwało im wyłącznie na poziomie wyborów lokalnych. Była to sytuacja bardzo trudna, szczególnie dla przedsta-wicieli populacji rosyjskiej. Według Komitetu, 12 tys. Rosjan zamieszkujących Estonię aplikowało o przyznanie obywatelstwa kraju, a 150  tys. zamierzało podjąć takie starania w najbliższym czasie. W swoim podsumowaniu Komitet wskazał, iż w gestii nowego rządu będzie niezwłoczne rozwiązanie tego pro-blemu, co więcej, wyraził nadzieję, że w kolejnych wyborach o charakterze

50 Komitet Ministrów Rady Europy ostatecznie zaakceptował kandydaturę Estonii na człon-ka organizacji 13 maja 1993 r. Dokument 6841, Komuniczłon-kat Rady Ministrów został podpi-sany 14 maja 1993 r., https://www.coe.int/en/web/cm/documents (dostęp 23.11.2017).

51 Estonia była pierwszym krajem z członków byłego ZSRR, który przeprowadził wybo-ry prezydenckie i parlamentarne. Zaproszenie niezależnych obserwatorów z ramienia Rady Europy wysłała Rada Najwyższa Republiki Estońskiej.

3. Status prawny mniejszości rosyjskiej w Estonii

ogólnokrajowym zdecydowana większość mieszkańców Estonii będzie mogła

uczestniczyć w wyborach52.

15 października 1997 r. Rada Europy wydała pisemną deklarację dotyczą-cą sytuacji Rosjan i ludności rosyjskojęzycznej na terytorium Estonii i Łotwy. Dokument ten jednoznacznie stwierdzał, że Rosjanie i przedstawiciele lud-ności rosyjskojęzycznej stali się nierozerwalną częścią społeczeństwa tych krajów. Negowanie ich prawa do przyznania obywatelstwa krajów zaprzecza zasadom prawa międzynarodowego. Co więcej, taka sytuacja powoduje nie-ustanne konflikty. Mniejszości narodowe są bowiem dyskryminowane poprzez odebranie im prawa głosu w wyborach oraz brak zainteresowania ze strony

rządów zarówno estońskiego, jak i łotewskiego53. Dalsze kwestie, w których

interweniowała Rada Europy, dotyczyły poziomu znajomości języka estońskie-go. Z dniem 1 marca 2007 r. Parlament Estoński zdecydował o zmianie ustawy o języku. Najważniejsze zmiany przyjęte w ustawie dotyczyły nowych procedur potwierdzających znajomość języka estońskiego oraz zwiększenia kompeten-cji Inspektoratu ds. Języka, który odpowiedzialny był za certyfikaty językowe. Po zmianach przewidzianych w ustawie Inspektorat, po przeprowadzeniu wła-ściwych testów, miał prawo odebrać przyznany wcześniej certyfikat z języka

estońskiego54. Zdaniem sygnatariuszy dokumentu, Zgromadzenie

Parlamen-tarne Rady Europy powinno szczegółowo przyjrzeć się tej sytuacji oraz wydać właściwą ocenę zaistniałej sytuacji. Nie można bowiem dopuścić, by państwo

członkowskie Rady Europy w sposób tak rażący łamało prawa mieszkańców55.

Choć w ciągu ostatnich lat wiele inicjatyw w sprawie rosyjskiej i rosyjskoję-zycznej mniejszości narodowej zostało podjętych przez Zgromadzenie Parla-mentarne Rady Europy, nie miały one dużego znaczenia dla zmiany polityki

52 Raport informacyjny w sprawie wyborów w Estonii, 20 września 1992 r., Sprawozdanie z prac komitetu Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, dokument 6724, załącz-niki 1, 20 października 1992 r. http://website-pace.net/web/apce/documents (dostęp 19.11.2017).

53 Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy, dokument 7951, 15 października 1997 r., Sytuacja Rosjan i ludności rosyjskojęzycznej na terytorium Estonii i Łotwy (oświad-czenie zostało podpisane przez niektórych członków Zgromadzenia Parlamentarnego, w tym przede wszystkim przez przedstawicieli Rosji, a także Grecji i Ukrainy).

54 Sprawdzanie wiedzy i umiejętności językowych dotyczyło przede wszystkim pracowni-ków w organizacjach i przedsiębiorstwach.

55 Projekt rezolucji przedstawiony przed Zgromadzeniem Parlamentarnym Rady Euro-py, dokument 11252, Dyskryminujące poprawki prawa estońskiego w kwestii języka, 17 kwietnia 2007 r. (oświadczenie zostało podpisane przez niektórych członków Zgro-madzenia Parlamentarnego, w tym przede wszystkim przez przedstawicieli Rosji, a tak-że Turcję, Słowenię, Norwegię, Cypr i Holandię), http://website-pace.net/web/apce/ documents (dostęp 19.11.2017).

mniejszościowej przyjętej przez Estonię. Faktem jest, że prawa mniejszości na-rodowych są wielokrotnie ograniczane, a sami przedstawiciele grup mniejszo-ściowych dyskryminowani.