STRESZCZENIE
Roboty dodatkowe pojawiające się na etapie realizacji są powszechnie występującym elementem w procesie inwestycyjnym. Pod pojęciem robót dodatkowych rozumie się prace, które nie zostały przewidziane na etapie przygotowania dokumentacji projektowej. Można je wprowadzić do realizacji aneksem do umowy bądź oddzielną umową. W przypadku zamówień publicznych wprowadzenie robót dodatkowych musi zostać przeprowadzone zgodnie z prawem zamówień publicznych. Umożliwia to tryb zamówienia z wolnej ręki.
W artykule przedstawiono przesłanki do jego zastosowania wynikające z Ustawy Prawo zamówień publicznych i dokonano ich konfrontacji z praktyką w oparciu o udzielone zamówienia.
SŁOWA KLUCZOWE: roboty dodatkowe, zamówienia publiczne, 1. WPROWADZENIE
Roboty dodatkowe można zdefiniować, jako te roboty, których nie przewidziano na etapie sporządzania dokumentacji projektowej. Ich występowanie podczas realizacji inwestycji budowlanych jest zjawiskiem powszechnym. Mogą wynikać z życzeń inwestora, który zdecydował się na wprowadzenie pewnych dodatkowych prac (np. zmiana funkcji, rozszerzenie zakresu prac) lub z konieczności ich wykonania - kiedy stają się one niezbędne do wykonania zamówienia podstawowego. Pojawienie się robót dodatkowych to podwyższenie kosztów inwestycji i prawdopodobieństwo nieterminowego ukończenia inwestycji. Z tych też powodów prowadzenie robót dodatkowych na etapie realizacji budowy wymaga szczególnej uwagi inwestora. Wykonawcy budowlani często sztucznie generują konieczność wykonania robót dodatkowych upatrując w nich źródło dodatkowych zysków.
W przypadku zamówień publicznych wprowadzenie robót dodatkowych musi zostać przeprowadzone zgodnie z ustawą Prawo Zamówień Publicznych.
______________________
1 mjuszczyk@izwbit.pk.edu.pl
2 alesniak@izwbit.pk.edu.pl
3 kzima@izwbit.pk.edu.pl
W artykule zwrócono uwagę na tryb zamówienia z wolnej ręki, który wykorzystywany jest w udzielaniu zamówień dodatkowych i uzupełniających umożliwiających m.in. wprowadzanie robót dodatkowych. Przedstawiono przesłanki do jego zastosowania wynikające z Ustawy Pzp [1] dotyczące czasu, wartości i konieczności uzasadnienia wyboru.
Aby skonfrontować wymagania Ustawy z praktyką udzielania zamówień z wolnej ręki poddano analizie ogłoszenia o udzielonych zamówieniach w tym trybie.
2. ROBOTY DODATKOWE
Pojęcie robót dodatkowych wynika z kodeksu cywilnego art. 630 §1. Zgodnie z którym [2]: „Jeżeli w toku wykonywania dzieła zajdzie konieczność przeprowadzenia prac, które nie były przewidziane w zestawieniu prac planowanych będących podstawą obliczenia wynagrodzenia kosztorysowego, a zestawienie sporządził zamawiający, przyjmujący zamówienie może żądać odpowiednio podwyższenia umówionego wynagrodzenia. Jeżeli zastawienie planowanych prac sporządził przyjmujący zamówienie, może on żądać podwyższenia wynagrodzenia wtedy, gdy mimo zachowania należytej staranności nie mógł przewidzieć konieczności prac dodatkowych”. Pojęcie „roboty dodatkowe” przyjęło się w budownictwie jako analogia do pojawiającego się w KC pojęcia „prace dodatkowe [3].
Zjawisko występowania robót dodatkowych – nieprzewidzianych na etapie projektowania jest powszechnie występującym elementem procesu inwestycyjnego. Pojawienie się robót dodatkowych generuje dodatkowe koszty i może mieć istotny wpływ na niedotrzymanie terminu umowy. Wiele prac dotyczących przekroczenia kosztów realizacji inwestycji zwraca na to uwagę, upatrując w robotach dodatkowych główne przyczyny tego przekroczenia [4], [5]. W pracy [6], [7] zauważono m.in. celowe zniżanie kosztów inwestycji publicznych. Stwierdzono, że łatwiej jest uzyskać akceptację realizacji inwestycji, gdy przewidywany koszt jest mniejszy. Wg [6] najważniejsze dla inwestora jest rozpoczęcie robót, a pieniądze na ich realizację się znajdą. Ich nagły wzrost wytłumaczy się potem rozszerzeniem zakresu prac, zmianami funkcji użytkowych czy nieuwzględnionym wcześniej wyposażeniem.
Przyczyn wystąpienia robót dodatkowych może być wiele. W literaturze polskiej zwrócono na to uwagę m.in. w pracach [8], [9]. Autorzy wskazali wśród nich: błędne rozpoznanie warunków gruntowych (np. zła ocena nośności podłoża gruntowego, niepełna identyfikacja sieci infrastruktury podziemnej), błędy popełnione przez projektanta (np. błędne zestawienia materiałowe, brak spójności i jednoznaczności międzybranżowej w dokumentacji projektowej), przyczyny administracyjne (np. zmiany przepisów prawa w okresie realizacji inwestycji), warunki pogodowe, przyczyny leżące po stronie inwestora (zmiana założeń technologicznych i funkcjonalnych inwestycji, wzrost wymagań inwestora).
Pojawienie się robót dodatkowych bywa często przyczyną opóźnień w realizacji robót budowlanych [10], [11]. W pracy [12] prezentowano wyniki badań przeprowadzonych w Polsce, dotyczących przewidywalności czasu trwania budowy publicznych inwestycji drogowych. Wykazano, że w 44% analizowanych przypadków to konieczność wykonania robót dodatkowych warunkujących wykonanie zamówienia podstawowego była przyczyną niedotrzymania terminu wykonania umowy.
3. ROBOTY DODATKOWE A ZAMÓWIENIA DODATKOWE I UZUPEŁNIAJĄCE W ŚWIETLE USTAWY PZP
Pojawienie się konieczności wykonania robót dodatkowych w trakcie realizacji inwestycji publicznych wymaga ich właściwego wprowadzenia zgodnie z przepisami ustawy.
Jeżeli roboty dodatkowe nie wykraczają poza określenie przedmiotu zamówienia, ale nie zostały przewidziane w zestawieniu prac, będącym podstawą do wyliczenia ceny ofertowej można wprowadzić je do realizacji poprzez aneks do umowy [3]. Jest to możliwe wyłącznie
Udzielanie zamówień na roboty dodatkowe w realizacji inwestycji publicznych 75 w przypadku wynagrodzenia kosztorysowego. Dokumentem, powszechnie stosowanym w takiej sytuacji jest tzw. protokół konieczności. Nie ma on obowiązujących wzorców, ale stanowi podstawę do rozpoczęcia wykonywania robót dodatkowych, a następnie uzyskania przez wykonawcę wynagrodzenia. Jego stosowanie wynika z art. 630 §2 Kodeksu Cywilnego, zgodnie z którym: „Przyjmujący zamówienie nie może żądać podwyższenia wynagrodzenia, jeżeli wykonywał prace dodatkowe bez uzyskania zgody zamawiającego”. Należy jednak pamiętać, że możliwości zmiany umowy o roboty budowlane m.in. także w części dotyczącej wynagrodzenia wykonawcy ograniczone jest treścią art. 144 Ustawy Pzp zgodnie z którym:
„Zakazuje się istotnych zmian postanowień umowy w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba, że zamawiający przewidział możliwość dokonania takiej zamiany w ogłoszeniu lub specyfikacji istotnych warunków zamówienia”.
A zatem o możliwości zmiany umowy jeszcze przed jej zawarciem decyduje zamawiający na etapie ogłoszenia lub w siwz i określa warunki takiej zmiany. Do zmian istotnych należą [3]:
zmiana wynagrodzenia, zmiana terminu wykonania, zmiana materiałów czy urządzeń niezbędnych do wykonania przedmiotu umowy, zmiana osób, które będą wykonywały zamówienie, rodzaj przyjętego w siwz wynagrodzenia. Powyższą sytuację, kiedy roboty wprowadzane są do realizacji poprzez aneks do umowy spotyka się zazwyczaj w przypadku tzw. robót zamiennych. Autorzy referatu sygnalizują jedynie to zagadnienie bez dalszej analizy gdyż nie jest ono bezpośrednio związane z tematem referatu.
W sytuacji, gdy roboty wykraczają poza określenie przedmiotu zamówienia zawarte w specyfikacji istotnych warunków zamówienia na zamówienie podstawowe pojawiają się tzw. zamówienie dodatkowe i zamówienie uzupełniające (art. 67 ust.1 pkt 5 oraz art. 140 ust. 3 Ustawy Pzp). Między tymi zamówieniami istnieją zarówno podobieństwa jak i różnice. W obu przypadkach zamówień [1], [3]:
nie wprowadza się liczby udzielanych zamówień, ale wprowadza się ograniczenia co do ich wartości (50% wartości brutto umowy podstawowej w przypadku zamówień dodatkowych) i 50% wartości szacunkowej w przypadku zamówień uzupełniających,
możliwa jest zamiana sposobu wynagrodzenia w stosunku do wynagrodzenia obowiązującego w zamówieniu podstawowym,
gdy zmówienie dotyczy robót budowlanych zamawiający musi posiadać: dokumentacje projektową opisującą przedmiot zamówienia wraz ze specyfikacja techniczną wykonania i odbioru robót budowlanych, kosztorys inwestorki,
warunki umowy nie musza być takie same jak w umowie na zamówienie podstawowe,
zamówienia udziela się w trybie zamówienia z wolnej ręki.
Różnice pomiędzy zamówieniem dodatkowym a zamówieniem uzupełniającym zestawiono poniżej (tab.1)
Tablica 1. Różnice pomiędzy zamówieniem dodatkowym a uzupełniającym
Różnice Zamówienie dodatkowe Zamówienie uzupełniające Czas udzielenia
zamówienia
W okresie wykonywania zamówienia podstawowego
W ciągu 3 lat od podpisania umowy na zamówienie podstawowe (także po jego wykonaniu jeżeli realizacja trwała krócej niż 3 lata)
Przewidywalność wystąpienia zamówienia
nieprzewidywalne należy przewidzieć możliwość udzielenia zamówienia w ogłoszeniu lub w siwz dotyczącej postępowania na zamówienie
nieograniczonego lub ograniczonego
Rodzaj przedmiotu zamówienia
Nie musi być identyczny z rodzajem przedmiotu zamówienia podstawowego (musi być robotą
budowlaną)
Musi odpowiadać rodzajowi przedmiotu na zamówienie podstawowe
Źródło: opracowanie własne na podstawie [1], [3].
4. ROBOTY DODATKOWE W KONTRAKTACH PROPONOWANYCH PRZEZ FIDIC Wzory umów proponowane przez FIDIC (Międzynarodową Federacja Inżynierów Konsultantów) są coraz częściej wykorzystywane w zamówieniach publicznych. Najbardziej popularne w Polsce są dwa wzory kontraktów: Warunki Kontraktu dla budowy – dla robót inżynieryjno-budowlanych projektowanych przez Zamawiającego tzw. „czerwona” książka [13] i Warunki Kontraktu dla Urządzeń oraz Projektowania i Budowy dla urządzeń elektrycznych i mechanicznych oraz robót inżynieryjno-budowlanych projektowanych przez Wykonawcę tzw. „żółta” książka [14].Roboty dodatkowe są w kontraktach FIDIC zdefiniowane jako Zmiany. Zgodnie z klauzulą 13.1 Zmiana obejmuje [13]:
(a) zmiany ilości każdej pracy objętej Kontraktem, jakkolwiek nie każda taka zmiana stanowi Zmianę,
(b) zmianę jakości i innych cech charakterystycznych którejkolwiek części pracy;
(c) zmianę poziomu, pozycji, czy też wymiarów którejkolwiek części Robót;
(d) rezygnacja z jakiejkolwiek pracy (jednak bez prawa zlecenia jej osobom trzecim),
(e) wszelkie dodatkowe prace, Urządzenia, Materiały lub usługi konieczne dla Robót Stałych, włącznie z towarzyszącymi im Próbami Końcowymi, wierceniami i innymi próbami i pracami badawczymi, lub
(f) zmiany w kolejności i terminach wykonywania Robót.
Z punkt e) wynika, że roboty dodatkowe to prace nieujęte w zakresie robót przewidzianych kontraktem, ale niezbędne do osiągnięcia celu (wykonania umowy). Zasady wprowadzania zmian w trakcie realizacji kontraktu reguluje klauzula 13 Zmiany i korekty, która podaje zasady: kto i w jakich okolicznościach może wystąpić z propozycją zmiany.
Zgodnie z tą klauzulą zmiany mogą być zainicjowane przez inżyniera przed wydaniem świadectwa przejęcia dla robót przez wydanie polecenia lub żądanie, skierowane do wykonawcy, aby przedłożył ofertę na zmianę. Zatem inżynier (działający w imieniu zamawiającego) musi wydać polecenie zmiany. Bez tego polecenia wykonawca nie może wprowadzić żadnych zmian do robót stałych. Wprowadzenie zamiany do realizacji rozumianej jako robota dodatkowa odbywa się poprzez aneks do umowy.
W kontraktach FIDIC wykonawca ma natomiast możliwość przedłożenia własnej propozycji zmiany, ale tylko w przypadku, gdy zmiana ta przyniesie wymierne korzyści zamawiającemu. Sposób wprowadzenia takiej zmiany reguluje klauzula 13.2 Analiza Wartości. Kontrakt FIDIC nie przewiduje możliwości propozycji zmiany ze strony wykonawcy podyktowanej przede wszystkim korzyściami dla samego wykonawcy.
Wykonawca bowiem zobowiązał się do wykonania wyspecyfikowanych w kontrakcie robót o określonej: technologii, parametrach i standardzie i na takich warunkach podpisał kontrakt.
Jeżeli jednak wzory kontraktów FIDIC są stosowane w inwestycjach publicznych powyższe zasady wprowadzania robót dodatkowych nie mają zastosowania gdyż prawo zamówień publicznych jest nadrzędne nad klauzulami proponowanymi przez FIDIC.
Udzielanie zamówień na roboty dodatkowe w realizacji inwestycji publicznych 77 5. ZAMÓWIENIE Z WOLNEJ RĘKI – TRYB UDZIELANIA ZAMÓWIEŃ