Zamówienie z wolnej ręki jak wynika z art. 67 ust 1 Ustawy Pzp jest trybem, w którym można zlecić wykonanie robót budowlanych, ale po zaistnieniu wskazanych tam okoliczności.
Ze względu na ograniczoną wielkość artykułu i obszerne przesłanki ustawy autorzy pominą cytat zwracając uwagę, ze przesłanki stosowania zamówienia z wolnej ręki dotyczą:
wykonawcy zamówienia, wcześniejszych postępowań, ograniczenia co do wartości i czasu udzielenia zamówienia i innych.
W trybie tym nie publikuje się ogłoszeń o rozpoczęciu procedury, nie stosuje się specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a wykonawca nie składa oferty. Jest to tryb niekonkurencyjny, w którym negocjacje przeprowadza się tylko z jednym wykonawcą. Mimo wielu ograniczeń, jakie nakłada ustawa tryb ten jest stosunkowo często wykorzystywany w zamówieniach publicznych. Wg Sprawozdania Urzędu Zamówień Publicznych [15] udział zamówienia z wolnej ręki sięgał 17,2% wszystkich udzielonych zamówień w 2010 roku.
Poniżej zestawiono dane dotyczące wykorzystania tego trybu w zamówieniach na roboty budowlane, a w celu bliższego poznania przeanalizowano 22 udzielone zamówienia.
Na podstawie informacji dostępnych z Biuletynu Zamówień Publicznych [16] ustalono, że w roku 2011 udzielono w Polsce 49442 zamówień na roboty budowlane w tym 7268 w trybie zamówienia z wolnej ręki. Udział tego trybu w udzielaniu zamówień na roboty budowlane w ostatnich 4 latach przedstawiono poniżej (rys.1). Wynika z niego, że utrzymuje się na tym samym poziomie w ciągu ostatnich lat i wynosi około 14%.
Rys.1 Tryb zamówienia z wolnej ręki na tle pozostałych trybów udzielania zamówień na roboty budowlane.
Szczegółowej analizie poddano 22 ogłoszenia o udzielonych zamówieniach na roboty budowlane w trybie z wolnej ręki, które ukazały się w grudniu 2011 roku na stronie Biuletynu Zamówień Publicznych [16], a zamawiającymi były jednostki sektora publicznego mające swoje siedziby na terenie miasta Krakowa.
Połowa (11) analizowanych ogłoszeń dotyczyła zamówień dodatkowych, a połowa zamówień uzupełniających. Średnia wartość zamówienia wynosiła 329568,51 zł. Wartość minimalna to zaledwie 2184,00 zł, a zamówienie dotyczyło prac uzupełniających polegających na wykonaniu instalacji elektrycznej i sanitarnej w ramach remontu szpitala. Maksymalna wartość pośród analizowanych zamówień wyniosła 2 780 000,00 zł. Było to zamówienie uzupełniające w zakresie robót drogowych. W większości analizowanych przypadków (60%) zamówienia udzielano na kwotę wyższą niż szacunkowa wartość zamówienia. Średnio przekraczała ona 25%
oszacowania zamawiającego a maksymalnie aż 64%. Zauważyć należy jednak, że tryb ten nie jest trybem konkurencyjnym. Prowadzone są tutaj negocjacje, z jednym wykonawcą. Wśród 60%
analizowanych przypadków w wyniku negocjacji nie zmieniła się cena proponowana przez wykonawcę. Tylko w 27% badanych przypadków wykonawca obniżył cenę w stosunku do oszacowanej przez siebie wartości a w trzech przypadkach (13%) pozostały one sobie równe.
Jak wiadomo z artykułu art. 67 ust.1 Ustawy Pzp, wartość zamówienia dodatkowego i uzupełniającego nie może przekroczyć 50% zamówienia podstawowego. W badanych przypadkach średnia wartość zamówienia z wolnej ręki stanowiła 8% zamówienia podstawowego, maksymalnie osiągnęła 34% a minimalnie zaledwie 0,1%. Nie wiadomo jednak czy analizowane zamówienie było jedynym w ramach danego zamówienia podstawowego. Zatem nie można twierdzić, że taka była ostateczna wartość udzielonych zamówień dodatkowych i uzupełniających. Należy zwrócić uwagę, iż opierając się na danych pochodzących z Biuletynu Zamówień Publicznych [16] nie ma możliwości by w sposób bezpośredni dotrzeć do informacji na temat liczby udzielonych zamówień dodatkowych lub uzupełniających w ramach realizacji danego zmówienia podstawowego. Publikacja ogłoszenia o udzieleniu zamówienia z wolnej ręki nie jest powiązana z zamówieniem podstawowym. Informacje na temat wartości wszystkich udzielonych zamówień dodatkowych i uzupełniających uzyskać można zatem wyłącznie u samego zamawiającego. Jak powszechnie wiadomo uzyskiwanie informacji dotyczących finansów bezpośrednio u inwestorów nie jest łatwe nawet wtedy, gdy dotyczy inwestycji sektora publicznego.
Analizując rodzaje robót jakich dotyczyły rozważane zamówienia z wolnej ręki zdecydowanie najwięcej obejmowało roboty remontowe (45% udzielonych zamówień) a najmniej instalacje elektryczne (5%). Szczegóły zaprezentowano poniżej (rys.2).
Rys.2. Rodzaje robót udzielanych w trybie zmówienia z wolnej ręki.
Zdecydowana dominacja robót remontowych jest uzasadniona. Wiadomo, że w tego typu robotach najtrudniej przewidzieć zakres robót do wykonania na etapie sporządzania dokumentacji. Wybierając tryb zamówienia z wolnej ręki zamawiający ma obowiązek podać uzasadnienie faktyczne i prawne wyboru trybu oraz wyjaśnić, dlaczego udzielenie zamówienia jest zgodne z przepisami. W 8 z 22 analizowanych przypadków (36%) zamawiający ograniczyli się jedynie do uzasadnienia o treściach podobnych jak cytowane:
Przykład 1. Przedmiotową robotę budowlaną zleca się dotychczasowemu Wykonawcy.
Zamówienie uzupełniające stanowi nie więcej niż 50% wartości zamówienia podstawowego i polega na powtórzeniu tego samego rodzaju zamówień, co określone w siwz do przetargu nieograniczonego. Zamówienie uzupełniające było przewidziane w ogłoszeniu o zamówieniu dla zamówienia podstawowego i jest zgodne z przedmiotem zamówienia podstawowego.
Przykład 2. Wykonanie zamówienia dodatkowego powierza się dotychczasowemu wykonawcy zamówienia podstawowego. Przedmiotem zamówienia są roboty budowlane.
Zamówienie dodatkowe nie jest objęte zamówieniem podstawowym. Wartość zamówień dodatkowych nie przekracza 50% wartości realizowanego zamówienia. Wykonanie zamówienia
Udzielanie zamówień na roboty dodatkowe w realizacji inwestycji publicznych 79 dodatkowego jest niezbędne do prawidłowego wykonania zamówienia podstawowego.
Wykonanie zamówienia dodatkowego stało się konieczne na skutek sytuacji niemożliwej wcześniej do przewidzenia.
W przykładach tych zamawiający nie podali uzasadnienia faktycznego wyboru trybu, a swoje uzasadnienie ograniczyli wyłącznie do zacytowania artykułów Ustawy Pzp, co należy uznać za niewystarczające.
Artykuł 2 wspomnianej ustawy definiuje, że przez zamówienie na roboty budowlane należy rozumieć wykonanie albo zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn.zm.) [17].
Zgodnie z powyższym może on zrealizować inwestycję dwoma sposobami: tzw. sposobem tradycyjnym lub w systemie zaprojektuj i wybuduj. W tym drugim przypadku jednemu zleceniobiorcy zamawiający powierzy zarówno wykonanie prac projektowych jak i wykonanie robót budowlanych. Jest to rozwiązanie szczególnie dobre dla inwestorów, którzy nie mają doświadczenia, ani niezbędnej wiedzy, by wykonać zaplanowaną przez siebie inwestycję [18].
Przygotowanie bowiem dokumentacji projektowej, zgłoszenie prac i uzyskania prawomocnych pozwoleń dla takich inwestycji leży w obowiązku wykonawcy. System ten minimalizuje ryzyka związane z projektowaniem i roszczeniami z tytułu wadliwiej, niekompletnej lub zawierającej nieoptymalne rozwiązania dokumentacji przygotowanej przez zamawiającego. Czy zastosowanie tego modelu realizacji przedsięwzięcia minimalizuje także ryzyko wystąpienia np. robót dodatkowych? W roku 2011 udzielono w Polsce 602 zamówienia na zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych. Tryb zamówienia z wolnej ręki zastosowano w blisko 10%
wszystkich udzielonych zamówień. Procent ten jest wprawdzie mniejszy niż w przypadku zamówień dotyczących wyłącznie wykonania robót budowlanych, ale nie eliminuje całkowicie zamówień dodatkowych i uzupełniających.
6. PODSUMOWANIE
W przypadku sektora publicznego sposób wprowadzenia robót dodatkowych reguluje prawo zamówień publicznych wskazując tryb zamówienia z wolnej ręki. Częstość wykorzystania tego trybu w robotach budowlanych nie ma tendencji wzrostowej i od kilku lat utrzymuje się na tym samym poziomie. Ponieważ jego zastosowanie jest ograniczone, zamawiający mają obowiązek podać uzasadnienie faktyczne i prawne wyboru trybu. Analiza wybranych zamówień wykazała, że dość często nie podają oni uzasadnienia faktycznego ograniczając się wyłącznie do cytowania artykułów Upz. Wprowadzenie robót dodatkowych zgodnie z Ustawą - oddzielnym zamówieniem i umową nie daje niestety pełnego obrazu poniesionych kosztów budowy. Odmienny sposób proponują popularne WK FIDIC, w których roboty dodatkowe wprowadzane są do umowy aneksem ukazując całkowity koszt inwestycji. Jednak w sektorze publicznym, nawet w przypadku ich wykorzystania takie rozwiązanie nie jest możliwe z powodu nadrzędności zapisów Ustawy nad klauzulami FIDIC.
Piśmiennictwo
[1] Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 i Nr 161, poz. 1078, ze zm.)
[2] Kodeks Cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz.U. Nr 16, poz.93 z późn.zm.).
[3] Grochalska D., Leszczyński Z., Wiktorowska E.: Zamówienia publiczne na roboty budowlane, PRESSCOM Sp. z o.o. Wrocław 2010.
[4] Oyewobi L. O., Oke1 A. A., Ganiyu1 B. O., Shittu1 A. A., Isa R. B. and Nwokobia L.:
The effect of project types on the occurrence of rework in expanding economy, Journal of Civil Engineering and Construction Technology Vol. 2(6), pp. 119-124, June 2011
[5] Azhar N., Farooqui R. U., Ahmed S. M.: Cost Overrun Factors In Construction Industry of Pakistan, First International Conference on Construction In Developing Countries
“Advancing and Integrating Construction Education, Research & Practice”, 4-5. 08. 2008, Karachi,, Pakistan
[6] Połoński M.: Wiarygodność szacowanych kosztów planowanych inwestycji na tle barier w procesie inwestycyjnym. Acta Scientiarum Polonorum. Architectura 2007, nr 6(3), s. 35-41 [7] Flyvbjerg B., Holm M.S., Buhl S., Underestimating Costs in Public Works, Error or Lie?
American Planning Association Journal 2002, 68, 3, s. 279–295.
[8] Czemplik A.: Prawdopodobieństwo wystąpienia robót dodatkowych w przedsięwzięciu budowlanym, Ekologia w inżynierii procesów budowlanych. Konferencja naukowa. Lublin-Kazimierz Dolny, 24-26 kwietnia 2003, Instytut Budownictwa i Architektury, s.75-78, [9] Konior J.: Relacje rozmyte w dodatkowych i zamiennych robotach budowlanych,
VI Ogólnopolskie Seminarium Zarządzanie Procesem Inwestycyjnym w Budownictwie, BUDIN 2004, Dolnośląskie Wydawnictwo Edukacyjne, Wrocław 2004, s.75-81.
[10] Chang A. S-T., Reasons for cost and schedule increase for engineering design projects.
Journal of Management in Engineering, ASCE, Vol. 18, No. 1, 2002, pp. 29-36.
[11] Leśniak A., Plebankiewicz A. Opóźnienia w robotach budowlanych, Zeszyty Naukowe WSOWL, 3/2010, s. 332-339.
[12] Czarnigowska A., Sobotka A., Przewidywalność czasu trwania budowy: publiczne przedsięwzięcia drogowe. Czasopismo Techniczne. Budownictwo. 1-B, Zeszyt 2/2010, s. 23-34.
[13] Warunki Kontraktu dla budowy – dla robót inżynieryjno-budowlanych projektowanych przez Zamawiającego (Czerwona Książka) Wydanie FIDIC 1999, wydanie ang.- pol. 2008.
[14] Warunki Kontraktu dla Urządzeń oraz Projektowania i Budowy dla urządzeń elektrycznych i mechanicznych oraz robót inżynieryjno-budowlanych projektowanych przez Wykonawcę , Wydanie FIDIC 1999, Wydanie angielsko- polskie 2008.
[15] Sprawozdanie Urzędu Zamówień Publicznych za 2010 r., www.uzp.gov.pl.
[16] Biuletyny Zamówień Publicznych, www.uzp.gov.pl.
[17] Prawo budowlane - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.).
[18] Kosecki A.: Organizacyjne i ekonomiczne aspekty umów o projektowanie i budowę, Izba Projektowania Budowlanego „Wiadomości”, 3(86), 1998.
AWARDING CONTRACTS FOR ADDITIONAL WORKS IN PUBLIC CONSTRUCTION INVESTMENTS
Summary
Additional works that appear at the stage of project performance are very common during the investment process. They can be defined as contingencies, not foreseen when developing design documentation. They may result from the requirements of the client, who has decided to introduce some additional works, or they can be necessary to carry out in order to complete the main contract.
They can be annexed to the contract agreement (as proposed in FIDIC contracts), or introduced by a separate agreement. In case of public procurement, additional works must be carried out in accordance with the public procurement law. The paper focuses on the mode of a single-source procurement, used in awarding additional and complementary contracts to enable, among others, additional works to be introduced. The conditions for application of a single-source procurement under the law are presented herein, in terms of time, value and need to justify the selection.
To compare the requirements of the law with the practice of awarding contracts several notices of contracts awarded under this mode, which appeared in Public Procurement Bulletins, were subject to analysis.
ZESZYTY NAUKOWE POLITECHNIKI RZESZOWSKIEJ Nr 283 Budownictwo i Inżynieria Środowiska z 59 (3/12/III) 2012
Ewa MARCINKOWSKA1 Krzysztof GAWRON2 Mariusz REJMENT3 Politechnika Wrocławska