wstęp i Ramy analityCzne

1.1. Cel analizy

Celem prezentowanego rozdziału jest wskazanie, w sposób jak najbardziej kla-rowny, celów polskiej polityki europejskiej w latach 2004–2014 oraz sposobu ich de-finiowania przez rządy sprawujące władzę w Polsce we wskazanym okresie. Analizie poddane zostaną cele o charakterze strategicznym, czyli najistotniejsze, i o charakterze długofalowym z perspektywy polskiego członkostwa w UE. Analiza poszczególnych celów operacyjnych wychodziłaby poza ramy niniejszego opracowania.

Zgodnie z zapisami art. 146 ust. 1 polskiej Konstytucji z 1997 roku „Rada Mini-strów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej”, jed-nakże dodatkowo Konstytucja RP wskazuje w art. 133 ust. 3 iż „Prezydent Rzeczy-pospolitej w zakresie polityki zagranicznej współdziała z Prezesem Rady Ministrów i właściwym ministrem” (Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, 1997). Dlatego też koniecznym jest właśnie skupienie się na działalności tych podmiotów, jako odpo-wiedzialnych także za kreowanie, zgodnie z porządkiem prawnym, polskiej polityki europejskiej. W analizowanym okresie to właśnie zmiany w zakresie osób/partii/koali-cji sprawujących powyższe funkcje determinowały kreowanie celów polskiej polityki europejskiej, ale także ciągłość i zmianę tych celów. Jednakże w niektórych przy-padkach, konieczne będzie odwołanie się do szerszego kontekstu czy to politycznego – wewnętrznego czy międzynarodowego – który to kontekst umożliwi zrozumienie zmian zachodzących w polskiej polityce europejskiej, a nie wynikających tylko i wy-łącznie ze zmiany rządu w Polsce. Jednocześnie warto na wstępie zaznaczyć, że do interakcji na linii rząd–opozycja odwołania będę następowały tylko wyjątkowo.

W analizowanym okresie mieliśmy do czynienia w Polsce z trzema koalicja-mi rządowykoalicja-mi, a także jednym okresem rządu mniejszościowego. W praktyce jed-nak przełożyło się to aż na pięciu premierów, a więc także formalnie pięć rządów.

W początkowym okresie do 2 maja 2004 mówimy o rządzie Sojuszu Lewicy De-mokratycznej, Unii Pracy oraz Polskiego Stronnictwa Ludowego, który jednakże w pewnym momencie stał się rządem mniejszościowym, pod przywództwem „tech-nicznego” premiera Marka Belki. To politycy SLD i koalicjantów, we współpracy z Prezydentem Aleksandrem Kwaśniewskim wprowadzili Polskę do Unii Europej-skiej. Następnie mamy dwuletni okres rządów Prawa i Sprawiedliwości we wsparciu

ze strony Ligi Polskich Rodzin i Samoobrony. W ramach tej współpracy rządy były kierowane najpierw przez Kazimierza Marcinkiewicza, a następnie przez Jarosława Kaczyńskiego (Poczet premierów III RP). Trzecia analizowana faza rozpoczyna się od 2007 roku i trwa do końca badanego okresu. Ówcześnie Polską kierowały koali-cyjne rządy Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego, premie-rem natomiast był Donald Tusk.

Już sam fakt zmienności koalicji rządowych umożliwia skonstruowanie założe-nia wyjściowego, iż cele polskiej polityki europejskiej w badanym okresie różniły się, właśnie ze względu na ten czynnik. Na ile były to zmiany zasadnicze w aspekcie deklaratoryjnym, a na ile były to zmiany także rzeczywiste, będzie przedmiotem po-niższej analizy.

Jeśli chodzi o wypełnianie funkcji Prezydenta RP w badanym okresie, mieliśmy do czynienia z trzema osobami, a więc Aleksandrem Kwaśniewskim, Lechem Kaczyń-skim oraz Bronisławem KomorowKaczyń-skim¹.

Dzień przystąpienia Polski do Unii Europejskiej był zasadniczym wydarzeniem z perspektywy zmiany we wcześniejszych relacji Polski z Unią Europejską. Jest to konstatacja oczywista, jednakże w tym miejscu należy zwrócić uwagę na szczególną jej konsekwencję dla celów polskiej polityki europejskiej. Do tego momentu głów-nym, a w praktyce jedynym celem polskich władz, było wynegocjowanie członkostwa w Unii Europejskiej, z założenia na jak najlepszych możliwych warunkach dla pań-stwa i społeczeńpań-stwa polskiego. Dlatego też dzień 1 maja 2004 roku automatycznie doprowadził do zmiany celów polskiej polityki europejskiej i konieczności zastoso-wania innych instrumentów niż stosowane w dotychczasowych relacjach z państwami członkowskimi i instytucjami Unii Europejskiej. W sensie formalno-prawnym Pol-ska stała się równoprawnym uczestnikiem procesu decyzyjnego Unii Europejskiej, a więc tym samym umożliwiono jej realizację własnych interesów i celów związanych z członkostwem w tej organizacji politycznej.

1.2. pojęcie polskiej polityki europejskiej i systematyka celów polskiej polityki europejskiej

Możliwość analizowania celów polskiej polityki europejskiej warunkowana jest przez właściwe zdefiniowanie i określenie zakresu pojęcia polityki europejskiej.

Kontrowersyjną kwestią, która musi zostać koniecznie zdefiniowana i wyjaśniona na wstępie, jest możliwość oddzielenia polityki europejskiej od polityki zagranicznej i od polityki wewnętrznej państwa. Generalnie w ramach nauk o polityce wyróżnia się politykę wewnętrzną i politykę zagraniczną, dlatego też kluczowym jest odpowiedź na pytanie czy możliwym jest posługiwanie się pojęciem polityki europejskiej, a także jaki jest stosunek tej polityki do polityki zagranicznej i polityki wewnętrznej danego państwa. Zasadniczo próbuje się wskazywać czy to na przynależność polityki europej-skiej do polityki zagranicznej państwa, a niekiedy nawet na przynależność do polityki

1 W praktyce mieliśmy także do czynienia z sytuacją, gdy Marszałkowie Sejmu RP, przejściowo wykonywali obowiązki Prezydenta RP w związku z katastrofą w Smoleńsku w 2010 roku, jednakże ze względu na epizodyczny charakter zaistniałej sytuacji nie będzie ona podlegała oddzielnej ana-lizie.

wewnętrznej danego państwa albo w ogólne nie dokonuje się odniesienia do tej kwe-stii i przyjmuje jedno z powyższych rozwiązań, jako „naturalne”.

Oddzielnym jeszcze problemem jest instytucjonalne rozwiązanie stosowane w da-nym państwie członkowskim, a więc np. stworzenie ministerstwa ds. europejskich, podporządkowanie materii integracji europejskiej ministerstwu spraw zagranicznych, czy też szefowi rządu (Jaskulski, 2009b, s. 47–57). Potrzeba instytucjonalnego wyod-rębnienia polityki europejskiej ma zawsze charakter polityczny i warunkowana jest przez wewnętrzny system konstytucyjny danego państwa oraz stosunki polityczne i biurokratyczne w nim panujące. W przypadku państw z dłuższym stażem członkow-skim znaczenie może mieć także tradycja.

Stanowiskiem przyjętym w przedmiotowej analizie jest założenie o autonomicz-ności polityki europejskiej od polityki wewnętrznej i zagranicznej państwa. Autono-miczność nie oznacza jednak niezależności, gdyż wszystkie trzy obszary aktywności państw należących do Unii Europejskiej się zazębiają i uzupełniają. Ta sama sytuacja autonomiczności, ale nie niezależności, dotyczyłaby przypadku dualistycznego ujęcia polityki państwa i jej podziału tylko na politykę wewnętrzną i zagraniczną, a więc będące w stosunku do siebie autonomiczne, ale jednocześnie współzależne.

O autonomiczności polityki europejskiej w stosunku do polityki wewnętrznej decyduje kilka czynników. Po pierwsze, skierowanie aktywności politycznej „na zewnątrz” państwa, a więc do systemu politycznego Unii Europejskiej. Po drugie, zaangażowanie innych autonomicznych podmiotów (innych państw członkowskich czy instytucji) w proces decyzyjny, w ramach którego to procesu dane państwo jest tylko jednym z aktorów wpływających na podejmowane decyzje. Po trzecie, ogra-niczenie kompetencji prawodawczych organów państwowych w obszarze objętym prawodawstwem unijnym, a więc przynajmniej czasowe ograniczanie kompetencji władczych państw należący normalnie do sfery wewnętrznej jego działalności. Po czwarte, brak bezpośredniego przełożenia efektów aktywności politycznej danego państwa w ramach polityki europejskiej na terytorium danego państwa, co w przy-padku działań należących do polityki wewnętrznej ma praktycznie zawsze miejsce.

Wola polityczna rządu lub parlamentu staje się po prostu prawem i obowiązuje na kontrolowanym terytorium.

Autonomiczność polityki europejskiej w stosunku do polityki zagranicznej wy-nika z kilku przesłanek. Po pierwsze, zakres merytoryczny polityki europejskiej od-nosi się do bardzo wielu sfer dotyczących polityki wewnętrznej państwa, a pozosta-jących poza obszarem aktywności klasycznej dyplomacji. Po drugie, permanentny, wielopoziomowy i wielozadaniowy charakter aktywności państwa w ramach polity-ki europejspolity-kiej. Oczywiście polityka zagraniczna ma także charakter permanentny, jednakże przeważające są nadal stosunki dwustronne, których regulacja rządzi się innymi prawami, zasadami i zwyczajami, niż współpraca na forum UE. Po trze-cie, wykluczenie w wielu przypadkach w zakresie podejmowanych decyzji zasady jednomyślności, która to jest podstawową zasadą w ramach polityki zagranicznej.

A więc jakiekolwiek zobowiązania nakładane normalnie na państwo, mogą być tyl-ko czynione za jego pełną zgodą.

Pewnego wsparcia dla argumentacji politycznej, można także poszukiwać w sferze prawnej, poprzez odwołanie się do kluczowych wyroków Trybunału Sprawiedliwości (UE) z lat 50-tych XX wieku, w których Trybunał wskazał, iż Wspólnota stanowi

autonomiczny porządek prawny, wywodzący się z prawa międzynarodowego publicz-nego, ale jednocześnie odmienny od niego, a także porządek niezależny od prawa wewnętrznego, gdyż pochodzący z „niezależnego źródła” (Trybunał Sprawiedliwości, 1962; Trybunał Sprawiedliwości, 1964). Argument prawny nie ma charakteru decy-dującego dla klasyfikacji możliwej do przyjęcia w studiach europejskich, jednakże z pewnością wskazuje na bardzo ważny element istnienia oddzielnego systemu praw-nego, i chociażby poprzez pryzmat autonomicznych źródeł prawa, będących zawsze efektem aktywności politycznej uprawnionych podmiotów, można uznawać, także au-tonomiczność polityki europejskiej państwa w stosunku do jego polityki wewnętrznej i zagranicznej.

Ostatnią kwestią, która wymaga wyjaśnienia na wstępie jest pojęcie „europejskość”

analizowanej polityki. Należy rozumieć je w znaczeniu sensu stricte, a więc jako poli-tyka prowadzona w stosunku do Unii Europejskiej. Należy odróżnić to rozumienie od pojęcia polityki europejskiej sensu largo, a więc prowadzonej w stosunku do wszyst-kich państw europejswszyst-kich, a także wszelwszyst-kich organizacji międzynarodowych działają-cych na terytorium Europy. Próbując osiągnąć większą precyzję pojęciową należało-by używać pojęcia „polityki unijnej” odpowiadającego pojęciu polityki europejskiej sensu stricto. Jednakże ze względów językowych, ale także wcześniej powszechnie używanego pojęcia polityki europejskiej, taki zabieg należałoby uznać za sztuczny.

Dlatego też polityka europejska oznacza politykę prowadzoną przez dane państwo, w związku z jego członkostwem w Unii Europejskiej.

Cele polskiej polityki europejskiej można rozpatrywać na kilku płaszczyznach.

Po pierwsze należy wprowadzić podział na cele strategiczne oraz operacyjne. Te pierwsze będą rozumiane jako odnoszące się do istoty/wizji/sensu obecności Pol-ski w Unii EuropejPol-skiej; natomiast cele o charakterze operacyjnym będą dotyczyły realizacji konkretnych zadań w obszarach poszczególnych polityk Unii Europej-skiej. W tym pierwszy przypadku znaczenie będzie miał także czas realizacji tych celów, a w praktyce ich permanentność oraz powiązanie go z ideami, które trudno w praktyce w pełni zrealizować, gdyż istotą realizacji takich celów jest proces dążenia do ich urzeczywistniania, np. zwiększenie wpływu Polski na proces de-cyzyjny w UE. W przypadku celów operacyjnych będziemy mieli do czynienia z celami, które można realizować w określonym przedziale czasowym, co ułatwia weryfikację i ocenę ich realizacji, np. pełne włączenie Polski do strefy Schengen.

W przypadku niektórych celów należy wskazać na ich dwojakość, czyli zarówno charakter strategiczny, jak i operacyjny. Tak jest np. w przypadku przyjęcia wspól-nej waluty euro.

W drugiej kolejności należy wskazać na charakter zmienności celów polskiej po-lityki europejskiej ze względu na czas (zawansowanie/postęp) członkostwa w Unii Europejskiej. W tym przypadku możemy wskazać na cele, które były najistotniejsze w pierwszym okresie członkostwa i po pewnym czasie straciły na znaczeniu oraz cele, które pojawiły się dopiero w dalszym okresie w związku z rozwojem wyzwań i polityk Unii Europejskiej.

Ważne rozróżnienie dotyczy także celów deklarowanych i celów rzeczywistych.

W przypadku tych pierwszych, rozumiane są cele wskazywane „dosłownie” przez polityków, w ich wystąpieniach, wywiadach czy dokumentach o różnym poziomie oficjalności. W przypadku celów rzeczywistych, mówimy o faktycznych działaniach

podejmowanych na forum UE. Jednakże w tym drugim przypadku ich rekonstruk-cja nastręcza określonych problemów, gdyż koniecznym jest dokładna i skrupulatna analiza aktywności przedstawicieli danego państwa oraz analiza kontekstu w jakim państwo działa. Tak jak i w ramach wewnętrznej działalność politycznej władze pań-stwowe, czy szerzej politycy mogą stosować owo dualistyczne podejście, tak i podob-nie rzecz ma się w przypadku celów polityki europejskiej, gdzie państwo może uznać, iż na poziomie retorycznym opłacalne jest nakreślanie celu, ze względu na korzyści wizerunkowe i polityczne, nawet jeśli w rzeczywistości działania podejmowane przez owe państwo mają charakter diametralnie albo chociaż znacznie odmienny od dekla-rowanego. W takim przypadku tylko krytyczna analiza aktywności państw, pozwoli dokonać pełnej, trafnej i zobiektywizowanej oceny.

Pojęcie celów polityki zagranicznej czy także w kontekście niniejszej pracy pojęcie celów polityki europejskiej, odnosi się w praktyce do koncepcyjnego ujęcia rzeczywi-stości politycznej kształtowanej przez aktorów działających na arenie polskiej polityki europejskiej i ją współkształtujących. Analityczne ujęcie celów umożliwia: naukow-com, ekspertom, dziennikarzom oraz innym zainteresowanym osobom, odniesienie się i ocenę działalności osób sprawujących władzę polityczną w poddanym analizie zakresie merytorycznym i okresie czasowym.

Dlatego też koniecznym jest w praktyce zrekonstruowanie celów polityki euro-pejskiej oraz ich analiza, gdyż z perspektywy działalności politycznej nie ma jednego dokumentu, a tym bardziej aktu prawnego, który mógłby je określać. Dodatkowo po-jawia się problem z możliwym rozdźwiękiem pomiędzy celami deklarowanymi a cela-mi w rzeczywistości realizowanycela-mi, co wymaga dodatkowego wyjaśnienia powodów występujących różnic w obu sferach, tj. retorycznej i praktycznej, jak to już wyżej wskazano.

Zasadą jest brak prezentowania przez poszczególne państwa kompleksowej wi-zji relacji z innym podmiotem działającym na arenie międzynarodowej. Związane jest to chociażby z koniecznością zachowania odpowiedniej elastyczności w ra-mach prowadzonej polityki. Niekiedy bardziej konkretne zobowiązania (w prak-tyce cele) znajdują się w programach partyjnych (Tosiek, 2013b, s. 51–52), mają jednocześnie charakter mobilizacyjny. Jednakże niekiedy konieczność taka wynika z chęci realizacji ukrytych (nieujawnionych, zawoalowanych) celów polityki, co ma najczęściej miejsce w przypadku znacznej rozbieżności celów deklarowanych i rzeczywistych.

Istotną kwestią związaną z aktywnością polityczną na forum UE, jest problem tzw.

dwupoziomowej gry, w jaką zaangażowane są władze państw członkowskich, z je-den strony, na poziomie polityki wewnętrznej, a z drugiej strony, na poziomie polity-ki europejspolity-kiej (Putnam 1988, s. 433–444). Konieczność właściwego balansowania niekiedy pomiędzy różnymi celami na obu poziomach jest kluczowa dla utrzymania, z jednej strony, skuteczności wpływu na poziomie UE, a z drugiej, utrzymania popar-cia całego społeczeństwa, czy konkretnych grup nacisku, dla polityki prowadzonej na poziomie państwowym. Niekiedy jednak cele polityki europejskiej mogą zostać wprost podporządkowane sytuacji wewnętrznej, a więc zoperacjonalizowane na krót-kookresowe korzyści. W takich też przypadkach szczególnie często może dochodzić do rozdźwięku pomiędzy celami deklarowanymi z perspektywy europejskiej a rzeczy-wiście realizowanymi.