wzmocnienie pozycji polski w systemie politycznym i decyzyjnym unii europejskiej unii europejskiej

Starając się operacyjnie zdefiniować powyższy cel, należy uznać, iż oznacza on zbudowanie i wzmacnianie instrumentów wpływu na funkcjonowanie UE, a więc na działania i decyzje instytucji Unii Europejskiej.

Początek polskiego członkostwa w UE był czasem rozeznania rzeczywistych for-malnych i nieforfor-malnych reguł funkcjonowania w tej organizacji politycznej. Dlatego też pierwsze deklaracje polityczne rządzących miały charakter bardzo zachowaw-czy, jeśli chodzi o strategię budowania polskiej pozycji w systemie politycznym UE, a z drugiej strony, były wyrazem otwartości na potencjalną współpracę z każdym pań-stwem członkowskim.

Jak wskazał Minister Rotfeld, „nie nastawiamy się na tworzenie w Unii trwałych koalicji, lecz określamy swoje stanowisko w specyficznej sprawie i poszukujemy so-juszników, których podejście jest podobne lub zbliżone do naszego stanowiska. Sta-nowczo i jednoznacznie odrzucamy koncepcję «dyrektoriatu europejskiego» czy też

«rdzenia» Europy” (Rotfeld, 2005).

Jednocześnie Minister bardzo klarownie określił swoistą hierarchię we współpracy z partnerami umożliwiającą realizację polskich interesów, a więc w rzeczywistości także wpływanie na pozycję Polski w tej organizacji. Należy stwierdzić, iż właśnie współpraca z kluczowymi państwami, stanowiła z założenia najważniejszy instrument budowania pozycji Polski w UE. Dlatego też słowa Ministra A. D. Rotfelda z 2005 roku warto przywołać w całości. „Na porządku dziennym stoi ważne pytanie – i jest to temat do poważnej dyskusji – z kim i w jaki sposób chcemy wewnątrz Unii reali-zować nasze interesy? Nasza strategia obejmuje trzy podstawowe płaszczyzny kon-taktów. Po pierwsze, dbamy o ścisłe kontakty i współdziałanie z naszymi partnerami strategicznymi, głównie z Niemcami i Francją, a także z Wielką Brytanią, z którą łączy nas jednakowe rozumienie rangi stosunków transatlantyckich. Po drugie, dbamy o zachowanie ścisłych więzów z państwami naszego regionu, zwłaszcza z członkami Grupy Wyszehradzkiej. Po trzecie wreszcie, szukamy dobrych relacji i współdziałamy ze wszystkimi partnerami unijnymi, z którymi łączą nas interesy w konkretnych spra-wach” (Rotfeld, 2005).

Jak już wskazano, wygłoszone stanowisko oczywiście ma charakter polityczny i retoryczny, mający więc budować pozycję otwartości Polski w relacjach z wszystki-mi państwawszystki-mi, jednakże należy zwrócić uwagę na założenie, które w sposób naturalny musiało się pojawiać. A więc konieczność współpracy z państwami o największym wpływie na proces integracji europejskiej. Co istotne, oczywiście Polska ze względów demograficznych w pewnym sensie automatycznie została przypisana do grupy naj-bardziej wpływowych państw, a więc tym samym to one stały się dla Polski naturalny-mi partneranaturalny-mi, ale także potencjalnie sojusznikanaturalny-mi. Natonaturalny-miast inną kwestią jest to, na ile polskie władze rzeczywiście zdolne były korzystać z tej jednak uprzywilejowanej pozycji, w stosunku do innych państw przystępujących do UE w 2004 roku, a tym samym poprzez sprawne budowanie sojuszy, wpływać na wzmacnianie pozycji Polski

w UE. Bez wątpienia nawet kolejność wskazania trzech najważniejszych państw nie ma charakteru przypadkowego i wskazuje na preferencje polskiego rządu oraz reali-styczny pogląd na sytuację panującą w Unii Europejskiej, przynajmniej w zakresie relacji władzy i wpływu.

Zmiana rządu w końcówce 2005 roku zapowiadała modyfikację polityki europej-skiej, także w zakresie wizji budowania polskiej pozycji w UE. Po pierwsze, w tym kontekście jako zagrożenie zostaje zdefiniowany egoizm „unijnych potęg”, który zostaje określony jako „niebezpieczny dla naszych interesów”, przy czym brak jest wskazania co odróżnia możliwość równoprawnego zabiegania o swoje interesy naro-dowe, które to zresztą widziane są jako najważniejsze w procesie decyzyjnym w UE, od „walki narodowych egoizmów” (Meller, 2006). Podobna retoryka pojawiała się w dalszym okresie rządu PiS, gdy wskazywano, iż polska dyplomacja stanowczo bę-dzie sprzeciwiać się podejmowaniu decyzji dotyczących Polski, ale bez jej udziału.

Minister Fotyga bardzo wyraźnie wskazała także na problem podnoszony powyżej, mianowicie rzeczywistą pozycję Polski w UE, mówiąc: „chcemy też, żeby pozycja Polski odpowiadała temu formalnemu statusowi [statusowi szóstego największego państwa UE – A.J.]. W tej chwili jeszcze tak nie jest” (Fotyga, 2007). Rząd PiS starał się budować pozycję Polski w UE, nie poprzez zaangażowanie się w ścisłą współpra-cę z najważniejszymi państwami członkowskimi, ale poprzez oparcie swojej pozycji w UE na gruncie przywództwa Polski w regionie (Bajczuk, 2011, s. 9).

Ważnym elementem w przedmiocie budowania polskiej pozycji w UE była dysku-sja odnosząca się do zmian traktatowych, tocząca się na bazie nieratyfikowanego trak-tatu konstytucyjnego, a ostatecznie prowadząca do zawarcia traktrak-tatu z Lizbony, gdzie formalny wpływ Polski w głosowaniu większością kwalifikowaną w Radzie Unii Eu-ropejskiej znacząco miał zostać zredukowany. Dla polskiego rządu ideą było utrzyma-nie tzw. nicejskiego systemu głosowania większością kwalifikowaną (Fotyga, 2007).

W oczywisty sposób, zmniejszenie liczby głosów przypisanych Polsce i w efekcie, to co było szczególnie istotne, a więc znaczne osłabienie pozycji w stosunku do RFN w systemie decyzyjnym, wpływało w sposób negatywny na pozycję Polski w UE.

Z drugiej strony reforma tego systemu wydawała się nieunikniona ze względu na na-rastającą nierównowagę w formalnej pozycji największego państwa członkowskiego w relacji do jego potencjału demograficznego.

Warto w tym miejscu wskazać argumenty używane przez władze Polski w celu utrzy-mania dotychczasowego sposobu głosowania większością kwalifikowaną. Po pierwsze, odwoływano się do wyników polskiego referendum akcesyjnego, wskazując na kierowa-nie się znacznej części Polaków w swojej decyzji właśkierowa-nie funkcjonowakierowa-niem nicejskiego systemu głosowania większością kwalifikowaną w Rady UE. A więc w konsekwencji, zmiana tego systemu podważałaby w jakimś stopniu wynik referendum i członkostwo Polski w UE. Po drugie, odwoływano się do „zasady równego wpływu wszystkich oby-wateli na decyzje podejmowane w Unii”, jednak nie wyjaśniono dokładnej co miałoby to w praktyce oznaczać. Po trzecie, wskazywano, iż działania podejmowane przez Pol-skę, w ramach obrony systemu nicejskiego, były podejmowane nie tylko w jej interesie, ale w interesie wszystkich państw członkowskich, przede wszystkim małych i średnich, a tym samym umacniania demokracji w całej UE (Fotyga, 2007).

Szczególnym jednak przypadkiem działania rządu wpływającym negatywnie na po-zycję Polski w UE było spowalnianie przez polski rząd prac nad ratyfikacją Traktatu

ustanawiającego Konstytucję dla Europy. Dla pełnego zrozumienia jednak tego problemu i używanej argumentacji należy przypomnieć, iż jeszcze przed dojściem PiS do władz w Polsce, w praktyce szanse na ratyfikację Traktatu były iluzoryczne. Druga kwestia jaką należy wziąć pod uwagę, to percepcja zmian proponowanych przez traktat konstytucyj-ny, a więc na ile realna była możliwość wprowadzenia „państwa europejskiego”, a na ile w rzeczywistości cała otoczka „państwowotwórcza” miała charakter retoryczny.

Niezależnie jednak od wskazanych uwarunkowań, retoryka Prawa i Sprawiedli-wości była bardzo mocno wymierzona właśnie w zapisy mające przekształcać jakoby Unię Europejską w państwo, federację europejską. Przede wszystkim krytykowano zapisy odnoszące się do nowego systemu głosowania w Radzie UE, co jak wskaza-no wyżej, miało swoje uzasadnienie. Uznawawskaza-no, iż Unia przekształca się coraz bar-dziej w strukturę, która realizować będzie interesy narodowe najważniejszych państw członkowskich (Prezydent.pl, 2006). Tym samym istotne jest zrozumienie, retoryki używanej w dyskusji na temat tego traktatu. Wydaje się, było to powiązane z budo-waniem swojej pozycji w polityce krajowej, jako rządu/partii walczącej o interesy Polski na forum UE. Próbując na to spojrzeć, z perspektywy europejskiej, w sytuacji, negatywnych wyników referendów w Holandii i Francji, zachowanie polskich władz, polegające na ostrym przeciwstawianiu się temu traktatowi, w sposób negatywny wpływały na pozycję Polski w UE.

Tak, jak w przypadku traktatu konstytucyjnego, podobny charakter miała debata polityczna w Polsce w związku z podjętą kolejną próbą reformy traktatów założy-cielskich, a więc wynegocjowaniem i ratyfikacją traktatu z Lizbony. Warto podkreślić w tym miejscu, iż to jeszcze rząd Prawa i Sprawiedliwości, którym kierował Jarosław Kaczyński oraz prezydent Lech Kaczyński prowadzili negocjacje związane z nowym traktatem. Rząd a przede wszystkim prezydent podejmowali kroki na rzecz odrzuce-nia systemu głosowaodrzuce-nia w Radzie UE wypracowanego w ramach traktatu konstytu-cyjnego, proponując coś co zostało nazwane systemem pierwiastkowym. Celem PiS było utrzymanie stosunkowo niewielkiej przewagi Niemiec nad Polską w zakresie siły głosu w Radzie UE (Wyborcza.pl, 2007). Po raz kolejny w praktyce oparto polskie stanowisko negocjacyjne na argumentach antyniemieckich. Jednakże ówczesnym pol-skim władzom nie udało się zablokować przejęcia systemu podwójnej większości, co w praktyce doprowadziło do znacznego zmniejszenia polskiej siły głosu w Radzie UE, przede wszystkim względem pozycji RFN.

Bez wątpienia kontrproduktywny dla wzmacniania pozycji Polski w UE był dwu-głos obecny w Polsce w związku z ratyfikacją Traktatu z Lizbony. Szczególnie źle było odbierane postępowanie prezydenta Kaczyńskiego, który mimo zgody parlamen-tu, przez wiele miesięcy wstrzymywał formalne podpisanie traktatu i to w sytuacji, gdy prezydent osobiście wraz z rządem Prawa i Sprawiedliwości wynegocjował ten Traktat. Należy pamiętać, iż w momencie zakończenia negocjacji nad traktatem li-zbońskim, w Polsce nadal rządziło PiS. Rząd Donalda Tuska natomiast tylko i wy-łącznie podpisał się pod już wcześniej wynegocjowanym traktatem. Był to przykład swoistej hipokryzji politycznej szczególnie mocno krytykowanej przez ówczesnego przewodniczącego Rady Europejskiej, prezydenta Francji Nicolasa Sarkozyego (Ga-zetaprawna.pl, 2008).

Warto podkreślić, na koniec analizy lat 2005–2007, że nowe otwarcie, jakie mia-ło miejsce w 2005 roku na polskiej scenie politycznej nie od razu przekształcimia-ło się

w kształtowanie nowych zasad polskiej obecności w UE. Należy pamiętać o fakcie, iż początkowo premierem rządu został Kazimierz Marcinkiewicz, a więc polityk raczej mało znany szerszej publiczności, a dodatkowo jak pokazała praktyka także o wywa-żonych poglądach w sprawach europejskich. Wręcz można by stwierdzić, iż nie był on do końca reprezentatywny dla poglądów formacji, którą reprezentował. Podobnie rzecz miała się w początkowym okresie ze Stefanem Mellerem sprawującym funkcję Ministra Spraw Zagranicznych. Zmiany znacznie mocniejsze nastąpiły po objęciu sta-nowiska premiera przez Jarosława Kaczyńskiego, a stasta-nowiska ministra spraw zagra-nicznych w jego rządzie przez Annę Fotygę.

Rok 2007 przyniósł zasadniczą zmianę polityczną w związku z utworzeniem po przyspieszonych wyborach koalicji PO–PSL. Warto w tym miejscu odwołać się do słów Ministra Radosława Sikorskiego, który kilka miesięcy po objęciu funkcji w na-stępujący sposób mówił o swoich poprzednikach: „Ileś to razy nasłuchaliśmy się w ostatnich latach o «interesach narodowych», którymi wywijano, niczym maczugą, w odniesieniu do naszych zachodnich i wschodnich sąsiadów. Każdy kto miał inne zdanie był z definicji ignorantem lub zdrajcą” (Sikorski, 2008). Bez wątpienia była to zrozumiała krytyka poprzedniego rządu ze strony nowych władz Polski. Jednakże należy także dostrzec, iż właśnie w ten sposób polityka rządu PiS była postrzegana nie tylko przez bardziej proeuropejskie siły w Polsce, ale przede wszystkim właśnie przez przywódców najważniejszych państw członkowskich, co sprawiało, iż realny wpływ Polski się zmniejszał w UE.

Jednocześnie nowy rząd bardzo precyzyjnie zdefiniował, jak miałoby wyglądać wzmacnianie pozycji Polski w UE, a więc „uwarunkowane jest to stopniem naszego wpływu na wypadkową działań wszystkich europejskich partnerów. Wymaga to wczu-cia się w interes zbiorowości unijnej i utożsamienia się z nim. W Unii Europejskiej, w pojedynkę nie da się niczego wygrać, przegrać łatwo” (Sikorski, 2008). Była to zapowiedź zasadniczej zmiany podejścia do sposobu działania Polski w UE. Można rzec, iż właśnie ta koncepcja była podstawą kolejnych lat członkostwa Polski w UE.

Poprzez współpracę, zaangażowanie i chęć poszukiwania dobra wspólnego, budowa-no pozycję Polski, zwiększając jej wpływ na procesy decyzyjne zachodzące w UE.

Istotnym elementem strategii wzmacniania pozycji Polski w UE było wykorzy-stanie dobrej koniunktury gospodarczej w okresie kryzysu finansowo-gospodarcze-go. Polska była swoistym ewenementem w skali Europy (Sikorski, 2010), gdyż udało się jej oprzeć recesji, co rodziło pewien podziw zarówno wśród przywódców państw członkowskich, ale także przedstawicieli unijnych instytucji. Polski głos był słyszany w UE, gdyż można było w jakimś sensie uznać, iż w kontekście zwalczania kryzysu, Polska posiada wiedzę i doświadczenie, które warto wykorzystać, niezależnie od rze-czywistych przyczyn tak dobrej koniunktury.

Ważną podstawą polskiej polityki europejskiej, na której to rząd Donalda Tuska oparł wzmacnianie pozycji Polski w UE, było założenie, które można sprowadzić do krótkiego, ale wymownego zdania wypowiedzianego przez Radosława Sikorskiego w 2010 roku: „Więcej a nie mniej Europy” (Sikorski, 2010). Polskie władze poprzez wspieranie współpracy na poziomie UE, starały się budować obraz państwa, jak naj-bardziej proeuropejskiego, zaangażowanego w projekt europejski, nie tylko ze wzglę-dów gospodarczych, ale także ideologicznych (Tusk, 2011; Sikorski, 2011a). Z zało-żenia miało to poprawić pozycję Polski w UE, przede wszystkim w oczach państw

członkowskich, które także były zwolennikami zacieśniania współpracy na poziomie UE, ale przede wszystkim miało budować przychylność instytucji UE, które to są ko-nieczne przy realizacji określonych celów politycznych o charakterze operacyjnym.

Można powiedzieć, iż w jakimś sensie i bardzo często, były to działania ze sfery public relations. Należy jednak zaznaczyć, iż hasło więcej Europy nie oznacza więcej zań o charakterze federalnym. Raczej oznaczało przenoszenie kompetencji, rozwią-zywanie problemów, wspólnie przez państwa członkowskie, przy udziale instytucji supranarodowych (Wywiad z dnia 27 lutego 2017 roku). Jest to ważne rozróżnienie, gdyż w praktyce większość krytyki ze strony Prawa i Sprawiedliwości opierało się właśnie na uznaniu, iż zacieśnianie kooperacji na poziomie UE, oznacza większą wła-dzę instytucji niezależnych od państw członkowskich.

Powyższa strategia była istotna z dwóch powiązanych ze sobą powodów. Po pierw-sze, w okresie narastającego kryzysu gospodarczego, w sposób naturalny pojawiały się sygnały i działania, wskazujące na kontestowanie sposobu funkcjonowania, a niekiedy wręcz istoty Unii Europejskiej (Sikorski, 2012). A więc jak wskazano obecność w gro-nie państw działających na rzecz współpracy na poziomie UE, była bardzo użyteczna we wzmacnianiu pozycji negocjacyjnej. Po drugie, w efekcie kryzysu finansowo-go-spodarczego pojawiały się pomysły, ale i działania, mające na celu wyodrębnienie strukturalne strefy euro, do której Polska ówcześnie i nadal nie należy. Zajmowane proeuropejskie stanowisko umożliwiało Polsce angażowanie się w dyskusje, ale także podejmowanie działań, które miały na celu hamowanie kształtowania „twardego ją-dra” integracji. Przykładem może być chociażby tzw. Pakt fiskalny czy Pakt na rzecz euro (Sikorski, 2011, Sikorski, 2013).

Kluczowym projektem w pierwszym 10-leciu członkostwa, który miał umocnić po-zycję Polski w UE, zaprezentować ją jako wiarygodnego, stabilnego partnera, była z per-spektywy ówczesnych władz, a więc koalicji PO–PSL, polska prezydencja w Radzie UE. Dla nowych państw członkowskich jest to swoisty test zdolności pełnego uczest-nictwa w systemie politycznym UE. W zależności od powodzenia albo niepowodzenia w realizacji tego zadania, efektem mogło być albo wzmocnienie pozycji w systemie UE, albo jej osłabienie. Polskie podejście w tej sprawie zostało ukierunkowane na jak najlep-szą realizację administracyjnej strony prezydencji, niekoniecznie natomiast na realiza-cję projektów politycznych (Jaskulski, 2011, s. 85–90), gdyż z założenia w tym drugim przypadku dużo łatwiej byłoby ponieść porażkę. Ograniczona prezydencja w znacznej części do wypełniania funkcji zarządzająco-administracyjnych pozwoliła ostatecznie na uzyskanie przez polski rząd pozytywnej oceny realizacji tego zadania.

2.2. Reforma unii europejskiej zgodnie z polską wizją przyszłości